第四节 行政问责制

一、行政问责与问责制

行政问责制的核心是“问责”。何谓“问责”？从字面上来理解，“问责”就是追究应该做的事情，“问责制”就是责任追究制，“问责”（accountability）在英语词典里有这样的解释，即“当一个人处于某一种特定职位时，公众有权力对其进行批评，而其本人有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众进行解释”。“行政问责”就是指，当政府的行政人员在政府里处于某一种特定职位时，公众有权力对其进行批评，而此行政人员有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众进行解释。显然，“问责”的含义包含了“行政问责”的含义，行政问责制是问责的一个重要的组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。行政问责制是问责制在公共行政领域的具体体现，它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问责”，如质询、弹劾、罢免等，是一个系统化的规范；它不仅是指违法犯罪要追究法律责任，而且包括未恪尽职守应追究行政责任；它不仅包括对“乱作为”的问责，也包括对“不作为”的问责；它不仅包括对渎职官员的惩罚，更要求政府对公众有所“交代”。

行政问责制是民主政治的重要组成部分。在民主政治下，政府的权力来自于人民的授予，同时政府授权给行政人员，让他们通过制定、执行决策来承担管理国家事务的职能。既然公共权力是由人民赋予的，行政人员就必须对人民负责，必须为自己的言论和行为承担责任。换言之，行政问责制的全部正当性或根本依据在于“权为民所授”。因此，行政人员有责任向人民报告他们的行为，人民也有权利要求惩治那些失责渎职的行政人员。

依据公共行政的基本原则，行政主体对公共权力的使用要具有正当性，即符合公共利益，符合宪法、法律、法规、规章，符合上级行政机关的指示、命令等。其最基本的要求是符合公共利益，因为法律和行政命令以公共利益为出发点。行政问责制所确立的是委托人与代理人之间的关系：代理人的行为要符合委托人的要求，并对委托人负责。委托人可以根据代理人的表现进行相应的奖惩。具体说来，在行政问责制不同的制度安排下，委托人可以是人民、立法机关或者上级行政机关，代理人则是各级各类行政主体。行政主体必须接受问责主体（立法机关、上级行政机关、公众等）经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的询问要做出及时而令人满意的答复，等等。这种问责的典型特征在于它的经常性。通过这样的问责，可以时时提醒行政人员以公共利益为重、不能利用公权力去追求一己之私利；也可以向意欲或刚刚开始牟取私利的行政人员发出警告，让他们悬崖勒马。所以，这种问责可以起到一定的事先防范的作用，从而有利于打造责任政府，也有利于挽救部分行政人员。行政问责制还包括责任追究制，包括对行政责任、法律责任以及道德责任等的追究制度。这种责任追究式问责的特征是事后惩处，通过对应该承担上述各种责任的行政主体予以相应惩罚来促使广大行政人员树立高度的责任意识。

按照不同的标准，行政问责制可以分为不同的类型：

按问责的主体不同，可分为同体问责和异体问责。所谓同体问责是指行政系统对其官员的问责，或者执政党系统对其党员的问责。执政党对于政府及其官员的问责，在性质上仍然属于同体问责，因为各级政府官员主要是由执政党推荐产生的。同体问责制在党的许多文件中都有规定。目前我国启动的政治问责制大多属于同体问责。所谓异体问责是指系统外部对行政人员的问责，包括人大、检察院、法院对同级的政府及相关官员的问责等，但核心是以人大为代表的民意机关的问责。

按问责时机不同，分为常态问责和非常态问责。所谓常态问责是指问责事件发生在日常的行政管理过程中，因行政机关及其公务人员履行日常职责的行为而引起问责机制的启动。非常态问责是指引起问责的事由属于突发性事件，是对那些因突发性事件的发生而造成的不利后果行政机关及其公务员所要承担的行政上的责任。此类问责的典型形式是重大责任事故问责。

按问责事件的形式不同，分为对积极作为的问责和对消极不作为的问责。对积极作为的问责是指，启动行政问责的事由是因为行政主体积极的作为行为引起的，即各级行政机关及其公务人员主动实施的行政行为导致了行政问责机制的发动。在这里，行政主体主动实施的行为成为其承担“被问责”这一不利法律后果的原因。对消极不作为的问责是指，启动行政问责的事由是因为行政机关及其人员依法负有某种作为的法定义务并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为，即因行政不作为引起的责任。

从控制的来源和程度两个维度出发，可以将公共行政问责制划分为四种类型：官僚型问责、法律型问责、专业型问责和政治型问责。在官僚型问责制下，法律明确规定了上下级之间的关系：下级行政机关和行政人员对上级负责、听从上级命令，上级有权力直接追究下级的责任。这种问责制的特点是控制的程度高，控制来源于行政系统内部。在法律型问责制下，行政机关主要对行政系统外部的立法机关负责，行政活动受到后者频繁、广泛而深入的控制，即高程度的控制。专业型问责制的特点是问责主体（行政官员）与问责客体（专家型工作人员）同属行政系统，两者之间存在类似于外行与专家之间的关系，前者对后者控制的程度较低。在政治型问责制下，行政主体需要对行政系统外部的众多政治力量负责：立法者、政党领袖、利益集团、政策的目标群体、选民等等，对他们的各种要求和政策偏好要及时做出回应。总体说来，这些政治力量对行政活动的控制程度较低。

建立和完善行政问责制有着重要的意义：首先，行政问责制有助于提高行政人员的整体素质。行政问责的制度设计和安排，就是为了纯洁和优化行政人员队伍，提高行政人员的素质。行政问责制能对那些失职或渎职、违纪违法、以权谋私、无所事事、大错误不犯小错误不断的行政人员起到很好的约束作用，从而有利于提高行政人员的整体素质。其次，行政问责制有助于形成自觉负责的行政理念。行政问责制的核心是责任行政理念。这一理念要求行政人员对国家利益、集体利益和人民群众利益始终保持高度负责的自觉性。行政问责制的强化和完善，将会在行政实践中大大增强责任行政理念，有力地推动责任政府的建设。再次，行政问责制有助于抑制行政不作为或乱作为的现象。行政不作为是行政机关及其行政人员负有应当作为的义务但在程序上却没有作为，是背弃行政职能的作为，是行政权力与行政责任严重脱节的表现。行政乱作为，主要是指行政机关及其行政人员的行政违法、行政失当、行政侵权现象。对不作为或乱作为的有关行政机关及其行政人员予以相应的问责处分，不仅仅是为了纠正错误，而是为了从制度上建立起问责的机制，从而抑制行政不作为或行政乱作为现象的产生。

