四 以新型城镇化引领城乡一体化
我们虽然对城乡一体化和新型城镇化的关联与区别做了简要的分析，但是仍没有回答如何实现两者之间有机衔接和匹配以形成政策的“合力”、促进我国新时期经济社会可持续发展的问题。笔者认为，鉴于我国的基本国情，以新型城镇化来引领城乡一体化，是当前推动我国城市化的一条较为稳妥的道路。
（一）以新型城镇化来引领城乡一体化的合理性
实际上，我国的基本国情是农村人口众多、资源紧张、城乡差距大、地区不平衡，仅依靠单一的城市发展是无法最终达成新型城镇化的。在很长一段时间内，农村和农业都将会是城镇化过程中绕不开的难题。而且，我国传统的城镇化是一种“二元格局下的城镇化”，即“迄今城乡有别的政策和制度并没有完全消除，城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗以及土地、产权等方面的二元化制度在相当程度上依然存在，基本医疗卫生服及社会保障等制度设计仍是坚持城乡分离的思路，按照人们的身份和地域来设计，农民进城及流动仍受到诸多政策上的歧视和制度上的束缚。这也成为阻碍农村人口城镇化及城镇化发展的重大的制度性障碍”[42]。全国人大财经委员会副主任委员、中国经济体制改革研究会会长彭森也认为，城镇化最终要解决三个问题：一是城乡规划发展真正实现一体化；二是城乡要素流通和交换真正实现市场化；三是城乡公共服务真正实现均等化[43]。在某种程度上讲，新型城镇化的终极目的就在于实现城乡一体化，前者是手段、形式，而后者才是目的、实质。
中国城乡一体化建设发展中心副主任宋健坤指出，“城镇化”是中国缩小城乡差别的社会实践过程；城乡一体化是中国进行缩小城乡差别的社会实践所要追求并且实现的最终战略目标。党的十八届三中全会明确提出实现城乡一体化，表明新一届中央政府不仅将沉积已久的问题当作自己任内要承担的任务，更是将无法量化的“过程”，改为“目标”。把实现中国城乡一体化的战略目标确定为自己的战略责任和目标，并落实在今后将实施的制度创新与社会进步的综合实践中[44]。
以新型城镇化引领城乡一体化，其实质就是要避免我国改革与发展过程中的城乡关系失调。中国以往的城镇化道路，并没有将解决城乡矛盾放置到最为突出的位置，因而城市的发展往往是以牺牲“三农”为前提的，这反过来也制约了社会经济的良性运行和公平正义。而确立以新型城镇化引领城乡一体化的战略思路，一方面能够明确城市化的最终目标；另一方面也可以凸显实现城乡一体的多维手段，使我们的发展目光不局限在“物”，而是放眼在“人”上。
（二）以新型城镇化来引领城乡一体化的必要性
从国家层面上讲，通过新型城镇化来引领城乡一体化已成为我国经济社会转型发展和“四化”同步发展的内在要求。撇开信息化不论，从工业化、城镇化和农业现代化的“三化”关系看，一方面，我国现阶段是城镇化滞后于工业化，农业现代化滞后于工业化和城镇化，“三化”总体上不同步、不协调，由此遭遇到了农业现代化垫底、城市化发展后劲不足的瓶颈。另一方面，我国的城镇化长期有着“重土地、轻人口”的扭曲发展观，从而使得人口城市化滞后于土地城市化，农村社会经济面貌因此也远落后于城市，城乡差距显著且城乡一体的发展程度不高。因此，要实现城乡一体，就必须通过新型城镇化来厘清工业化、城镇化和农业现代化之间的关系。
首先是我国的城市化水平低于工业化水平。根据国家统计局的数据，2013年我国的城镇化率为53.7%，工业化率是43.9%。城镇化率与工业化率的比值是1.22。但从世界范围来看，2010年世界平均的城市化率为50.9%，而工业化率为26.1%，两者的比率在当时就已经达到了1.95。对比之下则不难发现，中国的两率比值低于世界平均水平。与发达国家比较则更是相形见绌，2010年两率的比值，美、法、英、德、日分别为4.1、4.11、4.0、2.64与2.48，均呈现出城市化率远远高于工业化率的特征；即便是“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、南非和印度，该项指标也分别达到了3.22、1.97、1.38和1.15，中国仅仅比印度略高[45]。
