第二节 城市居民最低生活保障制度

一、我国城市居民最低生活保障制度的建立过程

20世纪90年代以来，面对经济体制改革、与之伴随的社会结构分层和演变的影响，城市中下岗、失业人员迅速增加，贫富差距越拉越大。按照国际经验，对付因社会经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助。

在计划经济下，社会救济对象的“边缘性”决定了社会救济制度的“边缘性”。在政府工作的议事日程中，无论是中央还是地方，有关社会救济制度的议题一般是排不上号的。到了改革开放初期，计划模式的惯性仍然使不重视社会救济制度的“习惯”延续下去。因此，只有到了目标趋向为社会主义市场经济的经济体制改革步步深入，由此而引发的社会问题和社会矛盾渐趋激化时，彻底改造传统社会救济制度，使之逐渐向现代社会救助制度的演化过程才真正拉开帷幕。

然而，处于非常边缘地位的传统的城市社会救济制度却难以承担此重任。也正因为如此，在中国城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑创建一种制度性的社会政策作为长久的应对措施，而是习惯性地采用了“搞群众运动”的临时补救措施，如在全国搞“社会帮困”活动、搞“送温暖”工程等。这些活动成本不菲，收效却甚微。要使社会救助制度真正成为与市场经济配套的最后的安全网，必须动大手术，进行制度改革与创新。

1993年6月1日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障线制度”，由此拉开了中国社会救济制度改革的序幕。

学者对我国城市低保制度发展历程会有不同的阶段划分，但学术界一般将我国的城市居民最低生活保障制度历程分为创立和发展两大阶段，即1993年6月—1999年9月的创立推广阶段和1999年10月至今的提高完善阶段。

1．城市低保制度的建立推广阶段

我国城市低保制度发展历程中的建立推广阶段，通常又被学界分为三个小阶段，即试点阶段、推广阶段和普及阶段。

（1）试点阶段（1993年6月—1995年5月）。城市居民最低生活保障制度的探索实践发端于最先感受到经济体制改革压力的上海。20世纪90年代初失业人员、下岗人员和低收入家庭成员的生活困境引起了上海市政府的重视。1993年6月1日，上海市民政局等部门联合发布的《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》正式实施，这标志着我国最低生活保障制度正式出台。

上海市建立城市最低生活保障制度的消息迅速引起了各地、各级领导的极大兴趣和密切关注。在1994年5月召开的第十次全国民政会议上，民政部充分肯定了上海的改革思路，十分明确地提出了对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济的改革目标，并部署在东部沿海地区进行试点。到1995年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6个大中城市相继建立了城市居民最低生活保障线制度。在这一阶段，这项制度的创建和实施基本上是各个城市地方政府的自发行为。

（2）推广阶段（1995年5月—1997年8月）。1995年5月中旬民政部在厦门、青岛先后召开了各地、市民政部主管社会救济工作负责同志座谈会，总结了前一阶段的经验和做法，并号召将这项制度推向全国。据统计，到1995年年底，全国仅有厦门、青岛、福州、大连、广州、沈阳、本溪、抚顺、丹东、海口、无锡等12个城市建立了这项制度。1996年年初召开的民政厅局长会议作出了“进一步加大推行最低生活保障线制度的力度”的决定。到1996年年底，建立这项制度的城市已经增加到116个；此后，形势发展得更快，到1997年5月底，全国已有206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1/3。在这一阶段，制度的创建和推行已经成为中央政府的一个职能部门——民政部门的有组织行为。

从总体来看，城市居民最低生活保障制度建立的步伐与各市的市场经济发展和体制改革深化进程是基本一致的，可以说，城市居民最低生活保障制度建立是改革的根本要求。

1997年的八届人大五次会议上，李鹏在《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》中指出，要“逐步建立城市居民最低生活保障制度，帮助城市贫困人口解决生活困难”。至此，“建立城市最低生活保障制度”的思想正式写入了最高层次的政府文件中。

