公共管理硕士MPA系列教材行政法
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第二节 行政法的基本原则

一、行政法的基本原则概述

(一)行政法的基本原则的含义

对于行政法的基本原则的界定,学术界并不统一,共同之处在于,都着眼于行政法的基本原则的作用范围和应体现的价值这两个角度。我们也认为从这两个角度界定比较准确。行政法的基本原则,是指贯穿于行政法之中,体现行政法的基本价值观念,指导行政法的制定和实施等活动的基本准则。

行政法在形式上没有统一完整的实体法典以及在内容上广泛而丰富的特点,使得行政法的基本原则具有特别重要的作用。

第一,行政法的基本原则是构筑行政法律制度体系的基本框架。一方面,行政法的基本原则以行政法的基本价值观念统领行政法律规范,使行政法律制度的体系保持内在的和谐、一致,并且同国家的整个法律制度的体系相适应和协调;另一方面,行政法的基本原则指导行政法律规范的法律解释,弥补行政法律规范的漏洞,使行政法律制度同不断发展的社会现实相适应。

第二,行政法的基本原则指导行政法的实施。一方面,行政法的基本原则指导行政主体裁量权的行使,保证其符合立法精神、社会公理和国家政策;另一方面,行政法的基本原则也是法院审查行政行为的依据,尤其可以判断具体行政行为是否合理,“在这个问题上,如果没有基本原则作为标准,很难找到更为合适的标准。”应松年:《当代中国行政法》,中国方正出版社2005年版,第75页。行政行为是否滥用职权、是否显失公正、是否违背立法目的等,也必须结合行政法基本原则予以判定和说明。

二、依法行政的内涵

依法行政原则是在资产阶级革命初期和建立市场经济的过程中提出并逐步丰富发展的。我国依法行政原则则是在改革开放,逐步推进市场经济体制的过程中发展起来的,并为《全面推进依法行政实施纲要》所确认。依法行政在内涵上包括行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则、正当程序原则、诚实守信原则、行政效率原则、责任行政原则。

(一)行政合法性原则

1.职权法定原则

行政机关的职权并不是行政机关本身所固有的,而是经人民通过法律授予的。这与公民的权利不同。公民的权利是公民本身固有的权利。从法律的角度说,公民的权利是,只有法律禁止的,公民才不得为之,凡法律没有禁止的公民皆可为之。而行政机关的职权则不同。职权法定,越权无效,这是依法行政的主要原则之一。行政机关的法定职权,一般有两种形式,一是由行政机关组织法规定,大都以概括的语言划定各机关的职责范围;二是由单行的实体法规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。

2.法制必须统一原则

这在行政法上称为法律优先(法律优位)原则。

法律规范在效力上是有位阶层次的。从狭义上说,法律在效力上高于任何其他法律规范。从广义上说,上位法优于下位法。各个层次的法律规范必须保持其内部的统一和谐,只有这样,国家的法制才能保持统一。

对拥有行政立法权的行政机关而言,法律优先包含下列含义:第一,在已有法律规定的情况下,行政法规、规章不得与法律相抵触,凡有抵触的,都以法律为准。法律优于行政法规、规章。同样,凡是上一位阶的法律规范已经对某一事项有了规定,下一位阶的法律规范不得与之相抵触。第二,在法律尚无规定,行政法规、规章在各自范围内作了规定时,一旦法律就此事项作出规定,其他法律规范的规定都必须服从法律。同样,在上位阶法律尚无规定时,下位阶规范可以在法定权限和范围内作出规定,一旦上位阶规范就此事项有了规定,下位阶规范就必须服从。

3.法律保留原则

凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项,则或者只能由法律规定,或者必须在法律明确授权的情况下,行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。我国宪法和法律对必须由法律规定的事项已作出原则规定。《宪法》第62条、第67条,《立法法》第8条、第9条,《行政处罚法》第9条、第10条、第11条、第12条、第13条等。需要注意的是,我国宪法和法律所规定的法律保留原则可以分为“绝对保留”和“相对保留”。“绝对保留”,就是该事项的设定权只属于法律,任何其他国家机关不得行使,也不能授权其他国家机关行使;“相对保留”是该事项的设定权原属于法律,但在某些情况下,法律可以授权国务院行使,特别需要强调的是,根据《立法法》,被授权的主体只有国务院《立法法》第9条。,也就是说即使是相对保留的立法权限,也只能授予国务院行使,而不能授予其他国家机关行使。有学者认为法律保留原则包括宪法意义和行政法意义的。前者即为立法保留,后者即为职权法定。参见陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社2002年版,第35页。应松年:《当代中国行政法》,中国方正出版社2005年版,第89—93页。

