二 从城镇化到新型城镇化的突破

（一）城市化的发展与我国现实

城市化是指一个农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为城镇地域、农业活动转化为非农业活动的过程。城市化是社会生产力发展的必然产物。发达地区的城市化始于1760年的产业革命，此后的城市化推进程度无一不与一个国家的生产力发展状况相关联。许多国际组织（如世界银行）提倡将城市化率作为衡量一个国家或地区生产力发展与经济增长的重要指标之一。城市化率指的是居住在城市里的人口占总人口的比重，发达国家的城市化水平均在70%以上，中等发达的发展中国家一般在50%以上，而传统的农业国家则一般不会超过20%^[22]。从全球范围上看：1800年，世界城市人口比重仅占3%，1900年占13%，1950年占28%，1980年占41%。英国于1851年成为世界上第一个城市化率超过50%的国家，也因此成为当时世界上最发达的国家。20世纪50年代，欧洲和北美等主要资本主义国家的城市化率达到50%以上，相继步入了城市化的基本实现阶段，成为领导先进生产力的代表^[23]。

1949年以来，我国的城镇化道路其实并不平坦。由于新中国成立后我国采取的是重工业优先的赶超型战略，因此，城镇化是与重工业的高速发展、东北和中西部工业城市群的出现相互叠合的，这是一种重工业带动城市化的传统形态。在1949—1957年，我国的城市化率从10.64%上升到了15.39%。到1960年，城镇人口比例升至了19.75%，是改革开放前城市人口比重最高的一年。但许多小城镇的人口因土地集体化和禁止农产品自由交易的政策而减少。由于1958年《户口管理条例》的出台，城乡之间的人口流动不断锐减，因此在1961—1965年间，城市人口比重又回落到了17.98%。20世纪70年代，由于“文化大革命”的影响，国民经济和工农业生产受到严重破坏，城市化率也就一直维持在17%的区间，从而错过了全球工业和城市大发展的黄金时期。

1992年，党的十四大明确提出社会主义市场经济体制是经济体制改革的目标，使城市化得到提速。粮票制度的废除进一步加快了人口向城市的迁移，确立了城市在市场经济中的中心地位。2001年制订的第十个五年计划指出，中国将通过多种途径发展城镇化，统筹城市与小城镇协调发展。虽然国家鼓励中小型城市的发展，但东部地区大型城市群的发展仍最为迅速。2000年西部大开发战略开始实施后，中西部地区的城市化也加快了发展的脚步。总的来看，从1978年以来，中国的城市化出现了前所未有的发展格局，城市化率从1978年的17.8%一跃发展到2014年的54.77%，仅用35年的时间，走完了西方近百年的从农业社会向城市社会的过渡过程。

尤其是近15年来，中国的城镇化率每年提高一个百分点左右，超过了美国城市化发展最快时期的速度（美国城市化发展最快时期的速度为每年增长0.5%左右），呈现出了高速发展的趋势。这一趋势也引起了中国经济增长的“奇迹”和人口的快速流动。实践表明，我国城镇化率每增加1%，就可以拉动当年国内生产总值增长1%—2%，城镇化无疑成为了决定我国经济社会发展的关键性因素。城市化的高速发展也形成了产业和人口的高度集聚，城市化率的迅疾增长以及经济活动向与国际市场联系紧密的特大城市集中也构成了我国城市化的内在特点。有资料显示，2010年，北京、广州、上海、深圳、天津五个城市的经济总量已达到1万亿美元，几乎相当于整个韩国的经济总量；这些城市的收入增长也十分迅速，比如在2000—2010年间，广州市人均生产总值从3.8万元增至11万元，上海则从3.5万元增至8.1万元。大城市经济规模的扩大也吸引了大量农村流入人口，在2000—2005年，外地人口的流入使北京的人口年增长率达到了6.6%，上海则增至9.1%。不过，我国的经济集中化程度依然远落后于美国，美国十个大都市区的生产总值约占到全国总量的38%，而中国则只有19%^[24]。