表1.3 2004—2013年的城镇化率与工业化率
其次是农业现代化程度滞后于城市化的问题。从表1.4中我们可以发现，我国农业劳动力的比重远高于农业生产总值的比重，这说明了我国就业结构和产业结构之间还不匹配与协调：一则农业的粗放型仍未改变，其容纳了大量的劳动力，呈现出不充分就业的现状；二则非农产业的发展对农业的带动较弱，尤其是对农业剩余劳动力的吸纳不充分。同时，就三次产业部门的劳动生产率或劳动力对GDP的贡献率看（用“产业增加值比重/产业劳动力比重”的比值测算），我们可以得出这样的结论：2009—2012年，第一产业的劳动生产率分别为0.27、0.28、0.29和0.30；第二产业分别为1.66、1.63、1.59和1.50；第三产业分别为1.27、1.25、1.21和1.24。很显然，在三次产业中，农业劳动力的生产率或农业劳动力对GDP的贡献率在逐年提高，但其依然是处于最低的水平，大体上是全社会1/3的劳动力贡献了1/10的GDP，第三产业次高，而第二产业最高。农业现代化远低于城市化的进程，这样一来，大量的农村人口附着在土地之上而得不到解放，既无法提高生产力以更好地满足农民的物质精神生活，而且也阻碍了城镇化发展的速度和质量。
还必须引起注意的是，这些数据只是被“平均”后的结果，其很难反映出我国不均衡的城市发展。其实，城市化的滞后并不存在于北京、上海、广州等超大城市之中，相反却是发生在落后的中小型城市。进言之，城市化滞后于工业化的情形也可能产生于同一城市的内部，尤其是像武汉这类后发展的城市，各区县之间的社会经济发展水平不一，也就自然难以避免局部地区城市发展滞后的现象了。
表1.4 2009—2012年的三次产业结构
因此，新型城镇化的根本就在于促使工业化、城镇化和农业现代化之间的协调发展。从某种层面上讲，放弃单纯的以工业推动城市的思路，将重点放在“调结构”之上，加快新型城镇化发展并推动“四化”同步运行，这也是达致城乡一体的基础要义。如果用中国农村发展研究院教授黄祖辉的话来讲，就是“过去30年来我国经济的快速增长主要是依靠工业化推动，那么到现阶段，无论从‘三化’同步协调，还是从产业结构与就业结构的演进，我国都已进入新型城镇化加速发展、新型城镇化引领城乡一体化发展和整个经济社会发展的阶段”[46]。
（三）以新型城镇化引领城乡一体化的地方实践
其实，湖北省早在2010年就已经提出了新型城镇化的建设目标，出台了《关于加快推进新型城镇化的意见》，并不断地对新型城镇化进行了探索和创新。湖北省率先提出新型城镇化的背景是：2009年全省城镇化水平已达到46%，城镇化率提高的幅度与工业化发展速度基本协调一致。但与此同时，也出现了城乡差距拉大、空心村大量出现、农村产业急速萧条等一系列矛盾与问题。因此，加快推进新型城镇化也就成为了一项必要之举。
2010年全省新型城镇化工作会议指出：“新型城镇化是统筹城乡发展、推进城乡一体化的必然决策，是加快推进新型工业化的重要途径，是吸纳转移剩余劳动力和扩大内需的潜力所在，是转变经济发展方式、培育后发优势的重大举措。坚持新型工业化、农业现代化、新型城镇化协调推进，大力实施‘两圈一带’发展战略，努力推动全省城镇化由偏重数量的外延增加向注重质量的内涵提升转变、由偏重经济发展向注重经济社会协调发展转变、由偏重城市发展向注重城乡统筹发展转变。”[47]不难看出，湖北省在2010年率先开展的新型城镇化建设中，就已经将其作为引领城乡一体化的关键措施了。以新型城镇化引领城乡一体化，其实质就是承认未来城镇化关键在于农民的市民化，需要借城镇化的契机打破城乡二元结构，同时推动户籍制度改革，建立起城乡统筹的社会保障和劳动就业体系。
