一 城乡一体化的提出：背景、概念以及发展
城乡一体化的提出，是为了从根本上解决城乡分离和城乡对峙的局面，进而使城乡居民共享我国社会经济发展的成果，并在此基础上实现经济的可持续增长和社会的公平、和谐。要深入地理解城乡一体化的内涵，就必须对其产生的宏观社会背景、概念演进的历史及其在现实社会中的发展过程做一个细致的梳理。
（一）城乡一体化的背景：二元结构亟须破解
马克思在《资本论》中指出：“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。”[1]从表面上看，城乡分离似乎是生产力发展的必然结果，但在实质上，这一结果只是由早期的资本主义为积累原始资本的实践所造成。所以，马克思和恩格斯继而又提出，“消灭城乡之间的对立是社会统一的首要条件”[2]。城乡分离本身就是一个短暂的历史现象，其内在充斥着非正义和不可持续的因素。如果继续维持城乡分离的局面，一则会危及经济发展方式的从粗放向集约的转型；二则会造成城乡居民之间矛盾的累积并可能构成社会良性运行的潜在风险。从我国的本土现实看，城乡一体化作为一种战略提出的目的就在于着力破解新中国成立后形成的城乡二元结构，实现各类经济要素和人力资源在城乡区域的自由流动和双向发展。因此，我们有必要了解城乡二元结构发展、成型的大致过程及其破解之道。
1.城乡二元结构的形成
城乡结构是社会结构的主要内容之一，尤其是在中国，城乡结构是最能体现本土社会结构特殊性的一个方面。因为，中国的城乡结构经历了一个十分独特的建构和演变过程，即从城乡二元经济结构向城乡二元经济社会结构转变，并由此诞生了城乡二元社会，这种二元结构不仅表现为在经济层面农业和非农业之间的分工、城市以工业为主的现代部门与农村的传统农业部门的并存，更体现在“二元身份性的社会地位体系或结构，而且正是这样的社会地位体系又影响到城乡的人口分布、产业结构及其他重要的社会经济关系”[3]。因此，城乡二元结构是一个独特的中国现象，它具有以下几个方面的特征：①城乡居民存在两种身份制，城乡分割，形成两种社会形态和两大利益集团；②城市以国有经济为主，农村以集体和个体所有制为主，形成互相独立的两大不同性质的经济板块[4]；③城乡居民之间的权利、身份和待遇不对等，造成了“一国两策”的现象。
城乡二元格局实质上是一种制度化的城乡差别。著名经济学家厉以宁先生就曾指出：“计划经济体制实际上有两个重要支柱：一是政企不分、产权不明的国有企业体制；二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱支撑着整个计划经济体制的存在和运转。”[5]我国的城乡二元分割自古有之，但真正在制度上得以稳固成一种体制的，则是始于20世纪50年代后期。1958年《户口登记条例》的颁布标志着我国城乡分割的二元体制的确立，因为城乡二元体制的核心是户籍制度。从1958年到改革开放前，是二元体制原型形成时期。中央政府通过1958年制定的《户口登记条例》，严格地管控城乡之间的移民与人口流动，农民身份被户口制度固定下来并在价值序列上低于城市户籍人口，成为了社会中的“二等公民”。同时，城市与农村的分工在空间上也颇为严格：乡村专事农业生产，工业生产则专属于城市部门。相关的配套性制度主要包括：粮食统购统销、人民公社制度、城市粮食配给、城市单位制度、“价格剪刀差”（农工产品不等价交换）对于农业部门的剥削等。这一组配套性的城乡二元体制原型，一方面有助于国家强力管控城乡移民与社会控制；另一方面则便于国家榨取农业剩余，并将此剩余转移到城市工业部门，以促进快速工业化，集中优势力量完成“超英赶美”的赶超政策。从某种程度上看，城乡二元体制的建立是对计划经济制度的维存和延续，通过限制城乡生产要素和人力资本的自由流动，强制性将农民束缚在土地上、禁锢于农村中，这种城乡之间的分割也就使“三农”问题显得越发的棘手和复杂。
实际上，“城乡分割的二元社会结构的形成，是诸多经济的社会的因素作用的结果，是保障赶超型工业化战略的、以户籍制度为核心的一系列制度安排”[6]。林毅夫等著名经济学者也曾指出：中国实施改革开放前后所遭遇的经济问题，实质上是源于20世纪50年代所采取的重工业优先发展的赶超战略，这一战略奠定了我国社会城乡二元的基本结构[7]。客观地说，选择优先发展重工业，其实也是受到多方面因素的诱导：一是从国际竞争的角度考虑，“二战”后独立的国家大都选择了以重工业带动大规模经济建设的现代化道路，并取得相当巨大的成果，这无疑为当时的中国带来了极其震撼的示范效应；二是国际政治、经济环境的制约，20世纪50年代伊始，主要资本主义国家就对中国展开了经济制裁和政治孤立，这种潜在的国际冲突也迫使了新中国必须通过发展重工业来构建自成体系的工业结构；三是工业化积累方式的约束，新中国是建立在一个经历十多年战争、积贫积弱基础之上的一个新政权，以重工业作为发展导向才能避免国内消费能力缺失的弱点，“重工业具有自我服务、自我循环的产业特征，因而发展重工业可以克服当时农民占绝对优势比重，极度贫困使他们无法为工业发展提供有效需求这一条件约束，从而超阶段地实现工业化建设”[8]。由于国家集中力量发展重工业，就势必会通过政策的干预来人为地压低农产品的收购价格，从而为工业供给大量的资源，因此重工业所产生的各项隐形成本又被转移到了农业部门之中。