二、责任政府与行政问责制

关于责任政府的内涵，在不同的历史时期、不同的国家，有着不同的理解和认识。《布莱克法律词典》（Black's Law Dictionary）对“责任政府”的解释是：“这个术语通常用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责。当社会对其投不信任票或他们提出重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职”。根据当前学术界的普遍观点，责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并采取积极行动；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制，包括内部的政府责任机制或形式和外部的政府责任机制或形式。概括地讲，责任政府是指国家行政机关在行使公共权力时，必须向国家立法机关和执政党负责，同时积极回应并满足公民的各种诉求，真正实现为人民服务的根本宗旨。引申而言，责任政府包含着对不负责任的各种行为加以制裁和控制的一套机制。

责任政府是近代民主政治发展的产物，是民主政治的基本理念。在古代，依据“国王不能为非”和“朕即国家”两种定律，国王及其所代表的国家和政府不承担任何形式的责任，这时的官僚机构在实质上只有对国君的忠诚问题而不具有对国家和社会的责任。责任政府是完全建立在“主权在民”、“公民基本权利神圣不可侵犯”和以法制为核心内容的资产阶级启蒙思想和民主主义思想的基础上的。根据启蒙时期的理论，国家的一切权力属于人民，政府必须向人民负责，保证忠于人民的意志和利益，按人民选出的代表所制定的法律行事。如果政府违背人民的意志，损害人民的利益，或行使权力超出法定范围，就应承担责任，应直接受到处罚；人民在向政府委托授权的同时，规定了政府应负的责任，并保留了对政府责任履行情况的监督权。

概括地说，责任政府具有如下特征：

（1）责任政府是有限政府。政府职权的有限性是指政府组织必须依法设立，并在法律规定的范围内活动，所行使的权力不能超过法律授权的范围。现代民主政治是建立在社会契约论和人民主权观念基础之上的，政府和公民都要平等地服从宪法和法律。虽然政府的权力是有限的，但政府对公民负有的责任却是无限的。也就是说，不论在公共领域，还是在私人领域，只要是关系到公民利益的事，政府都要负起责任来，这种责任是无法用数量的多少来衡量的。

（2）责任政府是高效政府。高效政府的实现必须以政府及其行政人员的清正廉洁、务实高效为前提。清正廉洁是责任政府的显著特征之一。现代政府及其官员要经常自我反省，开展批评与自我批评；正确处理公共利益与个人利益的关系；反对为政不廉，权钱交易，以权谋私的行为。只有做到清正廉洁，才能承担起对人民、国家和社会的责任。务实高效是现代政府的能力体现和执著的追求，只有务实高效，才能经济地开展各项工作，才能在最短的时间内对公民的诉求做出回应，维护公民的利益；才能促进经济和社会的发展；才能避免“形象工程”、“政绩工程”；才能杜绝铺张浪费和讲排场、摆阔气。

（3）责任政府是民主政府。现代政府是民主政治发展的产物，是经法定程序由公民选举而产生的。没有民主，也就没有责任政府，责任政府必然是民主的政府。现代政府代表社会公共意志和利益，行使公共权力，执行公共政策，必须做到公平、公道、正义地开展工作，从而，有利于个人的发展和和谐社会的形成。现代政府要保障民主的实现，就必须做到政务公开，让公民了解政务，这可以加强公民与政府的互动关系。一方面政府的政策获取更加广泛的民众支持；另一方面，可以促使政府不仅“做正确的事”，而且会“正确地做事”，也有利于政府承担责任和反腐败工作的深入进行。

（4）责任政府是法治政府。责任政府必须坚持法律至上的原则，自觉遵守宪法和有关法律，做到依法行政。政府的一切权力来源、政府的运行和政府行为都要有法律的依据，政府的整体行为和官员的个体行为、抽象行政行为和具体行政行为都要符合宪法和法律的规定和实质要求。只有依法行政，才能成为名副其实的责任政府。

行政问责制是责任政府实现的重要机制，没有问责，责任就无法落到实处。而问责就需要明确政府的不同责任。具体地说，责任政府意义上的政府责任主要体现在以下几个方面：

首先，政府的政治责任。政府的政治责任是指政府机关及其工作人员的所作所为必须合乎目的性，其决策必须合乎人民的意志和利益。如果政府决策失误或行为有损国家和人民的利益，则要承担政治责任。在代议制国家，议会是人民的权力机关，政治责任表现为政府对议会负责，主要是通过责任政治制度或国会对政府的监督来实现的。我国实行的是人民代表大会制度，政府由人大产生，对人大负责，政治责任也表现为政府对人大负责。

其次，政府的行政责任。政府的行政责任是行政权力系统内部的责任，它主要存在于行政主体之中，即存在于行政主体各层级之间、机构之间、部门之间、领导与部属之间。在公共行政的实际活动中，机构的、部门的责任理应经常性地由其主要负责人承担，所以，行政责任总会落到具体的行政人员身上。经法定程序进入行政体系的行政人员，一经确立行政职务关系，便应当遵守法定的权限；在执行公务的过程中，有保守秘密的责任和义务；行政人员的行为应当符合法定的目的，不得滥用职权，不得以权谋私；行政人员应当合理运用自由裁量权，避免行政失当，等等。诸如此类，都属于行政责任。

再次，政府的法律责任。政府的法律责任是由法律条文明确规定的那些应由行政主体履行的整体责任。公共行政中的法律责任当然会发生在公共行政主体中的层级之间、机构之间和部门之间，甚至会发生在这些机构、部门的领导与部属之间。但是，法律责任更多地存在于公共行政主体和客体之间，是作为组织的公共行政主体或组织中相对独立的机构、部门以整体的形象来承担的责任。行政诉讼和国家赔偿是政府向公民、法人或其他组织承担法律责任的重要制度。

