第三节 农村最低生活保障制度

一、我国农村居民最低生活保障制度的探索过程

我国农村居民最低生活保障制度的探索，始于1994年山西省民政厅在阳泉市开展的建立农村社会保障制度的试点，在该市下发的实施文件中就包括了建立农村居民最低生活保障制度的初步设想。到1996年年底，民政部就正式制定了《农村社会保障体系建设指导方案》，开始进行试点。只不过受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革的影响，此项制度建设一直进展缓慢。

2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部开始重新部署农村低保制度的建设工作，其中一项重要举措是，在全面摸清农村特困户底数的基础上，决定在为开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此在我国广大的农村地区形成了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面，也正是因为这一创新性的制度安排，为顺利实现“全民低保”目标奠定了坚实的基础。

作为解决农村困难群众生活问题的制度安排，中央对建立农村低保制度的工作逐步强化。2004年中央一号文件提出“有条件的地方，要探索建立农村最低生活保障制度”;2005年中央一号文件进一步提出“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度”；十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度”，中央对农村低保制度的要求越来越高。

二、农村居民最低生活保障制度的基本内容

1．对象的划定范围

各地规定的农村低保对象范围一般是低于当地绝对贫困线的农村贫困群体，从各地实施的农村低保工作的实际情况来看，大多数县市要求的保障对象是那些因疾病、年老体弱、残疾、家庭缺少劳动力、有智力障碍的和生存条件恶劣等原因造成家庭贫困的群体。这主要是由于大部分农村地区的低保工作还处于起步阶段，限于财力、物力、人力等原因，先将农村最贫困的群体纳入低保范围。然后，将低于绝对贫困线的人员纳入进来，最终目标是“应保尽保”。鉴于此，农村低保工作的重点放在那些缺少劳动力的家庭等农村贫困群体，鼓励有劳动能力或者有部分劳动能力的农村贫困群体依靠自身能力解决生计问题。

2．农村低保标准的确定

在确定低保标准方面，除了少数东部发达地区外，一般都是围绕国家每年公布的绝对贫困标准，国家2007年公布的贫困标准是人均收入低于593元/年。从目前农村低保的实施状况来看，各地制定的农村低保标准大多数都高于国家的贫困线标准。目前全国已实施农村低保的地区平均标准为年人均1000元左右。2006年下半年以来，一些中西部省份陆续出台了农村低保政策，享受救助的人数有所增加，但按人均计算的补助水平则略有下降。从补助水平的省份分布状况来看,2006年全面实施了农村低保制度的23个省份，平均补助水平为月人均35.4元，其中，东部地区月人均50.9元，中部地区25.3元，西部地区25.5元。从有关部门调查了解的情况以及部分专家学者的观点来看，一般认为给低保对象的实际补助金应以月人均30—40元为宜，至少不能低于30元。

3．低保申请、收入核算和确定低保对象的方式

核定农村低保申请人家庭收入等情况，是审核审批农村低保对象的一个很关键的程序。目前各地农村根据本地实际，对于核定低保申请人的收入等情况采取了因地制宜的方法，主要可以分为两种类型：

（1）城市化水平比较高的东部经济发达地区，由于已经实现了城乡低保一体化运行，可以做到在较准确地核定低保申请人家庭收入的基础上，按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放。

（2）中西部农村地区，由于农村居民没有固定的收入渠道，家庭收入难以准确核算。但鉴于中国农村住户的特点，通常是在初步核查申请人家庭收入的基础上，更多地依靠民主评议等办法来确定低保对象，并采取按照低保对象家庭的困难程度和类别，分档发放低保金。这样做比较适合中国农村的实际情况，同时也较为简便易行。

各地在实施农村低保制度的过程中，都对低保对象的申请、审批程序作了具体规定，并遵循公开、公正、透明等基本原则。从各地做法来看，一般都是由户主向乡（市）政府或者村民委员会提出申请；村民委员会开展调查，组织民主评议提出初步意见；经乡（市）政府审核，由县级政府民政部门审批。乡（市）政府和县级政府民政部门对申请人的家庭经济状况进行核查，了解其家庭收入、财产、劳动力状况和实际生活水平，结合村民民主评议意见，提出审核、审批意见。通常，申请人需要如实提供关于本人及家庭的收入情况等信息，并积极配合审核审批部门按规定进行的调查或评议。

4．低保资金财政投入情况以及发放形式

农村实施最低生活保障主要是体现政府的责任，那么资金也主要来自各级财政的投入。过去各地实行农村低保的资金都来源于各级地方。2006年，各地财政共支出农村低保资金41.6亿元，加上农村特困户定期定量救助资金13.9亿元，一共是55.5亿元。从2007年起，中央财政将对财政困难地区实施农村低保制度给予资金补助。中央对地方的补助，将成为支持地方建立和完善农村低保制度的重要资金来源。通过银行、邮局、信用社等机构实行社会化发放低保金的办法发放到农村低保户手中。