(二)行政合理性原则

合理性原则是在合法性原则的基础上,对行政行为——主要是行政自由裁量的行为——的更高的要求。合理性原则亦是依法行政的要求,因为法律尽管赋予行政机关自由裁量权,但是法律仍然要求行政机关必须合理地行使自由裁量权。

《全面推进依法行政实施纲要》将合理行政作为依法行政的基本要求之一,规定行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。这在德国称为比例原则。

一般认为,行政法意义的比例原则包括妥当性原则、必要性原则和均衡性原则。

(三)行政应急性原则

1.紧急状态与行政应急性原则的必要性

紧急状态有广义和狭义之分。广义的紧急状态是指具有一定危险程度的非正常的社会状态,包括战争、叛乱、政治骚乱、经济危机、严重自然灾害、重大事故灾害、突发公共卫生事件以及重大刑事犯罪等所有社会正常生活受到威胁或法律实施受到严重阻碍的情况。狭义的紧急状态通常指行政权可以加以控制的危险事态。江必新:《紧急状态与行政法治》,载《法学研究》2004年第2期。《突发事件应对法》将突发事件界定为,突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

由于紧急状态的危险性、威胁性以及紧迫性,仅仅采取一般的手段或措施难于应对,必须赋予政府特殊的、比正常状态更大的行政权力——紧急行政权,从而使政府能够及时有效地组织、运用各种资源,采取强有力的措施,消除危险渡过危机,维持或恢复正常的法律秩序,确保人民的生命健康和财产安全。这就是行政应急性原则。

行政应急性原则的必要性可以从以下几个方面加以认识:第一,是国家的基本职能决定的,紧急状态出现时,国家有义务采取可能采取的措施加以应对,维持或恢复正常的法律秩序,确保人民的生命健康和财产安全;第二,是法律的性质和目的决定的,法律本身不是目的,而是为达到公共利益所运用的手段;第三,是公共利益优先决定的,紧急状态下限制某些公民权利是维护公共利益的必要手段。

2.对行政应急性原则的法律规制

行政应急性原则决不是依法行政原则的例外。紧急行政权也必须受到法律的规制。从世界各国对于紧急行政权的法律规制来看,其行使一般要求符合以下条件:第一,存在明确无误的紧急危险;第二,只能由法定有权机关或有权机关依法委托的其他机关、组织行使,无权机关确有必要行使了紧急行政权,事后必须经由有权机关确认;第三,必须依照有关法律规定的特别程序;第四,紧急措施必须适当,对明显可以不限制或不侵犯的公民权利或自由不得加以限制或侵犯。金石:《行政应急性原则》,载《行政法学研究》2004年第1期。

在我国,经历了2003年“非典”流行、2005年局部地区禽流感疫情等突发公共卫生事件,无论在学术界还是实务界,行政应急性原则和紧急行政权都得到了极大的关注。学术界对于行政应急性原则是否应该提升到行政法的基本原则的高度,观点不一,但是,都认为行政应急性原则属于依法行政原则,紧急行政权必须纳入法治的轨道。参见赵颖:《对行政应急性原则研究的回顾和展望》,载《行政法学研究》2005年第4期。实务界也通过立法规制紧急行政权,2003年“非典”流行期间,制定了《突发公共卫生事件应急条例》;2005年发生局部地区禽流感疫情,制定了《重大动物疫情应急条例》。对紧急行政权的法律规制,不能单纯采取分散立法的方式,因为人类无法穷尽每一个可能出现危机的领域,更无法预知下一次危机会在哪里、怎样爆发。因此,需要在分散立法之上,制定统一的突发事件应对法。《突发事件应对法》已于2007年8月30日颁布、2007年11月1日施行,这是我国对紧急行政权的法律规制的里程碑,更是我国行政法治建设的重大进步。

(四)正当程序原则

1.正当程序原则的渊源参见应松年:《行政法与行政诉讼法学》,法律出版社2004年版,第41页。应松年:《当代中国行政法》,中国方正出版社2005年版,第108—112页。

正当程序观念与自然公正原则密切相关,发轫于英国,在普通法史上有着悠久的历史。自然公正原则是英国法治的核心概念,是英国法官据以控制公共行为及行政行为的方法。自然公正原则有两个最基本的要素:第一,任何人不能作自己案件的法官,即反对偏私原则;第二,任何人的合法权益受到不利影响时,必须允许其陈述自己的意见,这些意见必须被公平地听取。