整体上看，湖北省的各个地方都建立了一套“因地制宜”的新型城镇化方案。比如，黄石市就基于自身工矿城市的基础，提出了“以矿设厂，以厂兴镇，连镇成市”的新型城镇化指导思想，将重心放在产业发展之上，保证产业化成为城镇化建设中的先导和推动因素，避免简单而表面的城市化。而荆门市作为一个“孕育了长江中游江汉平原地区新石器时代最具代表性的农耕文化”的中小型城市，其具有十分浓厚的农业产业化基础。因此，它所树立的新型城镇目标就是在借鉴“硅谷”和“光谷”对于高新产业发展的概念之上，努力打造一个“以工业化为支柱、城镇化为载体、农业现代化为基础”，新型工业化与农业现代化相得益彰、新型城镇化与城乡一体化建设双轮驱动发展格局的“中国农谷”，使其成为破解中国“三农”问题、保障粮食安全的“试验田”。
表1.5 湖北各种类型城市数据（2012）
总之，以人为本的城镇化是新型城镇化的核心内容，这不仅是城镇化的本质要求，更是中国城乡二元结构背景下城镇化必须关注和解决的问题。此外，四化同步、环境友好，产城融合、大中小城市以及城市群的合理分布与协调、城乡一体化均是新型城镇化的题中之义。城乡一体化既是新型城镇化的特征体现，又是目标所在，但城乡一体化并非城乡无差异、城乡同一化，而是城乡经济社会关系的高度协调与融合、城市与乡村各具特色和共同繁荣。在城乡一体化发展过程中缩小城乡发展差距，不能仅做简单的加减法，而要大胆地运用乘除法，对产业结构和城乡社会结构做大的调整，在新型城镇化引领城乡一体化发展的基础上缩小城乡差距。也就是说，既要摒弃过去那种城乡分割、牺牲“三农”的城镇化思路，又要防止放缓城镇化发展进程的“三农”发展思路，只有通过新型城镇化推进城乡一体化发展，才能既缩小城乡发展差距，又实现城乡整体经济协调发展，才能做到人口城镇化与土地城镇化相协调，才能真正解决好“三农”问题，实现经济社会的现代化目标[48]。
表1.6 湖北县级城市数据（2012）
[1] 《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第390页。
[2] 《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第57页。
[3] 陆学艺主编：《当代中国社会结构》，社会科学文献出版社2010年版，第255页。
[4] 吴楚材、陈雯、顾人和、张落成：《中国城乡二元结构及其协调对策》，《城市规划》1997年第5期。
[5] 厉以宁：《论城乡二元体制改革》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2008年第2期。
[6] 肖冬连：《中国二元社会结构形成的历史考察》，《中共党史研究》2005年第1期。
[7] 林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店1994年版，第10页。
[8] 林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店1994年版，第21—23页。
[9] 肖冬连：《中国二元社会结构形成的历史考察》，《中共党史研究》2005年第1期。
[10] 蓝海涛：《我国城乡二元结构演变的制度分析》，《宏观经济管理》2005年第3期。
[11] 蓝海涛：《我国城乡二元结构演变的制度分析》，《宏观经济管理》2005年第3期。
[12] 陆学艺主编：《当代中国社会结构》，社会科学文献出版社2010年版，第262页。
[13] 吴楚材、陈雯、顾人和、张落成：《中国城乡二元结构及其协调对策》，《城市规划》1997年第5期。
[14] 布莱恩·特纳主编：《社会理论指南》（第二版），上海人民出版社2003年版，第512页。
[15] 陆学艺主编：《当代中国社会结构》，社会科学文献出版社2010年版，第257页。
[16] 洪银兴、陈雯：《城市化和城乡一体化》，《经济理论与经济管理》2003年第4期。
[17] 陈伯庚，陈承明：《新型城镇化与城乡一体化疑难问题探析》，《社会科学》2013年第9期。