（3）普及阶段（1997年8月—1999年10月）。1997年9月2日，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。次日，国务院召开了电视电话会议，向各省、直辖市、自治区部署了这项工作，明确提出在1999年年底以前，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立城市居民最低生活保障制度。

到1999年9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。与此同时，1999年9月28日，《城市居民最低生活保障条例》的发布标志着我国城市居民最低生活保障工作走上了法制化的道路。在国庆50周年的前后，各地的最低生活保障标准普遍提高了30%。增加的开支80%以上出自中央财政，除北京、上海、山东、江苏、浙江、福建、广东等7省市以外，其他省、直辖市、自治区都得到了来自中央的财政补贴，1999年7—12月就达4亿元。

2．城市低保制度的提高完善阶段

（1）落实阶段（1999年10月—2001年6月）。1999年10月1日《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）正式实施。《条例》规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”“对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受。”“对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。”最低生活保障真正取得突破性的进展是于2001年年底，中央决定解决长期以来的低保资金瓶颈之后。

（2）提高阶段（2001年6月至今）。该阶段的划分标志是2001年下半年，国务院终于下决心要解决最低生活保障制度的“资金瓶颈”问题，中央财政在当年年初8亿元预算的基础上，下半年又新增预算15亿元，共计23亿元。省级财政也在年初9亿元预算的基础上，下半年又新增预算3亿多元，共计12亿元。加上地市和区县两级筹集的资金，2001年全年的最低生活保障支出达到了规模空前的42亿元。这一年，按照党中央、国务院的部署，各级民政部门下大力气狠抓了城市低保制度的扩面工作，城镇居民最低生活保障工作取得了突破性进展。此后，财政预算在低保制度中的投入逐年增加，到2002年7月我国城镇已基本实现了应保尽保。

二、城市居民最低生活保障的基本内容

1．城市居民最低生活保障制度的覆盖对象与保障标准

（1）城市低保对象的确定。推行低保制度，基础性的工作就是确保低保对象的规模、结构和特征。对此，《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》）规定了保障对象为“家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城（镇）居民”，主要对象是以下三类人员：无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；在职人员和下岗人员在领取工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。

（2）城市低保标准的确定。《通知》从原则上规定低保标准的确定办法，即“各地要本着既保障基本生活，又有利于克服依赖思想的原则，按照当地基本生活必需品和财政承受能力，实事求是地确定保障标准”；“所定标准要与其他各项社会保障标准相衔接”；“最低生活保障标准要随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整”。具体来讲，在制定低保标准时，首先参照当地社会人均实际生活水平，确定一组维持最低生活水平的物品清单（至少确定一组食品清单）；然后再运用多种贫困线的测算发放，测算比较后，确定初步的贫困线；再参考当地的经济发展水平和财政状况，确定低保标准；在经济稳定运行的时段，参照消费价格指数的变动，来定期调整低保标准；在经济运行波动时段，按照贫困线的测算程序，重新测定贫困线，确定低保标准。

2．最低生活保障制度的行政程序

我国最低生活保障制度的行政程序包括六个层次：个人申请，基层审核，张榜公布，部门批准，发证领取和动态管理等。

（1）申请与审核。《城市居民最低生活保障条例》的第七条规定了低保申请者的申请手续：其一是要“由户主向户籍所在地的街道办事处或者市人民政府提出书面申请”，以体现“属地管理”原则。其二是要“出具有关证明材料”，体现了申请者对其家庭经济状况“首先举证”的原则。其三是要填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》，体现了申请者“自愿申请”的原则。其四是规定“城市居民最低生活保障待遇，由其所在地的街道办事处或者市人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批”。其五是规定了“家庭经济调查”的方式。管理审批机关可以采用的调查核实方式包括“入户调查、邻里访问以及信函索证等”。申请人及有关单位、组织或者个人承担“应当接受调查，如实提供有关情况”的义务。

（2）公布与审批。《条例》的第八条规定了享受低保待遇的两种具体方式，即“全额享受”与“差额享受”；对经审查不符合条件的申请人，县级人民政府民政部门“应当书面通知申请人，并说明理由”。第八条还将管理审批机关行政程序的时间限制在“自接到申请人提出申请之日起30日内”。

