第三节 行政人员的职业责任

一、行政人员的行政责任

在现代汉语中，“责任”是一个使用频率较高的词，但在不同的语境下其含义差别很大。根据《现代汉语词典》的释义，“责任”一词主要有两种基本含义：一是分内应做的事，如“岗位责任”、“尽职尽责”；二是没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失，如“违约责任”、“追究责任”等。行政人员的职业责任具有多种表现形式和丰富内涵，既不是孤立的单纯道德意义上的，也不是完全法律意义上的，而是具有多种善恶价值判断，涉及国家、政府以及人民利益关系。行政人员的职业责任是：发挥行政人员的岗位职能，保持行政目标，完成行政任务的责任；遵守行政规则程序，承担职权范围内社会后果的责任；实现和保持行政系统的不同岗位之间的有序合作的责任等。概括起来，行政人员的职业责任包括行政责任、法律责任和道德责任三个方面的内容。

广义的行政责任是指政府及其公务员因其掌握公共权力的地位和公职身份而对授权者、法律以及行政法规所承担的责任。在这种意义上使用的行政责任概念，实质上就是行政人员的职业责任。狭义的行政责任是指行政人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。为避免概念使用上的混乱，以下所称的行政责任仅指狭义的行政责任。

行政责任本质上是一种政治责任，即强调对人民负责。这种政治责任通过法律形式加以规范性肯定和保障，并以国家强制力为后盾而对政府及其公务员产生约束力。在具体的行政管理活动中，行政责任体现为一种职务责任，即对工作负责。行政管理是运用权力进行有效组织的过程，在这个过程中，与权力运用相适应的就是职位、职务和职责的统一，权力与责任相互制约，有权无责和有责无权都不可能有效地履行职务，只有当权力与责任统一时，职务的履行即行政管理才有其最终效果。所以，责任作为对行政管理者行使权力的一种制约措施，本身就是一种管理方法或手段，也是一种职务行为。如果行使行政权力的行政主体没有相应的责任或责任不够适度，那么，行政主体就可能滥用权力，导致管理失效。从行政管理过程看，明确行政责任是进行有效行政管理的重要前提和保障。所以，它是行政管理过程中的一种制度和措施。

具体说来，行政人员的职务责任表现为：第一，勇于担当责任，而不推脱乃至逃避责任。对于自身职责范围内的事务，决不推诿、决不拖拉。第二，认真负责地履行公务，一丝不苟地做好分内的工作，对于自己所做的工作决不马虎了事、敷衍塞责、得过且过。第三，勤奋工作，尽心尽力多做工作，多办实事好事，多出政绩或业绩。第四，不安于现状，不墨守成规，不甘于平庸，积极探索工作的规律，开拓创新。第五，脚踏实地，真抓实干。这就是要有务实的工作作风，追求工作的实绩实效。

行政人员在行政组织中有着不同性质的职位，即领导职务和非领导职务。基于此，行政人员的行政责任可以分为行政首长责任和行政岗位责任。

行政首长责任是一种领导责任，在我国体现为行政首长负责制。我国《宪法》第86条和第105条对行政首长负责制作了专门规定。行政首长负责制就是对行政领导者职务、责任和权力进行充分认定以便进行有效管理的一种制度，包括规定行政首长的职责、职权行使的依据与方法等内容。它既是一种行政领导体制，又是一种行政责任制。所有的行政责任制度都需要行政首长去领导实施。所以，行政首长负责制是行政责任制的灵魂。从责任形式上看，行政首长既要承担政府的责任，又要承担职务与职权所带来的责任和义务。从性质上看，行政首长既承担法律责任，又要承担一般行政责任。从行政首长负责制与行政责任制的其他形式看，它是其他形式的行政责任制生存与运转的前提。

行政岗位责任是规定政府机关中所有工作岗位的职、权、责、利关系的行政管理制度，它的核心内容是要求在日常工作中确立起科学而合理的职、权、责、利关系，保证这些关系在行政管理实践中得到贯彻落实。行政岗位责任是行政工作责任的重要内容和主要形式，它与行政组织责任相关，是一个问题的两个方面。行政组织责任是对政府机构而言的，它调整各级人民政府及其内部机构的职、责、权、利关系，其核心是解决各级政府机关上下左右之间的工作关系，因此，它也叫“行政机关责任”，行政岗位责任是调整政府机关所有工作岗位的职、责、权、利关系，它揭示的是政府机关中各个职位自身的特殊要求，并意图整合各职位相互之间的工作关系。