2.城乡二元结构的演变
城乡二元结构并不是一种僵化的体制形态，相反，它却是一个动态演化的过程。尤其是改革开放以来，党和政府通过不断地进行制度创新，并试图在不同的方面对二元结构进行纠偏，由此也导致了城乡二元结构的持续演变，并逐渐朝向城乡一体的目标良性发展。
这些演变的过程可以归纳为以下几个阶段。
第一阶段是1958—1978年：城乡二元结构形成制度性的资源汲取机制。一方面是重工业优先的强制性赶超战略的形成，实施重工业优先战略，对农业是“多取少予严管”，导致农业生产率低下、农副产品供不应求、饥荒频繁出现，这又增加了政策制定者们对城市化的恐惧感和“反城市化”的倾向，强制性的户籍制度也是防止农村劳动力流失的手段；而且，这种“高积累、高投资、高速度优先”发展重工业的战略也致使了经济结构的失衡，并大幅度地缩减了城市和工业的容纳力，最终造成城市社会中巨大的就业压力和农村的贫穷化[9]。另一方面户籍制度的形成也限制了人口的自由流动，并阻断了劳动力、资本等生产要素市场的正常交易。户籍制度具有强烈的空间束缚的性质，公民依其不同的城乡户籍属性，被强制性地捆绑在特定的土地、行政区划之内，迁徙自由权被剥夺，国内移民也被严格地管控。
第二阶段是1979—1984年：城乡二元结构朝双方有利方向演进。这一阶段，改革的重心被放置在了农村。1982年，党中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”，明确指出：包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，“不同于合作化以前的小私有个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。1983年党中央“一号文件”又对家庭联产承包责任制作出更为详尽的界定。农村改革萌发了城乡结构的有限变动，它首先冲破了城乡二元产权的约束，在资源配置方面获得了一定程度的自主。具体而言，家庭联产承包责任制构成了新的制度创新，它使制度供给和制度需求达到了短暂的平衡。农村改革的良好制度示范效应也引起了城市国有企业制度变革的探索激情。1984年国有企业“放权让利”在全国逐步推行，试图扩大企业的自主权，同时也配套开展了企业劳动合同制的创新。总的来看，此阶段的改革形成了微弱的城乡互动，它既丰富了市民的物质需求，又使农民实现了增产创收，城乡区域都各自向着良性运行的方面变革[10]。
第三阶段是1985—1991年：城市导向性的城乡二元结构制度变迁。1984年中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，改革的重心自此从农村转移到了城市，国有企业体制的改革成为全社会关注的热点。企业“两权分离”有了较快的发展，并于1987年在全国大中型国有企业中迅速推开。实践证明，承包经营责任制的改革释放了巨大的生产空间。不过，农村的改革效果却差强人意，蓬勃发展的乡镇企业从1989年开始陷入萧条，农村人口再次受到了城市的系统性排斥，城市的收容遣送制度更是对农村流动人口的权益进行了不公正的限制。此阶段城乡二元结构的制度变迁在一定程度上是以牺牲农民的利益来维护市民的利益，城乡二元结构的变化越来越不利于农民，城市利益在城乡二元结构调整中重新占据主导地位[11]。
第四阶段是1992—2001年：强化城市利益的城乡二元结构制度变迁。这一阶段其实也是社会主义市场经济体制初步建立的时期。1992年，党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制是经济体制改革的目标。尤其是1997年之后，国家加大了对于城市居民的福利建设，低保标准的提高，公务员、事业单位工作人员和国企职工的工资上调，城市基础设施大规模兴建，这些措施都令城市得到了优先的发展。相对而言，这一时期的农民利益却没有得到应有保障，尤其是农民的税费负担过重和流动的受限，更是让农民无法分享改革红利。乡镇财政越发困难，空心村大面积出现。著名学者王春光曾指出：“1992—2001年，中国的城乡结构经历了巨大的失衡性变迁：一方面城乡之间的交往比以前更自由，规模空间，是新中国成立以来未曾有过的进步，另一方面城乡差距却在迅速扩大，特别是农民负担大增，农村社会问题和矛盾剧增，城乡发展失衡进一步扩大。”[12]
