第一节 研究缘起与现状述评
党的十八大报告明确指出：“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，“扩大有序参与、推进信息公开。”网络参与下的地方政府决策回应机制是地方政府有效决策、提升治理效能的前提与基础。
一 网络参与和地方政府决策回应的条件依据
网络参与的技术条件、社会条件以及制度条件一起构成了网络参与和地方政府治理创新的条件依据。
网络参与是近年来崛起的一种新兴的公民参与政治生活，表达政治意愿的方式，它以互联网为载体，公民通过网络途径表达自己的诉求来影响或者改变政府公共决策和公共事务，同时也能够在一定程度上帮助政府提升公信力。互联网为公民的社会活动参与提供一个更加宽广的虚拟平台，并且表达方式也变得更加灵活。社会热点事件往往能够引起各方面的极大关注，而公民在网络上发表有关事件的言论和看法对于政府了解事态走向和公民意愿具有很大的帮助，同时也能够加强政府和公民之间的互动交流。从当前中国的实际国情出发，公民网络参与和政府的决策回应离不开技术、社会以及制度三个方面的条件保障。
（一）技术条件
网络参与离不开互联网技术的发展和成熟。20世纪90年代初，美国政府首次提出了“信息高速公路”计划，该计划一经提出即在全球范围内掀起了一场信息风暴，在之后的几十年间，信息技术高速发展，深入人类生活的方方面面，彻底改变了人类的生活方式以及人与人之间的交往方式。而互联网技术作为信息技术的核心，其发展方向一直是重中之重。
互联网技术的起源可以追溯到20世纪60年代末的美苏冷战时期，虽然互联网的诞生仅仅是出于一种不满情绪。[25]当时，美国国防部请其智囊团之一的兰德公司研究一个课题：通信系统能否经受住核打击的考验，并设计出一个保证通信系统畅通的方案。1964年，兰德公司项目主持人保罗·巴兰（Pual Barna）公布了研究成果《论分散式通信网络》，其网络是分散式网络，要求信息高度冗余，以取代中央控制式网络。与此同时，时任美国国防部高级研究计划署（简称ARAP）信息处理技术办公室主任的鲍勃·泰勒（Bob Taylor）则因自己办公室的三台电脑终端不能相互连通带来的苦恼而启动专门研究项目，聘请麻省理工学院的计算机科学家拉里·罗伯茨（Larry Roberts）参与研究计算机网络。和巴兰一样，罗伯茨的网络也是分散式网络，设定了一个形似蜘蛛网的构型。研究结果也表明，只有如此分散的网络才能发展成为如今遍布世界的互联网。
在此基础上，1969年，美国国防部下属的高级研究计划署资助建立了一个名为ARPANET的网络（即“阿帕网”），这个网络把加州大学洛杉矶分校、加州大学圣芭芭拉分校、斯坦福大学以及犹他州州立大学的计算机主机连接起来，这就是互联网的雏形。到1971年，阿帕网的节点数量增至15个，到1972年，阿帕网的网点数已经有40个，这些网点彼此之间既可以发送小文本文件，又可以利用文件传输协议发送大文本文件。[26]
从那以后，互联网的发展真正引起了人们的关注。美国国防部也开始研究如何实现不同网络之间的互联问题。1973年，由两位年轻的计算机科学家温顿·G.瑟夫（Vinton G.Cerf）和罗伯特·卡恩（Robert Kahn）发明的网络通信协议即“传输控制协议”与“网际协议”（TCP/IP）问世，这是互联网发展史上最为重要的突破。1974年，两人联合发表了论文《数据包网际传输协议》，规定了一种标准方法，将数据拆分成“数据包”，互联网协议则将数据包打包，编入地址，在网络中传送至指定目的地。20世纪70年代，互联网取代了阿帕网。如今，网络通信协议已经覆盖了包括电脑、手机、电话及电视在内的网络。
不过，互联网的问世更多的是为了通信交流，而非进行研究。1979年，三名美国研究生创建了一个“用户网络新闻组”（Usenet）。世界各地的网络用户都可以加入新闻组，讨论政治、经济、社会等各种话题，于是互联网正式踏上了公众参与的道路，也就是网络参与的起点。
到了1980年，人们开始使用家用电脑，科幻小说作家威廉·吉布森在小说《神经漫游者》（Neuromancer）中创造了一个全新词汇：“赛博空间”（Cyberspace），这就是我们所说的网络空间。于是社交空间从实体空间延伸到了虚拟空间，这就是网络参与赖以生存的网络空间。
1986年，美国国家科学基金会（National Science Foundation，简称NSF）自己出资，投资美国普林斯顿大学、匹兹堡大学、加州大学圣地亚哥分校、伊利诺伊大学和康奈尔大学建立五个超级计算机中心，利用ARPANET和TCP/IP协议，建立名为NSFNET的网络。由于NSF的鼓励和资助，很多大学和私营的研究机构纷纷把自己的局域网并入NSFNET中，从1986年至1991年，NSFNET的子网从100个迅速增加到3000多个。[27]
不过，电子邮件的问世彻底改变了互联网，更加满足了人类太过强大的交流欲望。电子邮件的崛起成为早期推动互联网发展的动力，并且成为网络空间的常胜客。时至今日，电子邮件仍然是全球网民使用最多的网络工具。到1990年，全球互联网上的主机数量已经超过30万台，但仅两年之后，接入互联网的电脑数量便超过100万台。[28]
当然，这些重大发展与万维网席卷世界相比简直就是小巫见大巫了。20世纪80年代，牛津大学计算机科学家蒂姆·伯纳斯·李（Tim Berners-Lee）开始研究用人脑的联想方式，在网络上处理文档。随后，他以超文本为基础，编写程序。他给此系统命名为万维网（World Wide Web）。1990年圣诞节，第一台网络服务器在伯纳斯·李的电脑上诞生了。通过超文本链接，世界上的计算机科学家们发明了点击式浏览器，使得万维网风靡世界，大大方便了人们在互联网上浏览信息，极大地促进了互联网的发展。万维网诞生之后，互联网在一夜之间变得四通八达。