《条例》的第九条规定，对被“批准享受”低保的城市居民，要“由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布，接受群众监督”。该条款赋予了“任何人”对受助者的经济状况都有监督权和举报权，具有鲜明的中国特色。在《通知》中，尽管没有规定具体的“张榜公布”的行政程序，但明确了“做到保障对象、保障资金和保障标准三公开”的要求。对“张榜公布”做了具体描述是在《条例》中。但在执行过程中，各地的做法不尽相同。其中上海、天津等地的法规中，没有关于“张榜公布”的规定；而武汉、兰州和重庆等地的行政程序中都规定了“张榜公布”是低保行政程序的必要步骤。

（3）动态管理。《条例》的第十条规定，在受助者的收入发生变动时，受助者应该通过居委会告知管理审批机关，使管理审批机关可以采取相应的措施。同时，管理审批机关也有“定期核查”的权利。该条例体现了低保制度实行动态管理的特点。以往的社会救助制度，救助主体是丧失劳动能力的“三无”人员，他们从规模、结构和特征方面来看都处于相对静止的状态。而低保制度，无论是保障对象、保障标准还是制度操作，都处于动态发展状态，因此，实行“动态管理”是低保制度不同于传统城市社会救助制度的一个方面。

动态管理的要点是，街道办事处或者乡、市人民政府，定期对接受低保救助的个人或者家庭的收入情况和实际生活水平进行审核，及时调整或停止发放低保金；接受低保救助的个人或者家庭收入状况发生变化时，应当主动向街道办事处或者乡、市人民政府申报，办理变更手续。对救助对象“建档建卡”或实现低保对象的计算机网络管理，是实现动态管理的主要手段。

该条例还规定，享受低保的“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民”，应该参加“公益性社区服务劳动”。该规定是鼓励用以工代赈等方法促进劳动力供给，抑制低保制度可能带来的消极影响。

三、我国城市居民最低生活保障制度的现状

我国城市居民最低生活保障制度在经历了16年的改革与发展之后，取得了重大进展，已经建立起比较完善的体系，城市居民最低生活保障制度进入了平稳运行时期。截至2007年年底，全国共有1064.3万户、2272.1万城市居民得到了最低生活保障。全年各级财政共支出低保资金277.4亿元，比上年增长23.7%。2007年全国城市最低生活保障月人均保障水平102.7元，比2006年提高22.8%（见图3-1、表3-1）。

四、城市居民最低生活保障制度存在的问题

1．家庭经济状况难以核实

目前的低保制度以家庭为单位进行救助，以家庭人均收入是否低于救助标准确定救助对象。但在制度运行过程中，人均收入核实缺乏统一标准。《条例》规定，管理审批机关可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。在实际操作中，主要是采取低保申请人出示收入证明、民政部门工作人员入户调查和邻居取证的方式来展开。这种方式从现实中来说比较符合中国国情，也有一定的客观性和全面性，但在制度执行过程中瞒报、少报个人及家庭收入的情况难以甄别。由于现行低保制度采取的补差形式，为了多享受补贴，部分人群故意少报家庭收入；也有一部分并不贫困的群体为了享受到低保政策故意隐瞒家庭财产和收入，强行挤入低保行列。

申请对象的家庭经济状况难以准确核实，一方面不能将现有的资源合理优化分配，给予真正需要救助的人以救助；另一方面让一部分人获得了与其自身实际状况不匹配的“低保”待遇，损伤了低保制度应有的功能，也从总体上损害了社会保障制度的公平性。