第四，政府的道德责任。政府的道德责任是指政府及其行政人员依法行使公共权力，从事公共事务管理时必须承担道义上的责任。政府道德责任的立足点在于张扬行政人员善的一面，通过对行政人员内心的道德信仰、意志和信念的强化，从而把刚性的法律责任转化为柔性的道德责任，生成一种法律责任履行的内在动力。无论一个政府或组织是否存在制度化的道德准则，在改进和建立道德责任方面都大有可为：承认道德努力对政府机构发展的重要性；在行政人员录用、晋升和福利等环节体现道德的因素；将道德评价纳入组织绩效的评价过程之中；建立有助于道德责任发展的组织文化；提高行政人员参与政府制定的机会；通过培训提高道德水准；为处于道德困境的人们提供咨询和帮助；高层领导以身作则，践行道德；在政府决策中考虑社会道德的因素。

三、行政问责的范围、程序和后果

行政问责制作为一项制度，是一个完整的系统，除了要清楚问责主体、问责客体之外，还要对问责范围、程序和后果加以明确的认识。

1．行政问责的范围

行政问责的范围必须明确界定，这是行政问责制的主要内容。不仅要对所发生的重大政治、经济、安全事故问责，而且要对所做出的错误决策问责；不仅要对滥用权力、徇私舞弊的腐败行为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等失职行为问责；不仅犯了错、违了法要追究，甚至对有损政府形象的小节也要问责。总之，从管理不善、领导不力、用人失察到政绩平平等，都应该纳入行政问责的范围。

具体而言，行政问责的范围应包括各级行政机关和行政人员的决策失误、滥用职权、行政越权、行政失职、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等多种情形。是否应纳入行政问责的范围，应当“以事实为根据，以法律为准绳”：

第一，要确认构成行政违法及行政不当的事实。行政主体的行为，凡是违反行政法律规定，违背依法行政宗旨，产生相应的法律后果，应当承担法律责任，行政违法的构成及客观存在是追究有关行为人行政责任的前提。

第二，要确认行为人在主观上有过错。行为人的违法行为是前提，同时还必须具有行为人在主观上有过错（故意或过失）这个必要条件，行为人的主观过错程度，如动机、目的、行为后的态度等，与行为人承担行政责任多少、轻重等密切相关。

第三，要确认行为人违法行为必须以其法定职责或法定义务为前提。只有当行为人的行政违法行为或行政不当行为是应当履行而不履行法定职责或义务的违法行为时，才构成行政责任。

第四，要确认行政违法的情节与后果。同样的行政违法行为，其情节与后果是不相同的；不同的行政违法侵害不同的行政管理关系，其情节与后果是完全不一样的。违法行为的情节与后果不仅是确认行政责任轻重的一个重要因素，而且也是决定行政责任的形式的一个重要依据。

2．行政问责的程序

行政问责程序的规范性、可操作性是实行行政问责制的重要保障。不同的行政问责主体在实施行政问责时的程序应有一定的差异。以下结合我国现行的行政问责制度具体分析。

（1）人大问责。在多种问责主体中，人大有着独特的政治优势，人大的问责是最具权威和最具效力的。人大及其常委会对行政机关的监督、制约和问责是宪法和法律赋予的职责。人大不仅具有问责的资格和权力，而且具有问责的手段和能力。人大具有重大事项决定权、人事任免权、法律和工作的监督权以及立法权。人大在启动行政问责程序过程中，可以行使质询权、调查权、罢免权和撤职权。必要时，还可以启动不信任投票制，引咎辞职制和弹劾制等。

（2）审计机关问责。审计机关主要通过开展经济责任审计发挥问责作用。经济责任审计对未履行或未正确履行经济责任的党政领导和企业领导人员提供问责的基本数据和资料，是在经济领域对党政领导和企业领导人员进行问责的基础。经济责任审计具有“制度问责”的特点，是按照计划组织实施，其范围是在经济领域。审计机关问责应看作是对系统的审计，而不是“个案”的查处。

（3）纪检监察机关问责。纪检监察机关主要通过开展案件查处发挥问责作用。监督的形式是多种多样的，查处案件是最有力、最有效的一种监督形式；只有通过调查了解，把问题查清楚、搞明白，才能确定是否存在违法违纪的事实和性质。同时，通过查办案件，可以发现问题产生的原因，发现体制、机制、制度及管理上的漏洞及薄弱环节，督促有关部门建立制度，加强管理，防止同类问题的再次发生。

（4）公民问责。公民可以通过举报、信访等提出问责建议，但需要配套的制度保证才可能实现。公民可以直接向行政机关提出询问、要求、批评和建议，有关行政机关应认真听取，给予答复；公民可以向各类举报中心申诉、控告和检举行政机关及其工作人员的违法、渎职、侵权等犯罪行为；公民还可以通过信访和协商对话渠道实行监督。

3．行政问责的后果

行政问责的后果是行政机关及其行政人员承担相应的责任，是落实承担行政责任的种类与形式。行政机关承担行政责任的种类与形式主要有法律制裁，如批评、警告；责令改正违法行为，如停止侵犯、返还财产、恢复原状、恢复名誉、赔礼道歉；赔偿造成的实际财产损失等。

对行政人员承担行政责任的种类与形式，根据我国《公务员法》及相关的法律规定，主要有行政处分，如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种；进行损害赔偿，行政人员违法造成的损害要承担部分或全部赔偿费用。不同的责任类型有不同的责任追究、承担方式。值得一提的是，引咎辞职应是官员基于对自身情况的自由裁量而做出的选择，并且只能限于承担道义责任。如果官员需要承担其他方式的责任，则不能引咎辞职，以防止行政人员逃脱其他责任的追究。为此，还应对引咎辞职者进行离任审查。

总之，行政问责制作为系统化的政府治理规范，明确权力、界定责任、健全程序和经常化、制度化的追究责任是其核心内容。因此，行政问责制是有效实现政府责任，建立和完善责任政府，实现依法治理，进而构建和谐社会的必由之路和理性选择。