1994年4月，斯坦福大学的两名博士生，美籍华人杨致远和戴维德·费罗（David Filo）共同创办了雅虎（Yahoo！），于是搜索引擎风靡全球。互联网工具，首先是电子邮件，然后是万维网，接着是搜索引擎几乎可以影响我们生活中的每一项活动，给社会带来了剧变，改变了封闭的外部环境，革新了社会制度。
进入1995年，随着互联网对商业运营的开放，互联网受到了广大普通民众的青睐，网络开始迅速发展，很快走向了整个世界，网速流量飞速跃升。自20世纪90年代中期以来，互联网用户每六个月就增加一倍，带宽和信息流量也翻一番。国际电信联盟的最新数据（图0-1）显示，到2015年12月，全球的互联网用户数已达到31.53亿左右。全球的互联网用户人数占总人口比例从2005年的15.8%增长到2015年的43.5%；在全世界的网民中，按地区类型划分，发达国家和地区的互联网用户从2005年的6亿元左右增长到2015年的10亿多，发展中国家的互联网用户从2001年的4亿左右增长到2015年的21亿多（图0-2）。[29]
时至今日，互联网技术早已由最初的军事领域扩展到一般领域，成为大众生活不可或缺的一部分，互联网技术已经成为在短时间内将世界各地区联系在一起的强有力纽带，是人们日常交流、探索和发现的一种全新载体。如今，互联网技术催生的庞大的媒体群以及信息流的膨胀构建了一个丰富的信息世界，使得世界变得触手可及。
图0-1 全球互联网用户人数及全球每百人中互联网用户比例状况统计（2005—2015年）[30]
图0-2 全球各类地区互联网用户人数占比状况统计（2005—2015年）[31]
2016年中国互联网络信息中心（CNNIC）《第37次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年12月，中国网民规模达6.88亿人，互联网普及率达50.3%，2015年新增网民3951万人，增长率为6.1%。其中，手机网民规模达6.20亿，有90.1%的网民通过手机上网，只使用手机上网的网民达到1.27亿，占整体网民的18.5%。[32]由于技术门槛较低、渗透层面更深，手机正成为中国互联网络的第一大网络终端，是促进网民增长的主要驱动力。与此同时，中国互联网络普及率增长幅度呈放缓趋势，随着互联网普及率的逐渐饱和，其发展的主题也从“普及率提升”转变为“使用程度加深”，这主要得益于2013年国务院发布的《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，凸显了互联网在社会经济中的地位，以及互联网对社会形态的塑造作用。微博、社交网站和论坛等互联网应用的使用率下降，而以社交为基础的平台应用发展稳定，主要原因在于以社交关系为基础的一些应用增加了信息分享、交流沟通等功能，这极大地提升了用户黏性。2014年11月，在中国召开的世界互联网大会，中国国家主席习近平在大会贺词中指出，“互联网日益成为创新驱动发展的先导力量”，“互联网真正让世界变成了地球村”，以及“让互联网发展成果惠及13亿人民”。
互联网在科研、通信、交通、商贸、航空航天、娱乐生活、工农业生产等几乎所有领域中都发挥着举足轻重的作用。新媒体的出现给公众带来了更加开放的思维方式，也使得公众表达更加顺畅，社会监督更加充分。
不同的网络平台，像社交网络、视频网站、论坛、微博、手机报刊、电子书等如雨后春笋一般纷纷出现，互联网的便捷、迅速和大众化的特性吸引了不同领域的社会成员参与其中。近年来，以互联网为媒介的公共事件成为整个社会关注的热点问题，引起了大批以互联网平台为背景的公众的热烈回应，比如“天价切糕事件”“江西贵溪‘背官员’事件”“长沙暴力伤医事件”“吉林市芳林幼儿园‘喂药’事件”等，都引发了公众针对一系列社会现实问题的激烈讨论，甚至是集群活动。网络参与相比传统参与而言，具有传播速度更快、参与人数更多、参与风险更低、相应成本更低、影响范围更广等特点，因此也更加贴近大众生活，能够得到公众的积极响应和支持。
互联网是推进公民参与的重要手段和载体。互联网的诞生为社会公共平台又提供了一种新的沟通媒介和有效方式，将之前有限的公共领域扩展到更宽广的网络公共领域层面上，吸引了更多的社会关注。互联网催生的网络参与方式是互联网技术在公共舆论体系和公共交往结构方面的变革和创新，同时也为公民参与提供了另一条简单、便捷且高效的途径。通过网络参与，公民有了更加充分的话语权，能够将自身对问题的剖析和疑问及时反馈给社会，同时网络参与也打破了阶层限制，使得政府能更为全面地倾听群众意见，与公众展开广泛的互动和交流，使公民更好地参与到社会事务的管理中去，激发了公民参与政治生活的动力和信心，也有助于公民自身民主能力的增强和政治精神的升华。网络参与使得权威体系完成了由单一中心向多中心的转变，促使官僚机制在行政过程中权力逐渐被多层次、多部门的舆论接触并逐步融合，推动了民主政治的发展和巩固，促进了政府由原本的管理型模式向服务型模式变迁。
（二）社会条件
社会主义市场经济体制为网络参与提供了物质基础，而信息社会的发展与公民意识的觉醒是网络参与得以广泛实现的重要原因。
早在1983年，美国著名的未来学家阿尔温·托夫勒就在《预测与前提》一书中预言人类将进入与网络技术相关的社会。其后不久，他进一步把这样的新型社会定义为信息社会，认为第三次浪潮正使当今社会进入一个依靠全新技术和开发新材料改变旧的生产方式和社会传统的信息时代。[33]曼纽尔·卡斯特的论述更为具体：“作为一种历史趋势，信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络构建了我们新的社会形态，而网络化逻辑的扩散实质地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果。虽然社会组织的网络形式已经存在于其他时空中，新信息技术规范却为其渗透扩张遍及整个社会结构提供了物质基础……在网络中现身或缺席，以及每个网络相对于其他网络的动态关系，都是我们社会中支配与变迁的关键根源：因此，我们可以称这个社会为网络社会，其特征在于社会形态胜于社会行动的优越性。”“特定的社会条件促成了技术创新，并且也为经济发展和进一步的创新提供了路径。”[34]在信息社会中，公民通过互联网参与各种公共生活是其基本方式。