2．缺乏有效的动态调整机制

我国现行的最低生活保障制度有一个重要原则就是动态管理原则，即当家庭收入低于当地最低生活保障线时，将其纳入低保群体，提供相应的低保待遇；当家庭收入变化时，相应的调整收入补贴额；当家庭收入高于当地最低生活保障线时，应让其退出低保群体。从实际实施情况来看，前者尚能保证，但收入增加后，不符合低保标准的对象退出低保制度却很难实现。特别是对于隐性就业者来说，由于现在的就业形式极为灵活，上班时间也很有弹性，核查其隐性收入无法获取有力证据，当低保工作人员到低保对象的工作单位查证时，某些用人单位甚至帮助其应付低保工作人员，否认低保对象的就业事实；有的低保对象在家里炒股或者进行其他投资行为。另外，对于达到退休年龄后开始领取退休金的人，由于目前低保户、劳动保障部门、民政部门之间信息不对称，只要低保户不如实上报家庭收入的变化情况，低保部门就很难掌握对方真实的收入情况。当低保工作无法有效实现动态调整的时候，整个制度的公平与效率也会大大降低。

3．低保者的尊严和自由无法保证

现行的最低生活保障制度已经上升到法律规范层面，接受救助是社会成员在遭遇生活困境时应当享受的法定权利。因而最低生活保障制度一个重要的基本原则就是维护受助者的尊严。现行的低保制度在提高贫困者的生活境遇、缓解家庭成员的生存危机方面成效显著，但却难以维护其尊严和自由。例如，有的低保户逢年过节不串亲戚，不敢邀请别人来自己家里做客；有的低保户享受低保后就好像带上了“紧箍咒”，感觉随时都被别人监控，人身自由受到严格限制；等等。城市最低生活保障制度的保障标准是城市居民的最低生活水平，依据国际通行的说法，这一标准应该是“最低限度的不失尊严的生活”，而不应仅仅是延续生命的最低需求。我国现行的低保制度距离这个标准还有一定的差距。

4．低保工作人员队伍建设问题

《条例》规定，基层街道办事处和居民委员会是最低生活保障的具体审批实施和日常管理服务机构，因此，基层社区的低保工作人员工作量非常大；城市居民最低生活保障实行的是动态化管理，要进行家庭收入核查、对享受低保的人进行身份识别、定期入户走访，甚至包括低保金的发放等，基层低保工作人员工作量大，数量严重不足，大多身兼数职。另外，基层低保工作人员多数是招聘录用的，缺乏专门的工作经验和技能，整体素质较低，低保政策不易准确传达，解决矛盾的方式方法也有待提高，而且队伍极不稳定。

5．对待城市低保边缘户的做法不一

城市低保边缘户是指家庭收入水平虽高于城市低保线，但实际生活水平却低于享受专项救助后的低保对象的群体。按照《条例》的规定，低保边缘户家庭享受不到低保补助，长期游离在低保政策之外，但他们与低保户一样面临着就业难、就医难、就学难等困境，甚至有一部分家庭的实际生活水平还低于低保户。各省在实际操作中，对待低保边缘户的态度不一，有的省市将低保边缘户排斥在外，有的将低保边缘户纳入低保制度中。例如：辽宁省在全国率先建立城市低保边缘户救助制度，城市低保边缘户的认定标准根据当地低保标准和低保对象享受相关救助政策后的平均收入水平确定。其中，沈阳市月人均收入在260元至320元的城市居民家庭可申请确定为城市低保边缘户，享受医疗、教育、采暖等各项救助，救助标准为城市低保对象的60%。

五、完善城市最低生活保障制度的政策建议

1．规范以家庭经济状况调查为核心的审核制度

我国低保制度实施以来，在国家没有形成统一的收入核查实施细则的前提下，各地结合实际情况对低保对象的收入核查标准进行了很多积极探索，包括对消费形态的控制，如有的地方禁止低保户使用空调，禁止养宠物，等等，有时虽然刻板僵化，有损受助者的尊严，但对低保对象的甄别和监督还是起到了一定的积极作用。