关键概念

行政人员

政务官

人事

功绩制

聘任

晋升

交流

退休

申诉

法律责任

有限政府

分工

事务官

人事行政

常任文官

考核

降职

回避

工资

控告

道德责任

职业化

公务员

人事管理职位分类

培训奖励辞职福利

职业责任

行政问责制

政党分肥制

公务员制度

人事机构

录用

职务任免

惩戒

辞退

保险

行政责任

责任政府

复习思考题

1．简述行政人员在行政体系中的地位和作用。

2．简述划分行政人员个人行为与公务行为的标准。

3．论述行政人员的专业化与官僚制的联系。

4．论述行政人员的职业特殊性。

5．简述人事行政的内容。

6．简述人事行政的模式。

7．简述公务员制度的结构特征。

8．简述职位分类的含义。

9．简述公务员的录用和聘任制度。

10．简述公务员的考核和培训制度。

11．简述公务员的奖惩制度。

12．简述公务员的交流与回避制度。

13．简述公务员的辞职、辞退与退休制度。

14．论述行政人员的职业责任。

15．简述行政问责制的含义。

16．论述责任政府与行政问责制的关系。

17．论述行政问责制的基本内容。

进一步阅读材料

材料一：公务员制度的产生与发展

一、西方公务员制度的产生与发展

西方主要资本主义国家的公务员制度创立于19世纪后期，这决不是偶然的，它有着深刻的社会经济根源。因为，正是在这一时期，资本主义的自由竞争进入了垄断阶段：政府角色由先前的自由放任的“守夜人”转化为积极干预社会经济生活的“管理者”。这种转变具体表现在，实行：（1）常任制，以保证政府职能连续、稳定地执行；（2）功绩制，以保证有一支精干、高效的管理队伍；（3）法治，以保证公务员自身管理的常规、有序、合理等，建立体制完备、机制健全的职业文官管理制度。正是这样的实践需求，呼唤了公务员制度的产生。尽管每个国家建立公务员制度的具体原因不尽相同，但要求强化政府职能这一大的历史背景却大致相同。

人们通常把英国的东印度公司看作是现代公务员制度的摇篮。创立于1600年的东印度公司，最初是一个商业贸易公司，后经1715—1763年的英法战争而变成了“军事的和拥有领土的强权”。从此，英国统治者格外重视东印度公司的经营管理。18世纪末19世纪初，先后通过许多立法和行政措施去加强对公司人员的管理，开始出现了考试任用的萌芽。不过，由于公司理事会有权指定应考者，加之重要的官职由国王任免，因而带有恩赐官职制的特点。1853年，东印度公司的特许状期满，在向议会请求继续任用时，贵族们为了使自己的亲信获得公司职位而发生了激烈的斗争。为此，国会派马考莱等三人组成三人委员会，专门研究该公司的人事任用制。在调查研究的基础上，提出了一个改革公司人事制度的报告，并获得议会通过。这就是后来英国考试任用制扩大到整个社会范围的最初启蒙。

19世纪中叶，英国已在工业革命的基础上率先进入了垄断阶段。此时，政府除传统的防务、税收、公共工程等职能外，还要承担卫生、济贫、教育、通信、贸易、农业、殖民地、制造业等广泛的职能。政府职能的扩大越来越要求政府管理的高效率。因此，在马考莱改革东印度公司的同时，英国政府也开始寻求对整个吏制的改革。1848年11月13日，英国财政部成立了以屈威廉为主任的备忘录起草委员会，内容之一就是，为了节省经费和确保高效率，对财政部的机构状况、功能配置及其运行机制进行调查。后来，调查的范围广泛涉及公务执行中的所有问题。1853年11月23日，调查终结，并由诺斯科特和屈威廉二人执笔撰写了名为《常任公务员制度的构成》的报告，即著名的《诺斯科特—屈威廉报告》。主要内容有：第一，废除恩赐官职制和政党分肥制，实行公开竞争考试制。第二，行政事务分为决策类和执行类，根据不同的事务类型采取不同的考试法。第三，对决策公务员的考试，主要考察其一般知识的基本掌握，而不实行专门技能的考试。第四，为了使任用手续更加简单有效，报告还提出了几项原则，其中包括：（1）所有的考试由专门委员会举行；（2）定期举行考试；（3）允许考试合格者依据成绩的高低选择就职单位；（4）合格者任职前需有见习期等。

这个报告于1854年2月提交国会讨论时，被处于多数的保守势力所否决。但克里米亚战争一开始，即暴露出传统吏制的种种弊端。战争期间，由于英国政府管理的混乱和低效率，给军队造成很大伤亡。陆军部的官员既庸碌无能又玩忽职守，因药品、粮食未及时运往前线而使士兵死亡不计其数，国内舆论哗然。在这种情况下，英国政府不得不颁布了吏制改革的第一个正式法令即《关于录用王国政府文官的枢密院令》，其主要内容有：第一，设立中央文官事务委员会，负责考试事务。第二，文官事务委员会审查应考者的年龄、身体、品德、能力。第三，文官任命以文官事务委员会发给的证明书为据。但这一改革并未采用公开竞争的考试方法。

1868年，自由党在选举中获胜，结果由格莱斯顿组成内阁。在他任内，除外务部和内务部外，各部都实行了公开竞争考试任用制。因此，于1870年7月4日颁布了吏制改革的第二个枢密院令，内容包括：第一，实行公务员的考试任用制。第二，公务员划分为高低两级。第三，扩大财政部的人事行政管理权。第四，对已持有文官事务委员会颁发的任用证明书及由各部大臣推荐的任命者，不适用考试。第五，列举适用考试制的对象和范围，等等。至此，英国公务员制度基本上得以建立。

至第一次世界大战结束，各主要资本主义国家大体完成了公务员制度的建立。此后，公务员制度一直处于不断发展完善之中。根据资本主义国家政府职能的变化以及公务员制度自身的演化，可将20世纪公务员制度的发展过程划分为三个时期：

第一个时期，从第一次世界大战结束到第二次世界大战结束。这是公务员制度的动荡期。之所以称之为动荡期，是因为发生了1929—1933年的世界经济危机、30年代法西斯专制的出现和第二次世界大战的爆发。这一时期的政府职能得到了两次强化：一是经济危机引起国家干预的强化（以罗斯福“新政”为代表）；二是战时体制的军事职能的全面强化。在这一时期，公务员制度的发展又可分为三个阶段：一是20年代的健全阶段；二是经济危机时期的复辟阶段；三是战时体制的官僚军事化阶段。