（1）社会主义市场经济的发展
1992年，邓小平视察南方时确立了社会主义市场经济体制的基本思路，这也是邓小平理论体系中极具创新意义的部分，中共十四大正式提出将建立社会主义市场经济体制作为中国经济体制改革的目标。新中国成立后，中国照搬苏联模式，实行计划经济体制，资源调配都依赖于政府的指令性计划，但这一传统经济模式存在着极大的弊端。首先，政企职责不分，部门权责过于笼统，国家权力过于集中，对企业管理得过多过死，忽视商品生产和价值的客观规律及市场的调节机制，产生生产与需求之间的脱节。其次，传统经济是绝对的平均主义，造成吃“大锅饭”现象严重，抑制了广大人民群众的生产积极性，造成生产的主动性、创造性以及效率低下，使得原本应该充满生机的社会主义经济失去了活力。更重要的是，计划经济体制下的资源垄断调配让公众对政府产生了绝对的依赖性，对自身合法利益的追求和保护意识淡薄。同时，计划经济在无形中衍生出了计划管理者和被管理者，即特权阶层和被控制阶层，被管理者的工作积极性不高成为必然趋势。而相对于传统的计划经济体制，社会主义市场经济体制要求市场在国家宏观调控下对资源配置起决定作用，实现了政府职能的转变。首先是政府和企业的职责分开，政府仅负责行政事务，为社会主义市场经济提供公平竞争的环境；而企业作为生产者和经营者具有独立自主的生产经营权。另外，采取一系列改革措施，例如建立金融体制、社会保障制度、现代企业制度等，促进资源的优化配置，从而实现共同富裕的目标。
在社会主义市场经济制度的指导下，中国在过去三十多年的经济建设中取得了举世瞩目的成绩，实现了改革开放的宏伟蓝图。中国在亚太经合组织（APEC）、世界贸易组织（WTO）、20国集团（G20）、金砖四国（BRICS）等国际舞台上发挥了不可或缺的重要作用，这也象征着中国经济实力的增强。正是因为社会主义市场经济体制的作用，公众有了更大的自由与发展空间，在利益获取上不再对政府绝对依赖，而更多的是一种自主追求。这种自主性也使得公众更加关注切身利益，追求自身利益的最大化，在维护社会和自身利益的同时能够向政府充分回馈自己的意见和建议。
（2）公民维护社会以及自身利益的意识觉醒
改革开放的三十多年间，中国不仅确立了社会主义市场经济体制，还带来了一些无形的、存在于人们内心的变化，即公民意识的觉醒和公民社会的成长。社会主义市场经济体制的发展完善在物质层面提升了人们生活水平，同时，也使人们转而得到精神层面的满足。公民个人作为具有独立意识和独立地位的权利主体加入社会事务的管理中，自觉参加国家的立法、执法、司法和法律监督活动，直接或间接地表达自身意见和诉求。这种权利意识也是建立公民社会的基础。
公民社会一词起源于古希腊，其核心价值即为民主，演化至现代国家，公民社会更多地强调由公民组成的民间力量，在法律允许的框架下自觉参与国家公共事务，这可以有效遏制政府权力的无限膨胀，最大限度地维护公民的合法权益。过去，政府在公共事务的管理上一直强调公民的服从，而公民权利意识的觉醒与政府的这种管制方式相抵触。一些权力机构垄断信息发布权，扩散不实信息，引发了网络民意的强烈不满，例如2007年的“华南虎事件”重创了政府部门的公信力，也引发了公民意识的大觉醒。然而值得庆幸的是，中国公民社会正在经历一个多元化的发展趋势，政府正在逐渐适应公民权利意识的变化，重视公众舆论，譬如2009年的“杭州飙车事件”，从官员道歉就可以体现政府在管理思维方式上的积极转变。国务院前总理温家宝也曾通过网络了解民意，与民众互动交流，这都可以看出政府对于公民态度的转变。
社会主义市场经济在提高了人民生活水平的同时，也提升了公民的整体素质，促进了公民政治参与意识的觉醒。公民开始更多地关注政治生活的运作过程，关注政治决策，希望突出自己在政治活动中的作用，同时希望自己的参与能够被政府重视，从而更加有效地实现和维护自身的利益。政府通过与公民之间的信息交换，推进政府管理体系和民主政治的发展，实现政府与公民对公共事务的合作管理，达到政治国家和公民社会的平衡。公民的网络参与程度是衡量一个国家的民主化和现代化进程，以及公民民主意识、政治素质的重要指标。
信息社会这一新社会条件，使得公民通过互联网参与各种公共生活更为便利，也有利于构建公民社会中自由、自愿和自治的组织。对芬兰、英国、法国和意大利四个国家的研究表明，网络使用对公民参与和人际交往有积极的正相关关系。[35]公民个人通过网络能够比以往任何时候都更加自由地和不同的人或组织交换信息、分享见解、寻求共识。此外，这又为政府回应提供了新的路径和方向。知情权是人们行使公民权利的重要前提，也是遏制政府滥用权力的一道必不可少的基本防线，而网络增进了公民获取信息的能力；网络使公民言论和利益表达的渠道得到了扩展，参政、议政的手段得到了延伸，任何一位公民，只要具备使用网络的可能，就可以通过电子邮件、QQ、网络论坛、博客、微博、微信等网络参与的途径获取信息和表达自己的看法、思想及评论；政府利用网络公开信息、提供服务，可增加政府决策与执行的透明度，提高公民对公共政策制定与执行的参与程度。多元选择是消解自由结社负面影响的有力防护手段，网络“将传统、虚拟的叙事与自我实现和自我发展的现代冲力相结合”[36]，通过它可促进公民社会中多元选择的机制，避免网络参与中话语集中的霸权。所以这一社会条件也是有利于公共决策中的政府回应的。