美国继承了自然公正原则,并直接规定在宪法中。美国《宪法》第5和第14修正案分别针对美国联邦政府和州政府规定,非经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产。

2.正当程序原则的基本要求

我国对行政程序法的重视,始于20世纪80年代。1982年宪法对行政程序中的公开、参与制度等作了原则规定。1989年颁布的《行政诉讼法》将行政机关的具体行政行为是否符合法定程序作为衡量其是否合法的重要标准之一。以1996年颁布的《行政处罚法》为开端,我国开始通过法律对某一领域行政行为应遵循的行政程序作出明确的规定。之后的《立法法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》等都有明确的程序规定。目前,统一的行政程序法正在研究和起草中。

《全面推进依法行政实施纲要》规定,程序正当的基本要求包括:一、行政公开,即行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外,应当公开;二、听取意见,即在作出行政决定之前,应该注意听取可能受到影响的相对人、利害关系人的意见,让他们参与到行政程序中;三、要严格遵循法定程序,依法保障相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权;四、回避,即行政机关工作人员履行职责,与相对人存在利害关系时,应当回避。

(五)诚实守信原则

1.诚实守信原则是公法的基本原则

在人类的历史中,那些基于人类理性所产生的最基本的行为规范,得到一切民族和一切时代的认同。诚信便是这样的行为规范,从没有哪个时代宣称不诚信是正当的,更没有哪个社会对诚信持否定态度。

诚信是一切社会主体的行为规范,一切社会主体应该无一例外地遵守诚信,这是维持人类社会正常秩序的最基本保障。政府同样必须严守诚信。《德国行政程序法》第48条第2项明确规定,提供一次或持续金钱给付或可分物给付,或为其要件的行政行为,如受益人已信赖行为的存在,且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护,则不撤销。受益人已使用所提供的给付,或其财产已作出处分,使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除其处分,则信赖一般需要保护。在英国等普通法国家有合法预期的观念。关于合法预期的详尽论述,参见余凌云:《行政法上合法预期之保护》,载《中国社会科学》2003年第3期。

2.诚实守信原则的基本要求

第一,行政行为具有明确性和可预测性,以便人民可以毫无疑问地理解什么是允许的,什么是禁止的,同时预见政府的行为并以此为依据安排自己的活动。

第二,行政立法不溯及既往。立法者必须诚信于民,而不能随便反悔。行政立法不溯及既往是保护人民权利、维护政府公信力所需要的,特别是负担性行政立法一般是禁止溯及既往的。

第三,行政公开。行政公开,让行政权力在阳光下运行,实现人民的知情权、参与权、表达权、监督权,是政府取信于民的重要途径。

第四,信赖保护原则。信赖保护原则,保护人民基于对行政机关的信赖而产生的“信赖利益”,也就是说“绝不能使那些受到这些行动影响的个人因为他们所具有的合法期待受挫而遭受伤害,而应该对他们因这种行动所蒙受的损失给予充分的补偿”〔英〕弗里德利希·冯·哈耶克:《自由秩序原理》,邓正来译,三联书店1997年版,第276页。凸显了行政法的维护公民权利的价值。《行政许可法》第8条规定,“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”这是我国立法中对行政信赖保护最早、最明确的确立。《全面推进依法行政实施纲要》规定,非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。这是进一步把信赖保护原则推广适用到所有的行政决定领域。

(六)行政效率原则

行政机关行使行政权力,必须将提高行政效率放在重要位置,以最少的投入,耗费最少的资源取得最大的行政管理效果。长期以来,行政机关有一种误解,认为依法行政、照章办事,会导致烦琐的程序,必然影响行政效率。事实上,恰恰相反,依法行政有利于提高行政效率:行政机关依法执法,可以保证法制统一和政令畅通,避免不公、错误和违法,减少纠纷和矛盾;同时,行政机关依法律规定的程序,积极履行法定职责,也会大大提高行政效率。

《全面推进依法行政实施纲要》规定,行政机关实施行政管理,应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民、法人和其他组织。

但与此同时,还有一个社会公正问题。因追求效率而损害公正,显然是不可取的。这就必须摆正效率与公正的关系,兼顾效率和公正。

(七)权责一致原则

权责一致有两重含义。第一,行政机关的职权与职责是统一的。这与公民的权利不同。公民对其权利有“自由处分权”,除非法律有限制。行政机关对其职权没有自由处分权,只能依法履行,既不能失职,又不能越权。行政机关如不依法履行职责,损害公民权益或公共利益,就要因此而承担法律责任。有权必有责,这是权责统一的第二层意思。有权无责,将导致滥用权力;有责无权,将导致逃避责任。