第二个时期，从第二次世界大战结束到20世纪60年代末。这是公务员制度的稳步发展时期。这一时期，在凯恩斯主义的理论指导下，政府开始执行范围更加广泛的经济、政治、社会和军事职能。而政府职能的扩张，必然要求有一支稳定、精干的管理队伍的存在。因此，与战后政府职能的扩大及其稳定发展相适应，公务员制度也进入了稳步发展时期。这一时期公务员制度的共同特点是：其一，以法律为基础，全面确立以功绩制为核心的公务员制度。战后各国宪法都明确规定了公务员制度的基本原则，如公平原则、功绩制原则等，各国相继制定了完整的公务员法。其二，完善公务员的具体管理体制。战后各国在恢复和确立以功绩制为核心的公务员制度基本框架之后，又对其具体环节进行了修改、补充和完善。其三，保持公务员队伍数量的基本稳定。战后政府职能基本上处于相对稳定的发展，公务员制度通过各项体制的完善，在公务员规模上也基本处于稳定发展之中。

第三个时期，从20世纪60年代以来至今。这是公务员制度的改革时期。进入20世纪60年代，开始发生新的科学技术革命，这一新的时代被人们称为“后工业社会”、“信息社会”。适应时代变化的要求，政府职能也进一步朝职业分化和部门专业化方向发展。政府管理过程也越来越强调技术和效率，以及人在管理中的积极性和主动性。因此，传统的公务员制度在体制上显得落伍，特别是那些强调“通才型”的国家，管理者无法适应科技革命的挑战。正是在这样的背景下，迎来了公务员制度的改革时代。

改革首先从英国开始。1966年初，英国工党首相威尔逊任命以苏塞克斯大学名誉副校长富尔顿为首的12人委员会，对英国文官制度进行详尽调查。1968年该委员会提出了包括158项具体建议的改革报告，即《富尔顿报告》。报告指出，政府部门的官僚主义十分严重，机构重叠，互相扯皮；只受过通才教育的行政官员博而不专；繁复的分类等级影响了人尽其才等等。报告建议，精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性，建立开放性的统一的分类制度；成立文官事务部，代替财政部行使文官管理权限；鼓励文官之间、文官同其他行业间的交流；重视专家和专业技术人员的作用；改革现行的考任制；成立文官学院。这一改革报告得到工党政府的赞同，并在一定程度上付诸实施。80年代，英国首相撒切尔夫人对公务员制度着重进行了三方面的改革：一是裁减冗员，将公务员从73万人减至59万人；二是扩大政府各部的人事自主权，各部负责事务人员的任用；三是调整公务员的工资，使之尽量与民间企业人员收入保持基本平衡。在美国，卡特政府于1978年10月提出并由国会通过了《公务员制度改革法》，对联邦公务员制度进行了重大改革。这次改革的核心是推进按工作表现付酬的功绩制，以提高政府工作的质量的效率，改变一流人才大量流向私人企业的状况。

从公务员制度产生和发展的历史中可以看出，作为科学的行政管理体制，公务员制度全面体现了制度运行的效率追求。只有在商品经济发展到相对成熟的市场经济时，才能具备公务员制度成功实施的共同条件：完善的人才分流机制；适度的政府职能；健全的法治等。这些共同条件的意义在于能够为公务员制度的正常运营降低成本、增大收益；完善的人才分流机制为公务员的高素质、良性流动与低度规模提供必要的外部条件；适度政府职能为公务员制度的维持提供了合理的费用支持；健全的法治则是公务员管理顺利执行政府职能、防止腐败的有效技术手段。只有以效率最大化为取向而形成的分类管理、职位分类、考试录用、考核、奖惩、任用、培训、工资福利保险、辞职辞退、退休退职、申诉控告等制度结构，并在运行中形成完善的分类机制、竞争机制、激励机制、监督机制的时候，才能算是建立了成功的公务员制度。也只有当公务员制度顺利地执行了政府职能、节省交易费用、抑制和减少官僚主义、防止和反对腐败时，才能用高效率去度量它的科学价值。

二、有中国特色的社会主义公务员制度的建立与发展

我国公务员制度的建立和推行，经历了一个较长的历史过程。在建立和推行公务员制度以前，我国传统的干部人事制度是在长期的革命实践过程中逐步形成和发展起来的。在革命战争年代，中心任务是打仗。为了适应战争的需要，中国共产党采取了党政军一体化的领导体制，与此相适应，采取了各级党委及其组织部门对一切干部实行集中统一的干部管理体制。这种干部管理体制一直延续到1953年。

1949年11月成立政务院人事局，是政务院的直属机构。与此同时，在中央人民政府政法委、文委、财委和内务部分别设置了人事机构。后四个部门的人事机构除承担本部门的人事工作外，有的还掌管部分中央和地方的人事工作，同政务院人事局产生了一些不协调的现象。1950年11月，经中央人民政府委员会批准，撤销政务院人事局和上述四个部门的人事机构，合并成立中央人民政府人事部。1953年11月，党中央决定实行在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级的干部管理体制。根据党中央的这一决定和全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院组织法》,1954年9月撤销了中央人事部，成立国务院人事局，直属国务院领导。根据二届人大四次会议通过的关于精简机构的决定，1959年7月撤销了国务院人事局，同时成立内务部政府机关人事局，受内务部具体领导。“文革”期间，内务部被撤销，内务部政府机关人事局也随之撤销，有关人事工作移交中央组织部和国务院政工小组。1978年3月成立民政部政府机关人事局，受民政部具体领导。1980年7月，国务院决定将民政部政府机关人事局和国务院军队转业干部安置工作小组办公室撤销，合并成立国家人事局，直属国务院领导。1982年国务院贯彻五届人大四次会议决议精神，将国家人事局、国家劳动总局、国家编委、国务院科技干部局合并成立了劳动人事部。1988年4月，根据七届人大一次会议关于精简机构、转变职能的原则精神，决定撤销劳动人事部，组建国家人事部和国家劳动部。