（三）制度条件
网络参与需要建立在民主政治制度的基础上。党和政府对社会主义民主建设的推动又为网络参与和地方政府决策回应提供了新的制度土壤与空间。在网络中建造的各种权力基础标示了支配性的社会过程，因而塑造了社会结构自身。[37]
“民主是人与制度相互作用、共同努力过程中形成和发展的，民主必须随社会现实的发展而发展。”[38]改革开放以来，党的重要会议文件中多次在显著位置上强调民主建设，要“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权”。2004年，“公众参与”一词首次出现在国务院政府工作报告中，此后每年的政府工作报告都要求各级政府“坚持科学民主决策，完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策体制，保证人民依法直接行使民主权利”。党的十八大报告明确指出：“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，“扩大有序参与、推进信息公开”。十八届三中全会决议进一步指出：“充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性”。2013年10月15日国务院办公厅发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切、提升政府公信力的意见》。十八届四中全会决议进一步指出：“完善公众参与政府立法机制，健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”2015年以来，各地政府修订政府重大决策程序规定，建立健全重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制，将公众参与等环节，纳入重大行政决策的法定程序。可见，党和政府把公众参与作为政治民主的重要内容和具体表现，在网络参与下的地方政府决策回应机制是政府有效决策、提升治理效能的前提与基础。在这种情况下，网络参与作为体制内参与的有效补充方式迅速发展，为民主政治的发展开辟了一个新的途径。
中共十七大强调，要坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，也是中国的政体，它保证了人民当家做主的权利，在制定国家各种制度中起着决定性的作用。共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的基本政治制度，以中国共产党为社会主义事业的领导核心，各民主党派参与国家事务的管理和协商，有助于促进各民族团结，调动各方面积极性，实现社会主义现代化的建设任务。民族区域自治制度是解决中国民族问题的基本政策，也是中国一项重要的政治制度，有利于发展和巩固平等、团结、互助的社会主义民族关系，调动各民族建设社会主义的积极性和创造性。这三大制度加上人民民主专政以及基层民主政治建设构成了中国特色社会主义民主政治制度的基础。中国特色社会主义民主制度能够充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性，作为最真实和最广泛的民主它能够实现人民当家做主。与此同时，在中国特色社会主义民主制度下，公民依法享有平等的民主权利而不受财产、职位、民族和性别的限制，保障了广大人民的自由与权利，人民可以依法进行民主管理、民主决策和民主监督，成为国家政治上的主人。中国特色社会主义民主制度能够保障社会长期稳定、经济持续发展和人民生活水平不断提高。
随着政治体制改革的不断深入，中国在治理范式上也由管理型政府逐渐转变为服务型政府。管理型政府是建立在对下级机构的严格管控之上，讲求计划、监督和控制，将广大公民和社会组织看作管制的对象，从社会商品的生产到具体的活动细节以及最后的产品分配都依赖政府的管控，而这样的政府实际上是一个“全能政府”，政府垄断一切社会资源。然而，由于社会本身存在复杂性，政府的管理能力是有限的，不可能面面俱到，管理型政府并没有在资源的优化配置中起到积极作用，这一点参考中国计划经济体制时期的管理情况就不难看出。同时，管理型政府直接导致了政府机构的臃肿、工作效率低下、官僚主义严重，特别是职权的滥用问题突出。相对于传统的管理型政府而言，服务型政府是以公众为导向、以服务为目的的有限职能型政府。服务型政府从公民需求出发，主张人本位和社会本位，以保障公民利益最大化为中心，强调公民与政府的互动，即信息的交流和协商，管理方式也是间接管理而非直接管理。同时，服务型政府的核心在于公共服务，包括社会保障和科技文化事业等，以绩效作为考核政府工作优良的标准。服务型政府行政方式上的最大转变莫过于设立在线电子政府，这是适应信息化社会和建立管理创新型政府的重大举措，大大提高了政府工作的效率，精简了机构和人员，降低了管理成本。
随着网络信息技术的发展和成熟，加之政治制度结构更加开放，公民的网络参与有了新的信息输入机制。为了维护和保障自身利益，公民通过便捷、快速的网络形式将政策信息输入政治系统，使得原本在高度封闭的管理体制下无法被政府接收的诉求被新的服务型的政治体制吸纳。而政府会根据群众意见做出妥善的解决以满足不同利益群体的需求。服务型政府需要公民共同参与治理，意味着公共治理权力主体的多元化，同时，它也依赖于发达的信息技术，采用信息技术才能创造出一个高效的电子化政府。反过来，电子化政府在这个信息技术占主导的时代中可以更为方便、快捷地收集公众的需求信息，从而为公民网络参与搭建一个互动平台。