第五阶段是2002—2011年：力图遏制城乡二元结构失衡的制度变迁。21世纪伊始，我国便开始了农村“费改税”试点改革，2001年逐步推开，到2002年全国大部分省份都实施了费改税。2004年2月8日，21世纪的第一个关于“三农”的中央一号文件——《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》公布，自此，中央一号文件重新锁定“三农”问题。2005年党和政府提出了新农村建设的理念，2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调：要建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村。同年10月，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，指出：“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的发展目标。”2008年10月，党的十七届三中全会提出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。
第六阶段是2012年至今：城乡一体化的深化改革和良性发展。2011年，中国城镇人口首次超过农村人口，比例达到了51.3%，人均GDP达到5000美元，这为城乡一体化建设提供了新的任务和发展要求。《十二五规划纲要》中强调：“统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展。”十八大报告也提出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”；“加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣”。《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》则更为明确地指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”因此，现阶段的城乡二元格局到了不得不改、不得不破的境地，而且，城乡一体化不仅要在面上推开，更要在质上突破。与此同时，国家层面的政策也得到了地方实践的进一步深化，各地探索城乡一体化的地方和基层经验都已成型并有所突破。以湖北省为例，省委省政府确定鄂州作为城乡一体化的试点，鄂州也在实践中总结出了“突破传统的城镇化建设模式，坚持发展中小城镇和农村新型社区”的经验。
3.城乡二元结构的负面影响
城乡二元结构在形成的初期，无疑是起到了支持国民经济和重工业高速发展的保障作用，但这一结构只是一种暂时性、动员性的体制，一旦它成为制度而稳定下来，就会造成城市对于农村的“虹吸效应”，无限制地汲取乡村资源而无等量、等质的回馈。于是，城乡资源的配置严重失衡，乡村和城市逐步断裂，其负面影响也加速爆发。
这些负面影响主要包括以下五个方面：
1）阻碍国民经济健康发展，影响农业现代化和新型工业化的进程。城乡二元结构和城乡分割体制的主要危害就是造成城市化滞后，并成为农村经济结构转型升级的障碍，影响农业现代化进程和农业生产率的提高，最终也势必会引起国民经济比例的失调、工农业结构和城乡人口结构的严重错位，形成所谓“工业国家、农业社会”的扭曲社会结构，而且也容易造成劳动生产率和经济效益的双重下降。
2）限制城乡人口的自由流动，阻碍农村剩余劳动力转移。城乡分割的户口管理制度，限制了包括人力资源在内的各种要素，在城乡区域之间有选择性地双向流动，大量的优秀人才由于户口的约束和城乡壁垒，不能选择适合其所长的部门和职业，人力资源浪费严重。
3）资源配置的不合理程度加剧，资源浪费严重。农村的资源配给远落后于城市，尤其是城乡接合部，由于缺乏统一、持续的规划，城乡各自为政、自成一体、重复布点、盲目建设问题严重，造成了有限资源的巨大浪费。
4）刺激农村人口膨胀，不利于农村人口控制。城乡二元结构使得农村的生产生活方式并没有随着社会经济的发展而得以相应地转变，农业产业化未能形成，粗放的发展方式和乡土文化的融合，促使农村家庭选择以人口再生产来提高社会生产力，农村经济也因此无法实现内涵型发展。