目前，低保制度中的收入核查难以实施既有我国金融信用体系不完善的问题，也有制度本身设计的问题。具体来说，这些困难和问题表现在：一是缺乏完备的金融信用体制。迄今为止，我国尚未建立起与社会主义市场经济体制相适应的金融信用体制和居民个人收入申报制度，个人收入和金融资产不公开透明，个人所得税制度也不完善，缺乏有效的收入监控手段和相关的调查统计手段，缺少低保对象甄别的社会信用基础，因而导致收入核查的具体工作都要靠手工方式进行。二是家庭财产和隐性收入难以核查。对于低保户的私有住房、有价债券或者遗产继承等财产情况难以核实，同时就业形式多样化、收入来源多样化，都给收入核查增加了不少难度。需要说明的是，对于一些从事非正规就业且获得少量劳动报酬的受保人，应当鼓励其参与劳动的积极性。三是没有建立科学测定贫困的系统指标。贫困的测定实际上包含收入和支出两个部分，在实际操作中往往侧重对收入状况的核查，忽略支出部分。对低保者的家庭财产和收入水平在目前缺少信用体制支撑的情况下，收入核查包含了更多的主观判定和非理性因素，调查缺乏客观性与准确性，最终导致家庭收入核查结果的可信度和有效性大大降低。一个可行的思路是，是否可以优先考虑从支出入手，确定其消费形态和生活方式，对低保对象的住房、耐用消费品等支出项目进行指标设计，结合收入状况进行综合评判。

2．建立与促进就业相关联的动态调整机制

实际上，大多数的领低保者都是愿意积极就业的，但是由于身体原因或者年龄原因使得就业机会十分渺茫，这一方面与我国整体就业难的状况有关，另一方面也揭示了我国困难群体非正规就业歧视的严重性。政府应该努力促进低保户的再就业，尤其是那些身体健康的人员，这不仅可以减少国家的低保支出，还可以促进社会财富的增长。政府应当限制企业在招收员工时的就业歧视，尤其是年龄方面。同时还要努力提供更多的公益岗位，把低保制度和社会福利安排等结合起来，如低保户可以到福利院做护理员等。同时，在促进就业方面，制度上我们也应该有一些激励措施，如一旦家庭平均收入超过标准会继续保留几个月的待遇，超过低保标准但是在一定标准以下可以保留与低保相关的配套福利措施等。

3．强化以法制为基础的惩戒规范

我国低保制度的立法层次较低，《条例》还存在着某些法律上的漏洞。《条例》中的监督条款形同虚设，低保工作人员弄虚作假，低保对象瞒报收入，骗保后受不到应有的惩戒，不仅损害了应保对象的合法利益，也造成国家和社会资源的浪费。法律法规中罚则要明确化、可操作化，对以各种手段欺骗社会、违规操作、造成低保金损失的居民、低保管理人员及相关单位的有关人员，其处罚手段都要做出详细而明确的规定，从法律上杜绝此类行为的发生。另外，银行、税务、工商、劳动保障机构等部门间应有明确的配合调查的责任，对不履行责任的行为应当追究法律责任。

4．完善以社会救助体系为目标的配套制度

现在的低保制度正在演变成一种综合性的救助制度，承载了过多救助功能。我们倾向于认为，要在低保制度之外健全配套制度，如住房救助、教育救助、医疗救助、就业促进等。最低生活保障制度的基本目标是解除贫困家庭的生活困境，不可能指望所有的社会救助问题都靠一个低保制度一揽子解决，其他的问题要靠整个社会保障制度安排甚或其他经济政策、社会政策来解决。社会保障制度要形成真正的“安全网络”，靠单一的制度设计不仅不能实现，还会带来一些负面作用，例如，形成贫困陷阱，固化社会阶层，妨碍个体自由和社会流动等。

5．建立城市低保边缘户救助制度

应尽快制定出台低保边缘户的认定办法，摸清低保边缘户的规模，然后根据各地的实际情况对低保边缘户实施梯度救助措施。城市低保边缘户救助制度应当是对城市低保制度的延伸和重要补充，是对城市社会救助制度的进一步完善。应该使这部分困难群体享受到生活、医疗、教育、住房、取暖、司法等方面的专项救助，切实保障他们的基本生活，通过建立这种长效的救助机制，解决这部分群体的生活困难问题。