在行政组织的权力责任链条中，只要行政人员不处于最高层或最低层，他都有自己的上级和下级。行政人员最为直接地对他们组织的上级负责，贯彻上级的指示，也要为他们的下属的行为负责。下级服从上级，这也是官僚制的本质要求。另外，上级也必须指示自己的下级行事，给他们提供完成工作所需要的资金，为了职责分配和执行监督而适当地授权给下级。反过来，他们也为自己的下级如何使用所需要的资金和如何实施所授权力去完成任务而负责。在实践中，也有一项给下级授权的通行原则，就是“授权留责”，即行政人员不能因为将特定的权力授予下级而推卸自己的责任。

二、行政人员的法律责任

在现代社会，行政人员的职业责任更多地体现为一种法律责任。以法律责任为内涵的责任行政是现代行政的基本精神。根据“有权必有责、用权受监督”的要求，行政人员作为依法行使国家行政权力的人员，必须依法履行其行政职责，并为其违法失职行为承担必要的法律责任。任何人一旦选择了公共行政作为其职业，成为行政人员，就必须对法律负责。因为公共行政活动是对法律的执行活动，没有行政人员对法律的负责，公共行政对法律的执行也就无从谈起。对法律负责，就意味着行政人员的行为都要在法律的规范下进行，这是作为一个行政人员职业角色的一种责任形式。当然，基本的法律责任包括拥护宪法的义务，特别是通过遵守法律和行政法规体现出来。所以，对法律负责，在本质上就是要为公共利益服务而不是为行政人员自身的利益服务，因为法律是公共意志的最高体现。此外，行政人员的职业责任还来自于组织的规则和政策、职业准则等这些正式法律之外的规则。

行政人员的狭义法律责任，是行政人员因违反法律义务而由专门国家机关依法追究的否定性法律后果。行政人员的法律责任不同于行政责任和道德责任，它是一种否定性评价和不利后果，一般由法律规定，由特定的国家机关依法追究，并以国家强制力保证实施。根据不同的分类标准，可以将行政人员的法律责任划分为以下若干种基本类型。

第一，根据责任引起的原因，分为行政违法责任、行政不当责任、行政侵权责任。行政违法责任是行政人员违法行政所应承担的责任。依据行为的内容和形式，可以将行政违法划分为实体行政违法和程序行政违法。实体行政违法是指行政人员的行政行为不符合法律规范要求的实质要件，表现为行政失职、越权行使职权、滥用职权、行政行为的内容违背法律规定等。程序行政违法是指行政人员的行政行为不符合法律规范要求的形式要件，表现为行政行为的作出和实施违反法律规定的步骤和时限，以及表现形式不符合法律规范等。行政人员因不当行政行为所应承担的责任称为行政不当责任，是一种行政不当或行政失当，是指行政人员作出的自由裁量行为虽然合法但不合理。行政不当并不必然导致法律责任，只有在法律规定的条件下，行政人员才承担因行政不当而引起的法律责任，而且一般属于补救性法律责任。行政侵权责任则是指行政人员因其违法失职行为侵犯行政相对人合法权益而造成行政相对人人身、财产或精神上的损害所应承担的责任。

第二，根据责任的功能和目的，分为惩罚性责任与补偿性责任。惩罚性责任是以制裁责任主体为主要目的，从而起到教育和预防作用的责任，如行政处分和刑事处罚。补偿性责任是以弥补和恢复因有责主体违法导致他人受损和正常秩序受破坏为主要目的的责任，如恢复原状、赔偿损失等。一般来讲，刑事责任主要是惩罚性的，民事责任主要是补偿性的，而行政责任既可以表现为惩罚性责任，也可以表现为补偿性责任。

第三，根据责任的性质和内容，分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任、违宪法律责任。行政法律责任是指行政人员由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务，损害行政法保护的个人、组织的合法权益或国家社会公益而应承担的否定性法律后果。行政人员承担行政法律责任的方式主要是行政处分。民事法律责任是指行政人员因实施民事违法行为而依照民法应承担的不利的民事法律后果。承担民事法律责任的方式主要有：停止侵害；排除妨碍；返还财产；恢复原状；赔偿损失；赔礼道歉；消除影响、恢复名誉等。刑事法律责任是行政人员因实施刑事法律禁止的行为所应承担的法律后果，是国家根据刑事法律对其犯罪行为的否定性评价和谴责。承担刑事法律责任的基本方式是刑罚，包括主刑和附加刑。主刑的种类有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑；附加刑的种类有罚金、剥夺政治权利、没收财产。违宪法律责任是指行政人员因其行为与宪法的原则或内容相抵触而应承担的法律后果。