5）造成农村越发贫困，滋生大量的社会问题。城乡二元结构不断从农村汲取资源以支持城市的发展，这种不公义的发展方式一方面导致了农民的贫困，另一方面，城乡间的利益分配的严重失衡也必然会导致农民对现有体制心生不满，再加之农民的人口基数巨大，一旦形成“民怨”，其导致的集体行动将有可能冲击社会秩序的稳定[13]。
（二）城乡一体化的概念：理论演进与实践深化
城市与乡村在本质上就是两个不同特质的经济社会单元与人类聚落空间，城乡分离经历了一段相当长的历史时期。不过，我国城乡分离的关系却表现为城市“挤压”农村的二元结构。这一痼疾在改革开放30多年后依然没有得到根本性的扭转，“三农”问题仍是每年都要放置于中央一号文件之中加以重点破解的关键性难题。而要破解“三农”问题，不断推进新型城镇化的有效发展，就必须将重点放在城乡统筹的基础之上，实现高起点、高质量的城乡一体化。
1.何为城乡一体化：理论的探索和演进
现代的西方社会学理论通常将城市与乡村的差别视为一种行为方式的不同。比如，有学者就将都市看成是一种“生活方式”，它充满了竞争、异质性和易变性，其与乡村的差异也主要是由以下三个方面引起的：一是规模，规模的差异产生了隔绝、淡漠和社会距离；二是密度，密度的差异致使人们根据特定的角色相互关联，因为城市在这些角色占有者之间形成了隔绝，正式规章要更多一些；三是异质性，意味着人们参与不同的社会圈子，没有任何一个会要求个人的完全投入，这就意味着他们的地位各个不同，也因此缺乏稳定性[14]。但是，城乡之别在我国就绝不仅是生活方式的差异问题了，它更是一个涉及社会结构和社会公平的大问题。在这一情况下，城乡一体化也就应运而生了。
城乡一体化在本质上就是为了破除二元结构，实现经济社会发展和公共服务在城乡区域内的公正、均衡和共享。我们看到，城乡二元社会结构实则是由三个方面的制度所建构起来的：一是户籍制度，它不仅在空间上区分了城市和乡村，同时也在身份上创造了市民与农民，而且也规定了市民从事工业、农民参与农业的职业属性；二是城乡有别的公共政策，社会福利被粘连在了身份之上，公共服务出现了“城乡分治、一国两策”的社会管理体制；三是城乡二元的产权制度，农村实行的集体所有制，而城市则是全民所有制，城乡产权的不同更是容易导致资源配置和权利分属的不对等[15]。因此，城乡一体化也必须要对以上三种制度的弊端进行改革和重塑。
具言之，城乡一体化是指：使城市和乡村两者在一个相互依存的区域范围内谋求融合发展、协调共生的过程，其目的在于促进城市和乡村成为一个不可分割的有机体，彻底消解阻碍资金、人口、信息和物质等资源在其间自由流动的屏障，进而达到城乡经济、社会、文化的互通、互渗、互融[16]。就我国的现实情况来看，城乡一体化也就是从根本上破解城乡二元格局，将城市与乡村打造成一个相互依存、相互促进的统一体，充分发挥它们各自的优势和作用。同时，城乡一体化包括以下八个方面：（1）总体规划一体化；（2）产业布局一体化；（3）劳动就业一体化；（4）资源配置一体化；（5）收入分配方式一体化；（6）基础设施建设一体化；（7）社会保障一体化；（8）生态环境保护一体化[17]。这八个方面说到底，就是要促使以工促农、以城带乡，缩减城乡差距，增促城乡融合。
从某种程度上来讲，城乡一体化的进程包含着城市规模的扩大、城市人口的增加、城乡产业结构的调整等方面，但其不意味着要完全消除城乡之间的差异。因为，城市与乡村作为两种基本的地域类型将长期存在，这种空间聚落的特点是由不同的产业属性所决定的，片面地将乡村完全同质化为城市的做法是毫无必要且极不现实的。一方面，城乡一体化绝不应该被庸俗化为城乡一样化或农村城市化，我们必须看到两类区域是非均质的社会空间，城市的发展必须以非农业为主，而农村则需要以农业为主；另一方面，城乡一体化也不是城乡的“低层次平衡发展”和“平均主义”，一体化不应该降低城市的发展空间去屈就乡村，相反是要提高乡村的品质，使它们拥有对等的竞争地位、资源存量以及公共服务[18]。
由于我国城乡二元结构的长期存在，城乡一体化所实现的社会经济发展对“三农”问题的影响更为根本。这些影响具体如下：（1）中国农民将变为“城外市民”，从而为中国解决社会公正问题创造基础；（2）中国农业将变为市场分工体系中可获得平均利润和平均工资的一个竞争性行业，从而极大程度地改善经济资源的配置效益；（3）中国农村将转变为专业农户的生产区和生活区，现有大部分农村居民将在脱离农业生产以后迁移至城市，从而使中国人口分布格局发生颠覆性的变革[19]。
2.城乡一体化的发展：中央与地方的实践