中国特色社会主义民主制度本着以民为主，为民服务的宗旨，完成了政府由传统型体制向民主型体制，由管理型向服务型的过渡。这也大大促进了公民权利意识的觉醒，提高了公民参与社会事务的热情，特别是在信息技术高速发展的新时期，互联网络技术为公民广泛参与民主决策和民主监督又提供了一条更加有效的途径。公民的网络参与能够及时向政府反映公民对社会问题的关注和看法，是民情和民意的集中体现；同样，政府重视民意，以人为本，有助于中国特色社会主义民主制度的完善以及和谐社会的建立。
传播学学者马歇尔·麦克卢汉20世纪60年代就曾经预言：“随着信息运动的增加，政治变化的趋向是逐渐偏离选民代表政治，走向全民立即卷入中央决策行为的政治。”[39]尼葛洛庞帝教授认为传统的中央集权的观念将随着网络的发展成为明日黄花[40]，主张数字化生存的四大特质之首就是权力的分散。这些都表明了网络技术发展与民主参与的技术手段的相互改善，这扩大了公众的选择机会，也拓宽了民主的内涵，从而在很大程度上改变了政治参与的结构与模式。
然而，需要注意的是，网络的发展本身是个双刃剑，网络参与也是如此。网络参与一方面可能推动民主政治的发展，实现所谓的网络民主，另一方面网络谣言的增多也是一大问题，直接影响了政府治理的有效性。此外，网络参与也有可能因为“数字鸿沟”而产生网络扰政或者“网络暴政”。比如，1993年世界上第一封垃圾邮件诞生，由美国亚利桑那州管理移民事务的马萨·西格尔和劳伦斯·坎特发出，引发了著名的“绿卡垃圾邮件”（Green Card Spam）事件。此后全球网民都深受垃圾邮件的困扰。另外，电脑病毒、垃圾邮件及网络攻击等各种威胁伴随着网络，成为网络的巨大烦恼。当个人、政府、商业及社会经济制度处于环境剧变的风暴中时，它们便达到临界状态，过度互联随之出现。[41]
另外，网络参与的发展也对地方政府的制度设计提出了新的要求和挑战。在互联网发展的前25年，美国政府掌握着其部分运营权，政府投资并运营互联网。但在20世纪90年代，互联网运营权开始由政府向私人运营商转移，互联网也开始向商业网络接入点的方向发展，受此影响，政府对互联网的控制力度锐减。[42]
实际上，技术条件、社会条件和制度条件这三者是相辅相成、紧密联系的。互联网技术的迅猛发展为公民的政治表达提供了一个更加快捷和通俗的渠道，使得人们足不出户即可与外界联系。网络正在成为公众普及率最高的应用，安全、自由的互联网空间使得大多数公民能够畅所欲言，是公民维护自身权益和评价社会现象的有力工具。社会主义市场经济的发展为公民的网络参与提供了可靠的物质条件，公众由最初仅仅追求物质生活的满足，发展到对精神生活的追求，产生公民意识和责任感，通过网络途径发表自身对热点事件的看法，表达诉求以维护自身利益的最大化；中国特色社会主义民主制度改变了中国政府的传统体制，即以计划经济时期为代表的管理型政府，转而走上发展服务型政府的道路，政府权力不再高度集中，而是转向了广大人民群众。公众对于自主管理有了更大的权限，对于参与社会管理事务也具有更高的热忱，关注社会动态、在法律范围内自由表达心愿、维护民主制度成为公民网络参与的首要目标。因此，这三种条件相结合，就为公民的网络参与和政府的决策回应分别提供了技术准备、物质基础和制度支持，这对公民进行全面、广泛的网络参与，表达政治意愿和参与社会公共事务，政府进行民意考察和正确合理决策有着不可替代的重要作用。
二 网络参与和地方政府决策回应的研究基础
（一）网络参与和政府决策回应的研究
政府回应是指政府对公众政策变革声音的接纳和对公众提出的政策变化要求做出反应，并采取积极措施解决问题。[43]政府可以通过出台新政策、提出具体支持或提供相关信息，使之达到社会成员所期望的目标。这种政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程，是所有政府都必须面对的问题，只不过动机有所不同。比如，民主体制下的政府有很强的动机去回应公民诉求，因为来自选民的竞选压力会推动政府官员积极回应。威权体制也有自下而上的回应压力，特别是群体性事件所促动的政府回应，另外，还有自上而下的回应压力，下级政府官员为了讨好上级，或者为了获得仕途升迁，都可能选择对公民诉求做出回应。[44]在信息社会，通过网络，公民可以有多种方式及时地表达自己的意见，参与决策过程。所以，网络参与，即公民借助互联网表达自己的政治意愿，对政治系统的决策施加影响的行为与过程，就成为政府回应的新的重要时代背景。
政府决策对公民偏好做出回应是民主理论的核心，聚焦政府决策是否回应民意[45]，民意通常是政府决策的直接原因，民意影响政策多于政策影响民意[46]。这是因为，“公民参与的优势包括：保证公共服务更适合他们的要求，促进一个更加开放、更具回应性的公共官僚体系的形成，以及建立对政府和公民自身更加积极正面的认知和情感”[47]。这对于网络参与和政府决策是同样的道理。经验研究表明，在中国，社会批评占据网络事件的主导地位，不同于电视和报纸等主流媒体，社交网络充满了许多批评性意见。[48]因此，探讨在网络参与这一全新环境下，政府决策回应有何形态特征、机制逻辑和形成原因显得非常重要。
政府决策回应包括政府反应和政府回复两个部分，包括对网络公民的社会需求与所提问题的反应和回复。美国学者格罗弗·斯塔林认为：政府回应意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要做出及时的反应，并采取积极措施来解决问题。[49]也就是说，政府回应是政府基于公众利益最大化原则，针对社会及公众提出的政治诉求和期望，凭借一定的渠道和载体进行制度整合的一种互动的过程。国内学者东波等认为，“政府回应是政府对于依靠自身信息、技术和诚信优势，通过与公民之间的对话交流和教导所引领出的公民理性意志和利益反应的回复过程。它不是政府单方面的垄断作为，而是政府与公民之间在一定的社会环境条件下，回应主体即政府组织和回应客体（包括公民等）双方的互动关系”[50]。所以，政府不应成为网络民意被动的接受者和冷漠的旁观者，而应当成为与民众网络互动的积极参与者和网络政治参与制度化的构建者。张玉强在其博士论文中着重研究了政府决策反应的构成，详细地分析了政府反应的主体、客体、内容、手段和结果，对政府研究和应对突发事件具有深远意义。[51]