三、农村最低生活保障制度的现状

党的“十六大”以来，尤其是确定了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标后，地方政府的积极性普遍被调动起来，农村低保制度的建设步伐明显加快。2004年以前，全面建立农村低保制度的仅有北京、天津、上海三个直辖市和浙江、广东两省，且维持了较长的时间。2004年以后，发展态势才有了明显变化。按照国务院部署，自2007年起农村最低生活保障制度由试点地区扩大到全国农村。自此，农村最低生活保障制度在全国范围内普遍建立。截至2007年年底，已有3566.3万人（1608.5万户）享受了农村最低生活保障，比2006年同期增加1973.2万人，增长了123.9%，平均低保标准70元/人·月，全年共发放农村最低生活保障资金109.1亿元，比上年增长150.8%，人均补差38.8元/月，比上年同期提高4.3元，增长12.5%（见图3-2）。

四、农村最低生活保障制度存在的问题

1．农村低保对象界定标准上的困难

和城市居民相比，农村居民收入有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难：第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中存在较大的随意性。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。第三，由于农村养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口，其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。

目前，最低生活保障对象要经过村、乡、县逐级确定。首先由个人向村民委员会提出申请，经核实后提交村民委员会讨论通过，再交乡人民政府审定，最后报县级民政局批准。但在实际认定和操作中存在一定的难度。目前，许多地方只是把传统的农村社会救济对象和个别贫困户作为低保对象，而对那些在农产品市场竞争中因生产经营不善陷入困境的农民，由于企业不景气乃至关闭等陷入困境的乡市企业职工，因超生罚款、赌博欠债或好吃懒做使生活陷入困境的农民是否列入低保对象则存有争议。

2．农村低保资金来源不足

资金是最低生活保障制度实施的物质基础。最低生活保障资金目前由县级市（区）、乡两级财政和村集体共同负担。但许多欠发达地区财政困难，“吃饭财政”的格局短时间内难以改变，无力为农村低保提供足够的资金支持。同时，乡村集体经济实力薄弱，难以拿出较多资金支持农村低保，并且欠发达地区农村“三无”人员和贫困人口数量众多，使得农村最低生活保障制度的资金来源更显不足。随着经济体制改革的不断深入，农村居民收入差距越来越大，最低生活保障面将会进一步扩大，保障水平将会不断提高，地方政府和村集体将面临更大的资金压力。

3．农村低保工作缺乏法律保障

长期以来，我国实行的是城乡有别的社会保障制度，大量的社会保障资源投入城市而农村却被长期忽视。在社会保障的法律制度建设方面，农村远落后于城市。随着1999年9月《城市居民最低生活保障条例》的出台，城市居民的最低生活保障权利以立法的形式得到了保障；而从1994年山西开始农村低保试点工作至今，除1996年民政部正式印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》对有条件的地区建立农村居民最低生活保障制度提出原则性的指导意见外，尚未出台专门规范农村低保工作的全国性文件，更没有专门的法律和法规。虽然一些经济发达地区的农村最低生活保障工作正在逐步纳入规范化、制度化的轨道，但整体上看，我国尚未从立法上来保障广大农民作为国家公民所应享有的受保障权利，同时，各省市农村低保工作大多是根据自身制定的有关政策开展的。由于缺乏有效的统一指导，各地做法千差万别，保障对象把握不准、保障水平参差不齐、保障资金分配不公的现象时有发生，使农村低保制度难以在全国形成整体性的积极效用。

4．农村低保制度缺乏相关的政策配套衔接

农村低保制度本身只能保障农村居民最基本的生活需求，缺乏相关配套的救助措施和优惠政策，保障对象是很难摆脱贫困的，即使个别的暂时摆脱了贫困，也会因多方面原因而重返贫困。目前，在我国已实行了农村低保制度的地区还普遍缺乏财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门的沟通与协调，相关配套的救助措施和优惠政策，如对低保对象和低保家庭在生产、就业、就学、就医、住房、减免义务工、从事个体经营等方面给予必要的照顾和政策扶持，有的地方还根本没有考虑，有的地方虽考虑到了，但不是考虑不够就是实施不到位，因而全国的低保工作还没有真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的氛围。

5．农村低保管理工作处于粗放化状态

由于基层工作经费少，人员严重不足，很难把低保工作做细、做实。而工作程序规定不细致，基层监督机制不健全，又助长了低保工作的粗放化，由此导致了审查申请资格、确定保障对象、执行保障标准、发放保障资金等各个环节上的随意性，甚至出现优亲厚友和截留、挪用低保金等违规、违法行为。低保对象除领取保障金外，还在经营、医疗、教育、农村义务工和集资等方面享受一定的优惠，但目前有些优惠政策，诸如对保障对象减免提留款、统筹款和各种集资款，减免医疗费、子女上学的学杂费等，没有落实到位，缺乏相应的配套措施和运行机制。

五、完善农村居民最低生活保障制度的建议

1．科学制定农民收入评估标准，改进收入调查方法

农村家庭收入核实要因地、因人、因户制宜，用收入核实与群众评议相结合的方法确定农村低保对象。一是把农村家庭主要收入项目（种植、养殖业）的评估标准设定一个浮动范围，由各乡（市）根据本地实际情况自行确定。二是在核定农村低保家庭收入时，遵循宜粗不宜细、就低不就高的原则。三是在评估标准的制定上，充分考虑弱势群体的劳动能力、田地的管理水平等因素对收成的影响。四是走群众评议的路子。同时，要尽快制定出一套既切合实际又便于操作的农村居民家庭财产评估方法，以便更准确地界定农村低保对象。