城乡一体化绝不是一种单纯的理论导向，而是一种以理论为基础、以实践为目的的具体规划与行动。而这一系列的行动又可具体划分为中央、地方和基层三个层次的内容，它们共同构筑起了城乡一体化的亮丽篇章。
从中央的层级来看，自步入21世纪以来，农村工作尤其是城乡统筹成为党和政府最为关注的内容之一。党的十六大报告以“全面建设小康社会”为主题，指出：要逐步扭转工农差别、城乡差别和地区差别。它第一次明确地提出了统筹城乡经济社会发展的方略，开启了破除城乡二元结构体制的历史进程。党的十六届三中全会将统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分放在“五个统筹”之首，提出建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，统筹城乡发展的思路逐渐形成。党的十七大进一步提出形成城乡经济社会发展一体化的新格局。十七届三中全会再次强调，要始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。党的十八大提出：“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。”2015年4月30日中共中央政治局就健全城乡发展一体化体制机制进行了第22次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调：“加快推进城乡发展一体化，是党的十八大提出的战略任务，也是落实‘四个全面’战略布局的必然要求。”“推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。”“推进城乡发展一体化要坚持从国情出发，从我国城乡发展不平衡不协调和二元结构的现实出发，从我国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发，既要遵循普遍规律、又不能墨守成规，既要借鉴国际先进经验、又不能照抄照搬。要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。”
与此同时，2004—2016年，中央一号文件连续13年对三农工作进行了全面的统筹、规划与布局（见表1.1）。有学者认为：1982—1986年有关“三农”的五个中央一号文件的核心理念是“放开搞活”，而2004年以后中央一号文件的核心理念则是“城乡统筹”；前者所要解决的关键任务是突破计划经济对“三农”的束缚，而后者则是要从根本上破解城乡二元结构的制约；“放开搞活”和“城乡统筹”分别反映了我国“三农”问题发展的阶段性要求，体现了党的“三农”思想的连续性和传承性，也说明了党的“三农”思想的发展和创新[20]。
表1.1 21世纪以来中央一号文件列表
续表
而从地方层级上看，各省/自治区/直辖市都借着中央关注“三农”问题、加大“三农”投资之东风，不断调整区域内部的城乡结构和工农结构，试图通过“因地制宜”的方式走出一条突破城乡一体化瓶颈的新路子。比如，从2003年开始，成都市就提出了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的工作思路。2004年出台了《中共成都市委、成都市人民政府关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》，并围绕这一文件形成了较为完善的统筹城乡发展的政策体系。2007年在获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”之后，更是将城乡一体化的建设推向了新的高潮。而就湖北省的情况来讲，推进城乡一体化政策的制定时间虽不算早，但却能够在先行者的经验上实现地方实践的再探索与再升华。蒋大国就曾指出：“自2008年以来，省委、省政府先后进行了仙洪新农村建设试验区、七个山区县脱贫奔小康试点、鄂州城乡一体化试点、88个新农村建设试点乡镇、大别山革命老区经济社会发展试验区、武陵山少数民族经济社会发展试验区、中国农谷、荆州壮腰工程等多个层面和区域的试点，这些都是湖北统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要探索，取得了明显成效和重要经验。”[21]
2011年10月，江夏区紧紧围绕武汉市提出的“建设国家中心城市、复兴大武汉”的战略目标，确立了“以纸坊新城建设为核心，以集镇试点建设为重点，稳步推进中心村建设”为基本思路的统筹城乡发展路径，率先在武汉市新城区拉开了统筹城乡发展工作的大幕。