中国建立公务员制度最早可追溯到1978年，党的十一届三中全会提出的全党工作重点转移是改革人事制度、实行公务员制度的根本原因。中国公务员制度建立的标志是1993年8月19日《国家公务员暂行条例》的正式颁布。前后历时15年，大体可分为三个阶段。

第一阶段：从1978年到1987年，是准备阶段。十一届三中全会后，我国经济体制改革的深入发展，提出了改革旧的干部人事制度的要求。1980年8月，中共中央政治局开会讨论党和国家领导制度的改革问题，邓小平同志在会上对改革我国的干部人事制度问题作了较充分的阐述。他提出：“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展。”在组织上，应当“自觉地更新各级党政领导机关，逐步实现领导人员的年轻化、专业化”，“打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。他还强调，干部人事制度的改革，关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，并要求对各级各类干部职务的任期，以及离休、退休要按不同的情况做出明确的规定。1984年，中共中央组织部与原劳动人事部组织专家和人事干部起草《国家工作人员法》，后改为《国家行政机关工作人员条例》。这些都为党的十三大提出在我国建立和推行国家公务员制度做了理论和实践上的准备。

第二阶段：从1987年到1992年，是试点阶段。1987年在筹备党的十三大过程中，中共中央决定将《国家行政机关工作人员条例》修改为《国家公务员暂行条例》，并在当年召开的党的十三大会议上正式确定，在我国建立和推行国家公务员制度，随后在全国七届人大一次会议上决定，抓紧和逐步实施公务员制度，尽快制定国家公务员条例，制定公务员法。为在组织上保证这些任务的实施，七届人大一次会议还决定组建人事部，以承担公务员制度的推行和《国家公务员暂行条例》的修改任务。为了检验《国家公务员暂行条例》的可行性，为在全国推行公务员制度积累经验，从1989年开始，首先在国务院审计署、海关总署、统计局、环保局、建材局、税务局等六个部门进行试点，1990年试点又扩大到哈尔滨和深圳两市，1992年以后又在全国22个省市进行了试点工作。试点工作证明，公务员制度的推行，对于实现对政府行政管理人员的科学管理、严格要求、转变作风、提高工作效率和促进经济建设、加快改革开放事业都是有积极成效的。

第三阶段：始于1992年，是全面推行阶段。党的十四大提出“尽快推行国家公务员制度”，八届全国人大一次会议也决定，“在完成机构改革的地区和部门实行公务员制度”。1993年4月24日，国务院第二次常务会议讨论通过《国家公务员暂行条例》。李鹏总理于1993年8月14日签发了《中华人民共和国国务院令》第125号，8月19日正式发布该条例，并决定我国国家公务员制度自1993年10月1日起施行。《国家公务员暂行条例》的颁布，标志着有中国特色的国家行政机关新的人事管理制度的初步确立，从此，我国干部人事管理体制进入了一个新的阶段。此后，公务员制度建设稳步推进：凡进必考机制基本建立；激励机制开始运行；奖励制度发挥有效作用；竞争上岗制度逐步推开；轮岗、回避初见成效；“出口”初步畅通；培训开始步入轨道；廉政约束机制发挥作用；公务员权利有了保障。其间最重要的成果，当首推公务员管理法规体系初步形成。

随着改革的深入，公务员制度建设中一些深层次问题也日益凸显：（1）公务员制度立法层次较低。公务员制度的最高层次管理规范，仅为国务院出台的《国家公务员暂行条例》，管理的权威性不够、执法检查机制不健全、强制力不够。在县、乡两级和某些垂直管理系统，不经考试就进入公务员队伍的情况仍高达30%左右。（2）公务员范围过窄。《暂行条例》规定的公务员范围仅限于国家行政机关的工作人员，而中国共产党机关和人大、政协、民主党派的工作人员属于参照管理。（3）公务员激励机制不健全。现行公务员制度只提供了领导职务与非领导职务两个职务系列，公务员的职业发展阶梯过于单一。加之只设置了15个级别，基层公务员晋职升级空间很小，许多人退休前很多年都没有晋级机会。工资福利制度亟须调整、规范，分类考核指标体系没有建立，权益保障机制不够健全等问题也有待解决。（4）公务员制度创新成果期待法律确立。近几年，随着干部人事制度改革不断深入，公开选拔、竞争上岗制、领导干部引咎辞职制、部分职位的聘任制等创新成果，都急需通过公务员立法予以吸纳、确认。

2000年6月，中央批准印发的《深化干部人事制度改革纲要》明确提出，要抓紧研究制定公务员法，逐步健全党政机关干部人事管理的法规体系。2002年11月，党的十六大提出：“改革和完善干部人事制度，健全公务员制度。”这对公务员法起草提出了新的要求。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》。《公务员法》自2006年1月1日起施行。全国人民代表大会常务委员会1957年10月23日批准、国务院1957年10月26日公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1993年8月14日国务院公布的《国家公务员暂行条例》同时废止。

根据《中华人民共和国公务员法》的规定，我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。按照这一规定，中国共产党机关和人大、政协、民主党派机关的工作人员都被纳入公务员的范围。此举有利于保持各类机关干部的整体一致性，有利于统一管理，有利于党政机关之间干部的交流使用。法官、检察官在纳入公务员范围的同时，根据其职务特点，另行设置法官、检察官职务，与法官法、检察官法相衔接。人民团体、群众团体的工作人员，鉴于其性质虽不同于国家机关工作人员，但管理上历来属于干部范畴，草案仍按现行做法，规定其参照公务员法进行管理。

材料二：行政问责制在我国的实践

在2003年我国抗击SARS期间，上千名各级政府官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处，这是新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任，这标志着我国行政问责制的全面推行。

一、我国行政问责制产生的历史回顾

我国的问责并不是到今天才有，纵观我国的历史，自古以来几乎从未间断过对失职官员的惩戒。从我国历史上的帝制时期开始，即有玩忽职守、中饱私囊、贪污挪用赈济灾民物资的官员要被处以极刑的严厉规定，这实际上也是一种问责制。这种问责制包括皇帝问责、御史问责、吏部问责等不同的渠道。但在漫长的帝制时期，由于权治体制不变，官员们问责制的实际实施从来没有形成真正的吏治习惯，更谈不上提升到建立“责任政府”这一具有现代民主和法治意义的关键一环。