2．中央政府应当在农村最低生活保障资金投入上发挥投资主体的作用

由于中央财政没有单列农村贫困人口救助（包括救济、特困救助和最低生活保障制度）的专项资金，而将救助责任主要由地方政府（主要是县和乡、市，部分省份由省级财政投入）承担，这是导致在大多数经济落后地区救助资金落实难、政策覆盖范围小、救助标准低等问题的主要原因。稳定的资金渠道是最终建立起农村最低生活保障制度、形成对农村特困群体的长效救助机制的关键因素。中央政府必须充分认识到这样一个事实，即对一个区域经济发展极不平衡的国家来说，完全依靠地方政府和集体负责筹集救助资金的结果必然是政府缺位或不到位；在地方政府的经济和财政能力甚至无法维持自身行政支出的情况下，困难群体很难从政府那里得到有效的救助。同时，在经济相对落后的地区，社会互助的资金渠道极其微弱；而从大多数特困家庭的经济和社会特征来看，依靠子女赡养和稳定土地的政策也是不能完全解决特困家庭生活问题的。事实上，从目前的情况来看，中央财政也是唯一可靠的能够保证农村社会保障制度建立的资金渠道。有学者测算，按照现有保障水平，为2264万农村特困人口建立最低生活保障制度只需要不到105亿元的资金，依照目前的国家财力，建立农村最低生活保障是完全可以做到的。因此，为保证农村最低生活保障制度的建立和运行具有稳定和可靠的资金来源，中央政府必须扮演更加积极的角色，通过建立农村最低生活保障专项资金使这项制度的资金得到保障。

3．根据我国国情，建立科学合理的同农村居民最低生活保障制度相关的法律体系

现阶段建立惠及广大农村贫困居民的最低生活保障制度最紧迫的任务是农村居民最低生活保障制度的立法工作。“没有规矩，不成方圆”，不建立法律规范体系，就不能使农村居民最低生活保障制度走向法律化、规范化的道路，加大了该制度的随意性、任意性，最终将损害广大农村贫困居民和国家的利益，造成社会分配不均，影响社会的稳定。

首先，制定农村居民最低生活保障制度的上位法《社会救助法》，对农村居民最低社会保障制度的目标、基本原则、基本制度进行规范。其次，由于立法周期长，现阶段可由国务院制定《农村居民最低社会保障条例》，对农村居民最低生活保障制度进行细化，使其具有可操作性，条件成熟时可进一步提高立法层次。

4．建立与农村低保制度相配套的政策

在农村低保制度实施的过程中，为了减轻政府的财政压力，建议发动全社会扶贫济困，根据各地的实际情况对社会保障对象在生产、生活、医疗、教育等方面给予适当的优惠政策。如对享受农村低保待遇的低保对象，免除其子女中小学期间的学杂费及其他费用，在指定医院就医时免收其挂号费和服务性收费，减免从事个体餐饮服务的健康体检费，减半收取接种各种疫苗的费用，劳动部门免收就业培训费和优先安排劳务输出，工商部门对申请从事个体经营的优先办理营业执照和减免工商管理费用，司法公安等免费为低保对象提供法律援助等，真正形成财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门齐抓共管，社会互助互济的社会氛围。也只有解决了与农村贫困人口生活困难相配套的子女就学、就医、就业等方面的实际问题，才能从根本上解决农村贫困人口的生活问题，才能从根本上改变“这边发钱，那边收钱”的尴尬局面，从根本上消除农村居民的贫困问题。

5．整合资源配置，优化农村低保管理工作

在农村最低生活保障的体制方面，建立由政府统一协调、民政部门归口管理、相关部门联动的管理模式。首先要建立起基层管理机构和服务网络，实行贫困人口联络员制度。现在行政村还没有专项负责最低生活保障的人员，这不利于工作的开展。要做到村村有联络员负责最低生活保障制度的宣传、与民政部门的联系以及提供各种信息。在管理上坚持属地管理原则，以户口所在地作为低保救助管理的基本单元，不论贫困人员住在何地，都要纳入户口所在地的县乡统一管理。同时，加强检查和督促，确保低保金及时足额发放。对农村贫困人口实行分层分类管理，对低保对象按不同人群实行差别救助。对老弱病残者，最低保障的内容应该包括一定的医疗费用；对有年幼子女的家庭应包括一部分子女教育费用；对暂时陷入贫困的家庭，要通过送技术、市场信息等方式，鼓励他们通过自己的努力和辛勤劳动早日摆脱贫困。

思考题

1．试述我国现行低保计算标准的缺点及改进方向。

2．如何防范低保发放中的道德风险？

3．调研典型地区各级财政在低保中的责任分配。

4．城乡统筹发展中如何协调最低生活保障？