[18] 洪银兴、陈雯：《城市化和城乡一体化》，《经济理论与经济管理》2003年第4期。
[19] 肖金成、党国英：《城镇化战略》，学习出版社2014年版，第7—8页。
[20] 方玉萍：《从“放开搞活”到“城乡统筹”》，《广西社会科学》2012年第5期。
[21] 蒋大国：《高起点推动湖北城乡一体化》，《政策》2013年第10期。
[22] 严正：《论中国的城市化进程》，《当代经济研究》2000年第8期。
[23] 周加来：《城市化·城镇化·农村城市化·城乡一体化》，《中国农村经济》2001年第5期。
[24] 参见《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》，未刊稿。
[25] 王格芳：《我国快速城镇化中的“城市病”及其防治》，《中共中央党校学报》2012年第5期。
[26] 薛力：《城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨》，《城市规划》2001年第6期。
[27] 贺雪峰：《城市化的中国道路》，东方出版社2014年版，第5—6页。
[28] 肖金成、党国英：《城镇化战略》，学习出版社2014年版，第155页。
[29] 王小刚、王建平：《走新型城镇化道路》，《社会科学研究》2011年第5期。
[30] 张贡生、罗登义：《新型城镇化之“新”诠释》，《经济问题》2014年第6期。
[31] 参见《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》，未刊稿。
[32] 单卓然、黄亚平：《“新型城镇化”的概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析》，《城市规划学刊》2013年第2期。
[33] 马永欢、张丽君、徐卫华：《科学理解新型城镇化推进城乡一体化发展》，《城市发展研究》2013年第7期。
[34] 党国英：《在高度城镇化基础上实现城乡一体化》，《新视野》2013年第1期。
[35] 冯雷：《中国城乡一体化的理论与实践》，《中国农村经济》1999年第1期。
[36] 文军：《回到“人”的城市化：城市化战略转型和意义重建》，《探索与争鸣》2013年第4期。
[37] 张永岳：《我国城乡一体化面临的问题和发展思路》，《城市科学》2011年第1期。
[38] 单卓然、黄亚平：《“新型城镇化”的概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析》，《城市规划学刊》2013年第2期。
[39] 李秉仁：《我国城镇化道路问题的讨论》，《城市规划》1983年第2期。
[40] 冯雷：《中国城乡一体化的理论与实践》，《中国农村经济》1999年第1期。
[41] 李培林：《小城镇依然是大问题》，《甘肃社会科学》2013年第3期。
[42] 项继权：《城镇化的“中国问题”及其解决之道》，《华中师范大学学报》（人文社科版）2011年第1期。
[43] 南苏：《新型城镇化也应进入新常态》，新华网，http://news.xinhuanet.com/house/gz/2014—10—31/c_1113057755.htm。
[44] 宋健坤：《从城镇化到城乡一体化》，FT中文网，http://www.ftchinese.com/story/001053747？full=y，2013—12—04。
[45] 黄祖辉：《以新型城镇化引领城乡一体化发展》，《农业经济与管理》2014年第5期。
[46] 黄祖辉：《以新型城镇化引领城乡一体化发展》，《农业经济与管理》2014年第5期。
[47] 《湖北研究推进新型城镇化的具体措施》，《湖北日报》2010年11月20日。
[48] 黄祖辉：《以新型城镇化引领城乡一体化发展》，《农业经济与管理》2014年第5期。