新中国成立后，人民政权下的问责与帝制时期的问责有根本不同，共产党人所建立的以全心全意为人民服务为根本宗旨的政权，是人民当家作主的政权，这和历史上任何的统治阶级都不同。特别是改革开放以后，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等法律都赋予了人民及人民代表的各项权力，特别是监督问责的权力。而后又随着《特别重大事故调查程序暂行规定》、《国家公务员暂行条例》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、《深化干部人事制度改革纲要》等法律法规的颁布，标志着我国的问责制开始向制度化方向转变。然而，在这一时期，虽然在重大责任事故、人事、廉政等方面建立了一些责任追究的制度，但在对政府及其公务员的管理与监督上的问责机制并未真正建立起来，更没有国家层面上的可操作性的实施细则。为了使我国的问责制真正做到制度化，在各地探索新途径的同时，中央也在积极加快推进“问责”制度化的步伐。

自2003年“问责风暴”以后，我国开始全面推行行政问责制的实践，从中央到地方，开始加快推进行政问责制的制度化建设，并在实践中广泛和深层次地运用行政问责制。中央从整体上不断推进干部人事制度改革，并审议通过了一系列文件：《公开选拔党政领导干部工作暂行条例》、《党政机关竞争上岗工作暂行条例》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》。尔后，我国又先后发生了安徽阜阳劣质奶粉事件、嘉禾违法强制拆迁事件、吉林省吉林市中百商厦特大火灾事件、中石油川东钻探公司井喷特大事故、北京市密云县特大伤亡事故、江苏“铁本”事件等，国家对其相关的责任人根据有关的法律法规都给予了相应的处罚并追究其相应的法律责任。与此同时，在我国各地方政府，如长沙、南京、湘潭、广州、天津、重庆、海南等，也出台了一些专门的行政问责制的规章：《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《武汉市行政机关工作人员行政过错追究试行办法》等，并对一些重大事故的责任人追究了相应的责任。从上述背景可以看出，无论是从中央还是地方政府来说，行政问责所涉及的领域都经历了一个变化和扩展的过程。我国行政问责正从个案走向了制度化构建，标志着我国开始全面推行行政问责制。

二、我国现阶段行政问责制的现状及存在的问题

长期以来，我国政府管理领域的主观随意性还比较明显，有权无责、权重责轻依然突出地表现在决策和执行领域。政府缺乏相应的制度来监督并强有力地制约政策的制定和执行，决策过程缺乏民主，没有公众的广泛参与，决策信息不透明，导致一些政策缺乏社会认可，没有科学性，为很多恶性事件的发生埋下伏笔。政府官员责任意识淡薄，不愿甚至没有想到要对自己的行为负责。随着我国政治民主化进程的加快，人们对公共行政领域中违法的行政行为和行政不作为日益关注，不仅要求政府对那些政策执行人员进行惩处，而且希望政府对那些高层官员追究政治责任。这些都促使了我国行政问责制度开始逐步走向成熟。如今，行政问责制不仅冲击了行政领域中的陈腐观念、改善了政府的形象，还增强了政府的责任意识和官员的自律意识。当然，我国目前的行政问责制还处在刚刚起步的阶段，各种配套的制度和机制尚未健全，民主问责的氛围远未形成，行政问责制在实施中也引发了许多待以解决的难题。具体表现在：

（一）职责、权限和责任不清

存在着严重的职责、权限和责任不清的问题，如党政之间、行政机关上下级之间、不同行政机关之间职能交叉严重，责任划分模糊等。

目前，我国还存在着中央政府和地方政府各自的职责、权限范围不清的问题，中央可以根据需要对地方权力予以削减，导致中央政府与地方各级政府之间的职责和权限的模糊。另外，在政府各部门之间，也还存在着职责和权限交叉和重叠的问题，并导致了责任主体的模糊化和虚拟化。政府机构重叠，职能交叉，还有各种临时性机构的存在，也导致了政府自身职责设置的模糊。特别是缺乏科学的职位分类体系，导致了政府官员和一般公务员的职责权限规定不明。

行政首长负责制与民主集中制之间也存在矛盾，导致个人责任和集体责任不清；政府内部的约束机制中关于责任的追究，即官员问责，是问领导的责任、直接责任、间接责任或是其他的责任，都不是很明确，这也可以看出政府责任规定的模糊性；并且对于责任主体（行政问责的问责客体，是涉及行政法律责任的行政主体及公务员，即责任追究的对象）规定也过于模糊，难以界定，尤其是对“授权组织”的责任追究在法律上有一定的难度；再有，责任越来越多地集中在“一把手”身上，也导致责任过分的集中。

（二）行政问责文化的滞后

“官本位”观念的根深蒂固、责任意识的缺失、道德自律弱化、民主法治意识淡漠等原因造成了行政问责文化的滞后。

在权与责的问题上，注重权而忽视责；在对与错的问题上，往往是不求有功，但求无过；在对上负责还是对下负责的问题上，注重对上负责忽视对下负责等责任意识的缺失。我们知道，权力与责任从来都是相伴而生的，每一种权力的背后都承载着一份与之相对应的责任。然而在现实中，有些领导干部往往忽视和割裂权力与责任的这种对应关系，养成重权力而轻责任的错误观念，这与制度和文化都有关系。

我国有着两千多年封建专制传统，民主法治意识一直比较淡薄，目前我国权大于法的现象还相当普遍，且公务员队伍的政治、文化和法律素质低下，人民群众缺乏公民民主意识，这些都阻碍了我国行政问责制的发展。

（三）行政问责配套制度的缺失

行政问责配套制度的缺失，如监督问责制度、信息公开机制、行政问责法律、政绩评估机制、责任主体救济制度等，都尚未健全起来。

由于缺乏权力之间的有效制约，权力往往过分集中于少数的领导者手中；专门监督问责的机构缺乏应有的独立性和权威性。目前我国专门的监督问责机构如监察部门、纪检机关、司法机关等，由于双重领导（既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导）而严重影响了问责主体的独立性和权威性。人民代表大会问责缺少相应程序，人大代表主要由各级领导干部担任，将人大对政府的“异体监督”异化为“同体监督”。另外，公民和社会参与问责的途径匮乏。目前我国尚未建立起有效的公众参与问责的途径，尚未设立具体的公民实现问责的制度和程序，公民对政府的决策、管理、执行等行政行为参与度不够，这些都阻碍了行政问责制的实行。