第四，根据引起责任的法律事实与责任人的关系，分为直接责任、间接责任、连带责任。直接责任，是指行政人员对自己实施的违法或不当行为以及所造成的后果承担责任的责任形态。其最大特点是自己对自己实施的行为承担责任。间接责任是指行政人员对他人实施的违法或不当行为以及所造成的后果承担责任的责任形态。按照责任自负原则，应当由行为人承担责任。但是，由于责任人与行为人具有某种特定的关系，同时也由于责任人在主观上具有过失。因此，在行为人承担直接责任的同时，责任人也应当承担一定的责任。连带责任是指两个或两个以上的行政人员就其共同行为承担责任的责任形态。

第五，根据问责主体，分为行政机关认定和追究的责任、权力机关认定和追究的责任、司法机关认定和追究的责任。认定行政人员的法律责任并依法予以追究的，只能是具有归责权（追究权）的专门国家机关。在我国，有权代表国家认定和追究行政人员法律责任的国家机关包括行政机关、权力机关和司法机关。在现实生活中，行政人员的法律责任大多是通过行政机关认定和追究的。除了政府组成人员的罢免权只能由权力机关行使之外，行政机关享有广泛的对违法行政行为进行追究的权力。权力机关认定和追究行政人员法律责任的主要方式是进行违宪审查，依法撤销违法或不当的行政行为，罢免政府组成人员。司法机关认定和追究行政人员法律责任主要是通过行政诉讼和刑事诉讼进行的。

三、行政人员的道德责任

行政人员的道德责任是指行政人员在行使公共权力、管理公共事务的过程中，负有的道德义务以及违反道德义务所应承担的后果。它包括两个层次的涵义：一是社会对行政人员履行行政义务时提出的道德要求的总和；二是指行政人员在行政活动中，自觉意识到社会对自己提出的各种道德要求的正当性、合理性，并视其为自己的内在道德需要，表现为对社会、对行政活动应尽的义务和责任。

责任都具有道德内涵，但责任并不都能称为道德责任，只有能够称为“应当”的责任才是道德责任。道德责任应该具备两个条件：其一，客观上可以进行善恶评价的责任，这是道德责任的现实基础，也是道德责任的实际内容，任何道德责任的履行都会涉及利益关系的处理，因而都会被予以善恶评判。行政人员的道德责任以回应社会需要、维护公共利益作为善恶评价标准。其二，履行这些责任时行为主体的意志自由。道德责任是行政人员自觉自愿的义务。行政责任和法律责任都是外在于行政人员和通过他律机制来发挥作用的，而道德责任则通过行政人员的信仰、意识和信念的强化，将外在要求转化为高度的职业道德责任感和自律意识。道德自律所特有的这种转换功能，表明了道德责任在本质上是一种自律性的责任。从这种意义上讲，道德责任是一种积极的责任。

行政人员的道德责任没有特定的表现形式，它广泛地存在行政人员以及全体社会成员的意识之中，依靠社会舆论、传统习惯和内在信念来评价。也就是说，道德责任是行政责任和法律责任的基础，其责任并不完全限定于行政管理活动这一特殊领域，而是渗透和贯穿于行政人员社会生活的方方面面。西方国家的官员因政治丑闻、经济丑闻、生活丑闻和任职前的不道德行为而引咎辞职就说明了这一点。不仅如此，行政人员所有的法律责任或行政责任都会引起道德责任，但道德责任并不必然引起法律责任或行政责任。

行政人员的道德责任是抽象性与具体性的统一，从不同的视角出发可以有不同的概括。我们认为，行政人员的道德责任至少包含这样几个方面的内容：

（1）公正。公正既是对行政人员的行为要求，也是对行政组织、行政体系及其制度的要求。公正的道德责任要求行政人员必须办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。目前，公正的要求和约束，主要还是表现在法律责任的规定上。当然，在一切社会规则体系中，法律公正的要求代表了公正的典型形态。但是，这并不意味着法律公正的要求是公正的唯一形式。众所周知，法律的公正有时是无法面对一些新生事物和一些社会特例的。另外，法律所追求的也主要是形式公正，在实质公正方面，恰恰是法律欠缺的。所以，法律公正还不是完整意义上的公正。在行政管理活动中，还需要行政人员的道德公正对法律公正做出补充，使行政人员的道德公正与法律公正一道，构成完整意义上公正。这不仅要求行政人员意识到自己的责任之所在，成为遵纪守法的模范，还要在法与情、法律公正与道德公正相冲突时，能够正确的分析产生冲突的根源，做出正确的行为选择，特别是通过自己的创新活动来协调这种冲突。