高速运行的城市化也为我国的经济社会发展带来了不小的危机，比如，其带来了大量的文化断裂和生态破坏。一方面，快速的城镇化导致了较为严重的“城市病”，如交通状况恶化、能源资源短缺、生态环境恶化、安全基础弱化以及社会矛盾凸显。我国城镇化正处于快速的发展期，这一阶段同时也是各种城市问题的集中爆发期^[25]。另一方面，我国的城市化又是在城乡关系失衡的前提下展开的，它也不可避免地会导致相应的“乡村病”的急剧突发，这类乡村病主要体现为村落的空心化现象。空心村是在我国特有的城镇化机制中产生的，它是“在城市化滞后于非农化的条件下，由迅速发展的村庄建设与落后的规划管理体制的矛盾所引起的村庄外围粗放发展、而内部衰败的空间形态的分异现象”^[26]。它表现为农村的产业空、年轻人空、住房空和干部空这“四大皆空”的凋敝局面。空心村的大量出现，不仅阻碍了各类经济要素和人力资本在农村的聚集，而且也给我国的城市管理带来了不小的压力。对城镇化模式进行深度反思和结构调整，已经成为一项摆在我们面前的迫切任务。

（二）城镇化发展的战略选择

走新型城镇化的新路子，不仅是为了破解我国所面临的“城市病”和“乡村病”的难题，而且也是在总结世界城市化特点和我国具体社会问题的基础上所作出的战略考虑。具体而言，从全球范围上来看，城市化可以区分为两种类型：欧美模式和亚非拉模式。欧美模式有两大特点：

（1）城市化率较高，一般都已达到80%以上；

（2）城市居民拥有稳定的就业、较高的收入和全面优质的社会保障以及公共服务。

亚非拉模式的特点则包括：

（1）城市化率的地区差异较大，如巴西在20世纪就已经达到了80%的城市化率，而印度则只有30%左右；

（2）这些国家的城市中存在大量的贫民窟，城市基础设施落后，配套质量较差；

（3）就业不稳定，城市社会治安环境堪忧^[27]。

造成这两种城市化结果差异的根源其实就在于不公正的国家分工体系。无疑，中国的城市化也面临这样一种危机，我国作为“世界工厂”，有着全球最多的工业流水线，但我国的工业大都没有自主的知识产权，这就导致了其具有低附加值、高污染性以及需要大量人力资本的特征。于是，粗放的工业化不断拉动“土地”的城市化，农村人口向城市高速集聚、城市环境加速破坏、农村产业化缺乏动力，这些因素也就使得我国的城市化并没有实现内涵型的增长，也没有及时关注“人”的发展，传统的城市化模式也就因此必须进行及时的调整，甚至发生根本的转型。

其实，改革开放以后，理论界就已经开始探讨“中国应该走何种城市化道路”的问题了，而且也对城市化模式进行了理论上反思和重建。当时，学界和政界都一致认为，我国所具有的特殊国情使得本土的城市化，既不可能完全照搬欧美模式，又必须大力预防亚非拉模式的发展陷阱。走中国特色的城市化道路便成为我国经济社会可持续发展的破题关键和远景规划。说到底，中国特色城镇化道路是十一届三中全会所确定的“中国特色社会主义”的重要组成部分，“解放思想，实事求是”的思想路线使我们重新确立了市场经济、城市发展和现代化建设之间的有机联系。

回顾历史，我们发现：改革开放以来，我国城镇化方针历经了对城市规模的限制向加快城镇化速度，再向协调城镇科学均衡发展的转型^[28]。20世纪80年代和90年代，我国的城镇化方针主要是以“控制城市人口规模”为核心的。1980年全国城市规划工作会议正式把“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”作为国家的城市发展总方针。以至于到1989年年底，全国50万人口以上城市比1978年只增加了18个，10万人口以下城市增加87个，而建制镇却增加了8000多个。1990年正式施行的《中华人民共和国城市规划法》第四条中对上述提法作了一些改变，它规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”而1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》则进一步指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”可见，城市人口规模的控制一直是这一阶段政府管控的关键所在。

在进入21世纪以后，以规模限制为主体的城镇化方针逐步淡化，取而代之的是对城镇化发展速度的重视。“十五规划”提出要实施城镇化战略，实现城乡同步发展，这也将城镇化提高到了我国经济社会发展战略的高度。我国城镇化的主要矛盾已从“速度缓慢”转变为“质量不高”的问题。党的十六大报告更是提出：“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”以及“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。因此，我们看到，在1999—2004年这五年间，年均城镇化率提高1.4个百分点，我国城镇化步入了一个高速发展的时期。这一阶段，党和国家不仅开始关注城市发展的质量方面，而且越发地强调不同规模的城市之间的协调发展。2007年十七大报告再次指出，要坚定不移地“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。2012年十八大报告提出，要坚持走中国特色新型城镇化的道路。在对新型城镇化的部署上，一些省份提出一些具体的目标。比如，北京市提出要“率先形成城乡发展一体化的新格局”；广东省表示将“积极创建国家新型城镇化示范省”；青海省表示要“力争到2020年把美丽乡村的目标实现全覆盖”；吉林省的目标则是“力争1—2个市县纳入国家新型城镇化的试点”。各地在探索路径上也是打造各地的特色，作为多山内陆省区，贵州省表示“走山区特色新型城镇化道路”，云南省则提出“稳步推进城镇上山”；东北老工业基地黑龙江省要求“注重工业化来牵引城镇化”；煤炭大省山西省则提出“探索‘以矿建镇”模式，推进矿区城镇化”，以“促进资源型城市的可持续发展”。