网络参与是指公民的网络政治参与，即公民借助互联网络表达自己的政治意愿，参与政治活动，对政治系统的决策施加影响的行为与过程。[52]可见，网络参与和政府决策有着天然的密切关系，公民参与是信息时代政治社会生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和现实。公民参与必然深刻地影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式。⑤在网络化时代，公民的政治参与将不仅仅限于投票，网络将成为公民政治参与的重要渠道。透过网络，公民有更多的机会了解政府在做什么、怎么做，并可以多种方式及时地表达自己的意见，参与决策过程。
学者们从不同的角度对网络参与进行了研究。麦金托什（Ann Macintosh）从总体上把网络政治参与分为三个层次，即有能力进行网络政治参与、政府主导型网络政治参与和公民主导型网络政治参与。[53]赵莉就网络参与的背景和条件，从技术条件、制度条件和社会条件三方面进行了阐述。[54]韩国学者通过对大学生进行电话方式和网络方式参与调查的样本研究，发现电话方式调查使用更广泛，比网络调查的覆盖面更广，提醒我们要注意网络政治参与是否可以代表公众对政治的参与情况。[55]谢波等研究了网络政治参与的特殊群体——老年人，发现老年人无论是在获取网络的途径，还是网络环境下对政治活动的参与，都落后于其他群体，即使他们能够参与网络政治活动，他们对待网络参与政治也呈现出矛盾、负面的态度。[56]艾伦·奎因特里（Ellen Quintelier）从不同人的性格特征是否会影响政治参与的角度出发，通过对样本的研究发现，不同性格特征的人对网络政治参与的影响没什么显著差异。[57]也有研究者专门研究了中国的“80后”对于政治参与的态度，发现“80后”对政治很感兴趣，愿意参与公共事务，而他们政治参与的主要形式就是网络。[58]
有关网络参与的研究很热门，也有很多学者分析了网络参与和政府决策的关系，例如，张慧平等基于网络政策理论，提出了在公共决策过程中网络参与的分析框架，以中国社会的暂行救助办法为例，探索网络参与民众和政策制定者之间的互动关系。[59]然而，虽然网络已经成为当代政治参与的主要渠道，学者们也已经提出了许多评估网络政治参与模式代表性的评价技术方法，但当前的网络参与研究却没有很充分地将这些方法应用到政治参与的过程中。[60]同样，网络信息技术在中国的政治发展过程中正扮演着一个非常重要的角色，但有关中国政府的决策过程中网络参与的研究比较少见。[61]这方面几乎是一块空白，国内学者鲜有研究这一课题的，仅见魏娜等针对公共政策制定过程中民众参与形式的特点进行了实证研究，调查剖析网络参与的现状及主要参与人群状况，并针对现实问题提出相应的政策建议。[62]
总体来说，我国网络政治参与还处于发展的初级阶段，同时，又处于飞速发展的过程中，网络政治参与发展的规律和存在的问题以及如何建构中国有序网络政治参与机制等方面的问题，都有待学者们进一步的研究和探讨。尤其需要引起学者们重视的是，伴随着官方微博的发展，一系列新的问题和挑战也随之而来，政务微博应该如何定位，政府如何规范政务微博的发展，政务微博如何适应加强和创新社会管理的迫切需求等，都需要学者们的深入思考。
（二）网络参与和政府决策关系的研究
学术界对于网络参与和决策关系的研究主要体现在两个方面：
第一，网络参与对政府决策的影响。从总体上看，对网络政治参与的价值和作用，目前学术界存在着两种不同的倾向。一些学者从网络技术的应用看到了直接民主这种民主参与方式的曙光，为网络政治参与的积极意义欢呼雀跃。他们认为网络政治参与对社会、政治具有积极的影响，可以促进政府管理方式发生深刻的变化、推动政治参与社会化、改善民众政治参与的途径和手段，使政治参与的渠道更加畅通和完备，从而降低政治参与成本，加速网络民主化进程。迈克尔·马戈利斯和戴维·雷斯尼克指出：网络上的政治就是通常的政治；网络政治沟通中的输出与反馈以及随后所有政策的制定和举措的实施，最终都将付诸现实社会的真实行动，肯定了网络参与的积极意义。[63]亚兰·斯坦伯格（Alan Steinberg）提出美国民主体系的关键在于所有民众都可以参与政治，然而现实社会中存在社会障碍，而Facebook等网络媒介允许更多样性的政治参与，网络参政的公众也比传统政治参与模式下的公众更愿意参与投票。[64]赵鼎新也认为网络在公共事件中所起的作用并非“良药”二字可以界定，但它肯定会加大政府的执政压力。[65]文森特·皮纳（Vicente Pina）则进行了实证研究，从比较的视角分析了欧洲国家地方政府网站政务数字化的运动进程，肯定了电子政务可以提高公民对政策制定的参与度，加强公众对政府的信任，认为网络化对政府政策的公开度、透明度、问责制以及公众和政府之间官僚关系的改善有巨大贡献。[66]田莉莉认为在不久的将来，网络政治参与必将成为我国政治管理的一个重要措施。[67]此外，张淑华指出，网络参与在具体公开决策的七个阶段和三个基本环节中都具有积极的作用和价值。[68]