（2）仁爱。仁爱所指的是与他人相与为友的德性，它要求一种超越亲情的普遍的爱，在爱的同时，要求理性地节制自我，以宽容的形式对待他人。它表现为对行政体系及其行政人员的平等和合作的要求。作为行政人员道德责任的“仁爱”，根源于行政人员自爱的德性，但是又不仅仅是一种德性，而是他的职业本性所决定的职业责任。在公共行政中，仁爱意识来源于行政人员的自觉，是他在将外部行政责任内化为个人的职业责任感以后所表现出的认识自觉和行为自觉。同时，仁爱又是行政人员必须承当的责任，作为行政人员对自身道德责任的自觉，反映了行政管理职业活动的必然要求。也就是说，对于行政人员来说，做到仁爱是他的责任，他必须认识到这一点，如果他未意识到仁爱，在实践中逃避了仁爱的责任，他就有可能在行政管理活动中重物轻人，重效率轻公正，从而背离了公共行政的公共精神。

（3）求实。求实的基本内涵是尊重科学、追求真理、尊重实际。作为行政人员的道德责任，求实要求行政人员尊重事实，做到一切从实际出发，大胆地坚持真理，无畏地修正错误；要求行政人员以科学的态度对待生活和工作，说老实话，办老实事，做老实人。在实际生活中，经常会出现欺上瞒下等行为，因此，把求实当作行政人员的责任，是有着充分的现实意义的。特别是在民主行政、行政信息公开、公众参与机制建立和健全的情况下，求实越来越成为公众对行政人员的职业要求。也就是说，求实不仅仅是行政人员的行为作风和态度，而是行为标准，成为行为人员从业的职业要求。遵照求实理念的要求，行政人员就要实事求是地对待管理中的一切问题，创造性地去解决所有社会治理问题，脚踏实地，真抓实干，远离和反对一切虚假浮夸行为；要从实际出发、尊重事物的客观规律、坚持真理和捍卫真理，在权力与真理相矛盾和相冲突的时候，站在真理一边，站在客观事实和实际需要一边，而不是一味地顺从权力和违背良心。

（4）宽容。对行政人员而言，宽容也应是他的道德责任。所谓宽容，就是对他人的宽厚容忍。或者说，宽容首先是处理人际关系的一种和平友善的态度，反映了主体对客体人格的充分尊重的心态，而这种态度或心态又必须体现在他的行为之中。当代社会是一个异质的、多元的社会，人与人、群体与群体之间的差异会越来越突出，即使是在行政体系内部，各个群体、组织机构之间也是互动的，这些互动有着不同的形态、速度、特质和结果。在这种情况下，公共行政活动建立在人与人、群体与群体之间差异的基础上，特别是现代公共行政普遍的追求多样性、追求放松规制，这已成为社会治理的重要特征。与此相应，行政体系必然会受到来自于社会的宽容要求，行政人员也必然会感受到这种来自于社会的宽容压力。这就要求行政人员必须宽容地对待行政管理过程中涉及到的人与人、群体与群体的差异，并进一步把人的差异转化为合作体系中积极的互补因素。因此，行政人员也必须要以宽容作为自己的职业素养。

（5）节制。节制是指人的自我节制，是一种通过人的道德理性而使人的生活、活动和各种各样的行为道德化的德性。在公共行政中，节制是行政人员的责任，它首先要求行政人员遵纪守法，这是行政组织和行政人员开展行政活动的起点。节制还表现为对物欲和权欲等的节制，是对自我的欲望进行审查和清理之后，使那些合理的欲望得到满足，同时限制和约束不合理的欲望。作为道德责任的节制，赋予了行政人员两个方面的支配能力：一是使行政人员获得理性支配他人的能力，实现与他人的有效合作；二是行政人员能够理性地支配自我。实际上，行政人员也只有理性地对待自我、合理地支配自我，才能理性地待人处事，才会在工作中有更好的积极效果。这种节制是经由慎思而实现自我控制，是对一切“过”与“不及”的调整和矫正。