政府官员对绩效评估存在心理上的抵制，政府内部评估机制难免带有个人偏见，评价考察上存在困难，且政府尚未建立起一套科学的绩效评估指标体系，评估方法单一落后，评估人才匮乏等，也都制约了政府行政问责制的实行。

（四）行政问责法律的缺失

行政问责法律的缺失。这是目前我国行政问责制中存在的最基本也是最重要问题。

目前我国涉及问责方面的制度不少，但从全国范围来讲，多数属于中央制定的政策性文件，且多数文件都是针对党内及党政领导成员的，而没有包括非党内领导成员及非领导职务的公务员。

已经出台的一些行政问责规范只是地方性的政府规章而不是全国性的法律。在非典后，我国长沙、南京、天津、湘潭、广州等地方政府先后出台了专门的行政问责制的规章，标志着我国开始为官员问责建立法制保障。其中，天津和重庆出台的是省级专门的行政问责方面的政府规章，虽然推进了我国行政问责制的法律建设，但它们仍然都属于地方性的政府规章，缺乏法的效力，且适用范围小。

地方行政问责的规定也存在着明显的缺陷：问责事由的规定不够具体，问责责任形式（包括行政、政治、法律、道德责任）的规定不够全面。就目前我国的实践来看，责任的追究和责任主体对法律责任和道德责任的承担远远不够，只是在承担行政责任方面取得了一定的进展。另外，对政府及其人员追究责任的程序也缺乏可操作性。

三、促进我国行政问责制健康发展的对策

在我国，行政问责制是一次全新的尝试，没有现成模式和经验可以照搬，只能在积极稳妥推进的同时，科学总结，认真分析，不断完善。

（一）明确职责划分和严格权责对等

中国共产党是执政党，是我国政治的主导者，党政关系是我国政治的最重要关系。因此，在我国建立行政问责制，首先必须妥善处理好党政权责的界限问题。要严格划分党与政府的权责界限，即通过完善法律体系、强化党内监督制度、实行党政分开，确保党委和政府各负其责、权责统一。在政府行政体制中建立、完善对公众和公益负责的行政首长负责制，真正做到“权为民所用”；按照党政职能分开原则，落实党委政府的职责。

对于政府内部而言，要按照精简、统一、效能的原则来推进政府的机构改革，理顺政府纵向和横向部门的关系。明确划分政府内部责任，即科学地划分中央与地方政府的权力，明确中央与地方的责任与义务，实现中央与地方的关系法制化；划分政府各职能部门的职权；落实行政人员个人的岗位职责；保持行政首长排他性权力与共享性权力的良好运作。通过上述一系列的改革，使政府机关及其行政人员明确自己岗位的职责，克服以往政府中各种职责、权限和责任不清的问题，以实现政府各自的责任。只有职责和权限明确、严格的划分，行政问责制才能够顺利的推行。

（二）重塑我国行政问责文化

行政问责制的出现反映了我国政治文明的进步，但行政问责制的实施和完善离不开行政问责文化，只有确立起行政问责文化机制，才能使问责主体真正发挥问责的监督制约作用，并使问责客体（政府及公务员）真正为自己的行政行为承担责任。

我国的行政问责文化建设主要的着眼点应是：要以民为本、强调权责一致，要对人民负责、强调民众参与，要保证积极履行责任和严格追究责任相结合。与此同时，还要在各级政府加强对公务员的问责教育；加强全社会的行政问责文化建设，提高全社会的行政问责意识；要重新审视权与法、与民、与责的关系，消除权大于法、权力只对上级负责、只热衷于权力而漠视责任等障碍。

重塑行政问责文化有助于强化官员的责任感和自律意识，并对造就现代民主社会所必需的公民意识、弥补刚性问责制度的缺陷、为行政权力的有效运行等提供良好的外部环境。

（三）健全和强化异体问责机制，加强其配套制度的建设

行政问责是同体问责和异体问责的双重结合。同体问责是来自政府自身内部的问责，主要是基于权属关系的内部问责和行政体系内的专门问责。而异体问责则包括人大代表、政协和各民主党派、司法机关、新闻媒体等对政府的问责。由于行政问责制在我国还处于初级阶段，主要是以同体问责为主，从长远的发展角度看，必须加强异体问责，这是一种更有效、更符合民主政治要求的问责机制。

异体问责的重点是：（1）强化人大问责，完善质询程序、罢免制度，把听取工作报告作为追究政治责任的一种方式，对述职加以规范，建立常规的述职机制；（2）健全司法机关问责，建立检察机关与政府监察机构、纪检部门的工作协调机制，改革现有司法制度，确保司法上监督权的独立，加强法院对行政行为进行司法审查的力度，扩大司法机关的受案范围，完善行政侵权赔偿法规，加大法院对政府的侵权赔偿责任的惩处，规定对于不受理行政相对方的司法机关，国家立法明确相应责任追究办法；（3）加强新闻媒体问责，必须保障新闻自由、媒体的知情权，完善新闻舆论监督的立法；（4）促使公众参与问责，构建公众参与监督的制度平台，创建公民导向的管理模式，配套制定公众问责的程序，培养公民意识和公民精神。此外，还要做到信息公开和政务透明、明确职责划分和严格权责对等，完善政府行为绩效评估机制、健全行政问责救济制度。

（四）制定行政问责法

目前我国行政问责制中最基本也是最重要的问题就是规范问责主体及其权力，确定行政问责客体，规定行政问责事由，完善行政问责程序，明确行政问责方式，界定责任体系等。

行政问责制应该是一种长效机制，需要在法律制度上加以不断的完善，要在整合现有法律、法规、条例中有关公务员权责事项的基础上，制定专门的行政问责法规，使问责法律化、制度化。只有形成完整的法律体系，行政问责制才能得到有效的实施和发挥更大的作用。