其他学者则基于网络政治参与的副作用对网络参政的现实意义进行质疑。马尔科姆·格拉德威尔（Malcolm Gladwell）就在《纽约客》上列举了“懒汉行动主义”的例子，他认为Facebook的拥护者不会采取实际行动，他们不希望冒什么风险，但是相应的也得不到什么效果。[69]加里·金（Gary King）创新性地针对中国政府对网络的审查制度进行了深入研究，他通过大规模的实验研究来了解中国网络审查制度的工作机制[70]，通过研究发现，虽然对政府、领导人和政策的批评是公开自由的，但网络上关于潜在的集体性行动的言论都会被审查。[71]
此外，非理性政治参与成为影响政治稳定的不确定因素，网络参与易受制于各类霸权，不能表达公民的真实意见。由于法律制度的欠缺，网络政治具有负面影响，而随着当今网络社会对于现实社会尤其对政府执政行为影响日益加深，无节制的网络参政可能引发一系列消极效应，甚至可能引发民主倒退，社会动乱等灾难性影响。[72]比起研究中国政府的审查制度和信息监控对网路政治参与的影响，雷伯德（Leibold）更关注中国网民的话语和行动倾向，他认为阻碍中国网络政治参与民主化的，是新浪博客等社交网络正在和世界其他地方一样娱乐化、低俗化，严重误导信息。[73]中国的网络和古斯塔夫·勒庞（Gustav Le Bon）描写的乌合之众一样，网络上的谣言散播借助于网民的“无知、误解和对数据盲目地追从”，谣言造成的严重后果使得地方政府不得不花更多的时间去辟谣和阻止谣言的产生，但网民对地方政府的不信任反而对谣言散播火上浇油。[74]
其实网络参与是一把双刃剑，对政府决策既有积极的推动作用，也有消极影响。顾丽梅反思了网络参与所带来的“网络扰政”“网络话语权的控制”，甚至网络暴政。[75]曼纽尔·卡斯特尔认为一个以网络为基础的社会结构是高度动态的、开放的社会系统，网络社会中人类经验发生的巨大变化实际上也意味着人类社会的生产和生活各个领域的巨大变化，我们必须直面这种新型的网络社会带来的挑战。[76]网络政治参与的隐匿性在某种程度上，为某些有不良动机的煽动者提供了发泄的温床，无序化的管理让这种负效应进一步扩大，必须警惕。
第二，网络参与对政府决策的影响机制。经过学界多年的研究，公民通过网络参与对政府决策的影响机制主要有三个方面：
一是权利机制。网络参与对政府决策影响的核心是网络空间中的权利，马克·劳斯卡指出，“数字革命在它的深层核心，是与权利相关的”[77]。著名的美国未来学家阿尔温·托夫勒也称，在信息社会里，“所有的信息是和权利并进而和政治息息相关，随着我们逐步步入信息政治的时代，这种关系会越来越深”[78]。英国学者蒂姆·乔丹对网络权利进行了一系列研究，认为网络权利主要表现在裹挟在一起的技术权利、媒介力量和想象力量三个层面上。[79]戴维·伊斯顿认为公共决策的核心本质就是“政治系统对全社会价值的权威性分配”，这种天然的联系使得网络政治参与中权利成为核心机制。[80]比如在前几年的房地产政策激辩中，很多房地产商通过网络舆论平台大肆宣扬中国的房价不是很高，以及中国的房地产市场没有泡沫等观点，结果影响了政府出台的调控政策，间接导致我国的房价被进一步推高。显然房地产商通过网络参与政治的目的是为了获得利益，权利成为其核心。在政治管理领域，尤其在公共管理领域，欧美等国开始力图通过授权、分权等形式来适应网络技术的挑战。通过对西欧等地方政府治理结构调整的考察，美国学者克里斯·安塞尔提出用网络化的政体来代替等级制组织形式。[81]
二是信息机制。信息是网络参与影响政府决策的重要基础。美国著名政治学家卡尔·多伊奇（Karl Deutsch）甚至说政治的本质是权利而不一定是信息。[82]而在乔丹提出的三种网络权利中，技术权利和媒介权利的实质就是通过掌握和垄断信息从而拥有和控制权利。本来信息资源的有限性和不对称性是非常有利于政府单方面做出决策的，但在网络社会中，个人通过一台电脑就能直接与政府官员对话，向政府提出某项要求和建议，或参与政府的某项决策或选举。同时，网络的普及使政府的行为随时处于大众的监督之下，它的内政透明度越来越高，受到的牵制和约束也随之增强。中国的房地产商通过网络舆论平台影响政府决策的案例同样表明其之所以能对政府决策产生重要影响，就是因为他们掌握大量不为民众所知的不对称信息。网络舆论意见领袖的影响力更是不容忽视，如微博打拐案例，虽然之前公安部也启动过5次全国范围内的打拐行动，但收效甚微。而学者于建嵘通过微博发起“随手拍照 解救儿童”的网络参与活动，这次社会自发行为引起民众对“打拐”的空前关注，很快引起了政府决策的更新和调整，展现了微博网友强大的“反向议程设置能力”。这个例子里信息的作用非常明显，因为之前公安部单独行动，要收集大量信息较为困难，而通过微博，人人都能成为信息源的发现者和提供者。
三是沟通机制。卡尔·多伊奇把政治信息看成政治系统的神经，由于信息不可能自行传递，因此，政治信息只能通过沟通网络才能接收到与其相关的信息，并在手机和存贮的基础上对信息进行适当的处理，从而使政治系统做出与外界环境变化相适应的调整，并形成正确的决策。[83]网络参与在中国的兴起和快速发展有着自身的逻辑，且在本质上不同于西方。在西方国家，网络公众参与的兴起是和参与式民主理论及其实践紧密联系在一起的，除了网络参与，还有许多制度化的公民参与渠道。芝加哥大学教授赵鼎新提出“网络倒逼改革，微博改变中国”的同时指出，“与中国不同的是，网络在当前美国绝不是政治信息传递的主要平台”[84]。孙立明强调在中国存在公民参与渠道狭窄与现代公民政治参与热情之间的矛盾，于是，网络参与这种体制外的新公众参与方式迅速发展起来，在公众政治参与和社会生活中起到了越来越重要的作用，成为当前我国公共领域中最活跃的部分。但网络这种被寄予过高期望的“非程序的民主”一旦和容忍性很差的文化结合，就会产生“多数暴政”，比如恶意性的人肉搜索，对政府决策也会产生民意表达扭曲、网络参与的无序性和群体极化效应等，造成政府决策失误或者合情但不合法等消极的影响。