总之，我国的城镇化体现出了很强的“时空压缩”性，因此，社会结构变迁所沉积下来的问题往往得不到及时的处理，之后又在城市化的过程中被不断地放大。换言之，改革开放以来的城镇化战略虽然改变了我国城乡社会的原有面貌，但仍遗留了难解的深层问题。比如，城镇化和工业化的发展不协调、城乡冲突和矛盾日益明显、非均衡和不公平的现象加剧以及缺乏城镇可持续发展的模式，等等^[29]。在这一情况下，我们亟须对传统的城镇化战略给予反思与调整，从而回应社会经济发展的新需求，新型城镇化成为了当前破题的关键之举。

（三）新型城镇化时代的到来

新型城镇化是本届政府大力深化改革和促进发展的系统工程，但其在创新中仍具有一定的历史延续性。其实，“新型城镇化”一词由来已有10余年，公认最早是伴随党的十六大“新型工业化”战略一起提出的，这一战略主要是依托产业融合来促进城乡一体化。不过，新型城镇化成为一个具体的发展措施，则主要是在党的十八大之后。十八大报告指出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。

2012年12月，中央经济工作会议首次正式对新型城镇化作出了明确定位：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。”2013年3月，国务院总理李克强在两会答记者问时进一步强调，“新型城镇化是以人为核心的城镇化，必须和农业现代化相辅相成”。党的十八届三中全会更是将新型城镇化与深化改革的时代任务相结合，《决定》提出要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”。中央城镇化工作会议进一步明确指出“推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导”。我国新型城镇化日益从概念走向行动，由理论归入实际，从中央迈向地方。

其实，新型城镇化中的“新”是对我国和国外城市化战略发展的一次深度反思。有学者将这一“新”的特点归纳为了以下六个方面：（1）新的目标：促进人的全面发展；（2）新的理念：可持续发展或生态文明视角下的城乡一体化和区域协调发展；（3）新的主体形态：城市群建设；（4）新的战略：“两横三纵”式的空间布局；（5）新的产业：信息化、战略性新兴产业、服务业、文化产业；（6）新的道路：集约、智能、绿色、低碳^[30]。

当然，新型城镇化绝不是停留在政策文件上的空话，而是要在地方和基层政府的不断实践中产生惠及广大民众的效力。所以，对于地方的发展和基层城镇建设的推进而言，新型城镇化必然要把握好以下三个方面，即高效、包容和可持续。（1）“高效的城镇化”是指将最优地使用三大生产资源，即人口、土地和资本。在相同的劳动投入、土地利用和资本积累条件下，高效率或高生产率可以实现更快的增长；（2）“包容的城镇化”是指为公民提供分享城镇化成果的均等机会，即能够公平地在生产力最高的地方获得就业就会、积累财富和自由居住，以及在全国范围享有同等优质的公共服务。这需要通过户籍制度的改革来促进农村流动人口的市民化，以此保障其享有与城市居民同等的社会权利，也确保农村地区获得同质同量的公共服务，促进社会经济的包容性增长；（3）“可持续的城镇化”是指与我国的自然环境、资源条件、文化禀赋和经济社会发展水平相适应的城镇建设模式。大力改善城市环境、平衡资源矛盾和构建适宜的城市文化的改革将有助于实现城镇的可持续发展^[31]。

另外，也有学者将新型城镇化视为“民生城镇化”“可持续城镇化”和“质量城镇化”三者间的有机融合，每个维度均可从经济、社会、体制制度和城市建设四个层面解读其具体内容（见表1.2）^[32]。

表1.2 新型城镇化内涵与目标内容

续表

不难看出，新型城镇化的这三大内涵都或多或少地涉及城乡一体化。比如，“民生的城镇化”就直接面向的是城乡居民收入的调整和社会服务的均等化，“可持续发展的城镇化”则必须实际破除城乡二元结构的内在束缚，而“质量的城镇化”就意味着要提高城市建设的集约程度，实现“低污染、低能耗”与区域经济社会的协调发展。因此，我们有必要对新型城镇化与城乡一体化之间的关系做一个简要的说明。