[85]另外，傅慧芳认为大量的“网络水军”也导致无序参与，公民网络参政行为的失序日益呈扩大的趋势，彰显了制度对公民网络政治参与的回应不足，表明公民、团体和国家之间关系的制度缺失和规范化的失败。[86]由此可见，网络参与背景下政府决策变得更加复杂，政府治理将采取何种形式是个重要课题。基于不同理念，政府决策回应公民网络参与会产生不同的模式，不同的回应模式可能会引起不同的效果。本书的前期相关研究表明，沟通机制是中国公民网络参与快速发展的自身逻辑，其对政府决策各个过程都将产生重要影响。[87]此外，张淑华基于网络民意和公共决策的相互作用分析了两种情况：比较被动的网络民意权利表达的一般模式和政府主导、民意直接参与的渐进型决策模式。前者重点是网络民意的表达模式，后者重点是公共决策模式。[88]常锐则重点对网络舆情功能、治理相关经验及群体性事件的网络舆情治理模式和治理机制进行了探析。[89]
（三）网络参与下地方政府决策回应模式的研究
网络参与下的政府决策回应模式，是指在网络参与背景下，政府就某事件或政策议题对网络民意做出回应，进行议程设置、调整政策或形成新的决策的过程与方式。
目前国内外学者对于政府决策模式研究不少，尤其有关其中的议程设置模式研究较多，兰德的研究表明，有意义的公民参与主要发生在议程设置阶段。一般认为最经典的是梅伊（May）和科布（Cobb）等学者对议程设置模式的划分，根据议程提出者和公众支持度的不同将议程设置模式分为外部自生模式、动员模式、内部自生模式和巩固模式。[90]我国学者研究比较有代表性的是王绍光，他依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度划分出六种公共政策议程设置的模式，包括关门模式、内参模式、上书模式、动员模式、借力模式、外压模式，并分别讨论了这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。[91]郑琦通过梅伊的议程设置模式结合具体事件提出了内外部合作模式，认为由于我国部门利益的凸现和社会利益的分化，完全由政府控制的内部自生模式正逐渐向外部自生模式发展。付丽媛、黄志静、金杭庆、勒德涛、闵聪、王韧、杨璇、赵婷婷等人重点研究了网络参与对公共决策和政策的影响。
笔者研究中发现，在网络参与背景下，网民可能在决策过程的各个阶段中有所参与，不仅体现在政府对各种议题依重要性进行排序，从而选择哪些议题进入政府讨论和行动的议程设置过程，同时也会体现在政府决策制定阶段，以及政府决策后的监督与评估阶段。比如“躲猫猫事件”被披露后，大量网民关注并讨论，形成公共事件，引起政府关注，进入决策议程，这是议程设置阶段的参与，但后来政府就同一事件邀请网民参与调查讨论，以对事情真相做出定性显然是决策形成的过程的参与。即使是王绍光在中国公共议程设置模式研究中引用的案例，也有不少交织了政府议程设置和政策形成两个不同的过程。比如怒江工程一案，他称民间组织的活动与上书目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程。与此同时，虽然议程分为传媒议程、公众议程和政策议程三大类，但这三种议程的设置可能是互相关联的，在网络参与的背景下常常是交织在一起的。因为网民要求政府将某议题纳入决策议程是公众议程；而网民参与使用的是网络媒体，形成网络舆论，是传媒议程；同时，网民参与到政府的决策过程中来，是政策议程，所以三者是难以完全分开的。因而本书讨论的政府决策的回应模式包含了议程设置和政策形成两个过程，并且结合了公众议程、传媒议程和政策议程的互动。
然而与议程设置模式有所不同，本书讨论的其实是决策的方式，虽然学界对于议程设置模式的研究已经比较成熟，但目前对于网络参政下政府决策回应模式的专门研究几乎没有。
尽管也有学者分析了特定领域政府决策对网络参与的一般回应方式或模式，比如鲍拉（Balla）针对2008年中国政府卫生系统的改革政策进行了研究，主要研究了在卫生系统改革中参与者的统计属性和对网络参与的意见[92]，国内陈姣娥和王国华针对网民这个特定群体在网络背景下对政府政策刺激的政策感知和政策认知方式做了详细研究[93]，也做了一些通论性研究。但所见国内外研究文献中，真正涉及网络参与和政府决策的回应方式的研究，仅有两个提出了政府主动回应和被动回应的两种模式，一个是王法硕称之为积极回应型和严格监控型[94]，另一个是韩平分别称之为政府主导性双向模式和公民主导性双向模式。[95]但显然网络参与下的政府决策实际上不只这两种回应模式。本书的前期相关研究中，以有关政府决策时的网民参与程度和政府回应程度两个维度，及网民与政府这两个主体在政府决策中的互动程度，作为参数，构建起网络参与下政府决策回应模式的理论模型：参与—回应模型。[96]
（四）国内外研究现状述评
以往研究对网络参与和政府决策的理论阐述及其价值取向展开了深入研究，并取得了广泛共识和丰硕成果，为本书奠定了理论基础。这些研究呈现以下特点：侧重于从宏观层面研究网络参与和政府决策的理念/目标与模式，缺乏中观和微观层面的具体细化的构建研究路径；大多局限在单一学科视角下，只从问题所涉及的学科语境下寻找分析问题、解释问题、解决问题的话语，从而影响对问题进行整体性和全面性的深度分析和探讨；大多数对政策的研究充其量仅仅是一种理论预设，缺乏对网络参与下地方政府决策回应机制、模式、对策的研究；现有研究更多是一种价值层面的倡导，大多是规范研究，实证研究较少。
总体上，这一阶段的研究成果为本书提供了可借鉴的观点，但笔者主要关注的是在地方政府治理的实践中，网络参与在多大程度上改变了地方政府治理的模式，对于地方政府治理创新究竟有什么样的意义和作用，对这一研究议题目前学界还没有系统研究。