第二节 公共选择基本内容概论

一、经济学发展主线与公共选择理论层次递延

二、公共选择理论的基本内容

公共物品的特征构成了公共选择存在的理由。公共物品是具有消费非排他性和非竞争性的物品。公共物品的这两个特征使得它在消费中存在免费搭车的问题，市场机制不能提供或只提供远低于社会需要的少量公共物品。人们不得不比较其他的提供方式和市场的区别，以找到成本最低的制度安排。在非市场选择中，政府通常是一个容易被想到和用到的方法，人们常把政府作为市场的代替。在公共选择学者看来，人并不会因他所处的地位不一样而使其本性改变。个人的行为天生地要使效用最大化，一直到受到抑制为止。无论在市场活动中还是在政治活动中，人都是追求效用最大化的人。但是这种方法并不要求一个个体的人牺牲其他人以增强自己的效用。这种方法把政治活动表现为一个特殊形式的交换；而且，就像市场关系中那样，理想上还期望这种政治关系使所有各方面都互有收获。公共选择学者的理论从一开始就假定有代表性的或者普通的个人在参与市场活动和政治活动时，都是以同样的普遍价值尺度为基础而行动的，在这一基础上，公共选择理论认为国家的决策过程是与经济市场类似的，由供求双方相互决定的过程。他们把人类社会分成两个市场：一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），他们之间交易的对象是私人物品；在政治市场上活动的主体是选民、利益集团和政治家、官员。选民和利益集团是政治市场上的需求者，相当于商品市场的消费者，他们手中的选票相当于商品市场中消费者手中的货币；政治家是政治市场上的供给者，用对大多数人有利的政策换取尽可能多的选票。他们之间交易的对象是公共物品。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给他带来最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。

在上述的基础上，公共选择理论进一步对政治市场上的各个主体和民主政治活动在现实生活中的运行方式进行了分析。

选民。公共选择理论认为选民是理性的“经济人”，他们总是希望选出代表自己利益的政治家（或政党），从而改善自己的状况。其投票与否以及投谁的票是建立在自己成本—收益分析的基础上。投票所能给选民带来的收益是潜在的，而选民投票与否以及投谁的票需要去搜集信息，显然，搜集信息是有成本的，而且这成本是明显的。加上如果有足够多的人去投票，每个人就都能清醒地了解到他那一票对投票最终结果丝毫不产生影响，在自己进行成本—收益计算的基础上。理性的选民将不去搜集信息，尽量减少成本，保持对政治、政党和候选人的无知，当然也就不会去参加投票了。当然，现实中很多的时候有些选民还是会去投票的，这要考虑到其他的原因如利他主义等的存在。

特殊利益集团。公共选择理论认为，在政府决策过程中，具有共同利益的投票人往往结成特殊的利益集团来操纵政局，实现自己的利益。特殊利益集团一方面为缺乏信息的选民提供有利于自己的信息，竭力鼓动选民支持自己，另一方面又向政府官员游说，鼓动他们批准对本集团有利的议案。当然，政党和政府部门在某种程度上是需要这类特殊利益集团的存在，以便依靠他们的资助获得竞选胜利和实现自己的利益。这样，特殊利益集团往往会和当选议员、官僚形成一个“铁三角”，从中获益。在这样的情况下，政府表面上代表公共利益，实际上是为了维护某些利益集团的特殊利益，在被“俘获”的行政、立法机构背后，都有其代表的特殊利益集团。这样的政府所制定的政策必然只有利于少数人，而有损多数人的利益，显然是非效率的，会导致社会福利状况的恶化。

政治家和政党。公共选择理论认为，政治家也是理性人，他从事政治活动的目的是追求自身利益的最大化。对于政治家而言，自身利益的最大化意味着获得政治支持最大化，政治支持最大化可以使他上台执政或竞选连任，这种政治支持最大化具体体现为获得选票最大化。“民主政治中的政治家与经济中追求利润的企业家是类似的。为了实现他们的个人目的，他们制定他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一样，……。”这样，为了获得政治支持或选票最大化，政治家和政党力图制订为大多数人所欢迎的、能给他赢得更多选票而不是失去更多选票的那些政策。然而为使自己最少地承担公共物品的成本，选民们都有隐瞒自己对公共产品的偏好的动机，信息不对称使得政治家和政党很难得到全体选民偏好的信息。而与此同时，一些特殊利益集团千方百计提供制订有利他们的政策的信息，并且给出了一些使政治家和政党本身受益的条件。这些因素都使得政治家往往屈服于代表特殊利益的压力集团。制订的政策并不能代表广大选民们的偏好和利益，而是有利于少数特殊利益集团。

官僚。在公共选择论者看来，官僚是由政治家任命的公共政策和公共项目的执行人，在政治市场中起着十分重要的作用。政府机构中的官僚也像经济中其他人一样，是效用最大化的追求者。官员的效用函数包括下列变量：他获得的薪金、他所在的机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力和地位。而这些变量的大小又直接和预算拨款规模正相关。因此，追求最大预算规模成为了政府官僚的目标。在政治市场上，政府机构的主要特征是其产出的非市场性质，官员与政治家之间的关系是一种双边垄断的关系，这就自然给政府官员创造了追求个人私利的机会与手段。官员可以利用自己的信息优势为自己牟利，官员们缺乏一种把公共物品的生产费用压缩到最低限度的动力，从而使社会支付的总服务费用大大超出了社会本应支付的总成本，导致了资源的浪费。为了实现自己的效用最大化，官僚往往不管政府机构中的工作量是否增加，而只是不断地证明本部门比别的部门更重要，以便扩大其下属的人数和争取更多的预算。加上预算决策的分散化和制度约束的软化，现代税收结构愈来愈隐蔽和间接，选民容易出现财政幻觉，低估税收，倾向于支持更多的公共支出。政府部门的支出水平不断增长，政府提供的公共物品不断增加，相对于最优的产量有供给过多的趋势。

投票决策的规则。在民主社会里，典型的公共选择是通过投票来进行的。不同的投票规则对于集体选择的结果和个人偏好的满足程度有着不同的影响。通常所用的规则有一致同意规则和多数同意规则。在公共选择理论看来，一致同意规则能使全体选民的偏好得到最大满足，是实现帕累托最优的唯一途径，但它的决策成本太高，没有决策效率，甚至是没有结果的。因而只适用于选民人数很少或人们的意见本来就比较一致的场合。现实社会生活中更为通行的是多数同意规则，因为其决策成本和预期外在成本之和较低。但多数同意规则会使一部分选民得到满足而另一部分选民利益受损，会产生收入和财富的再分配效应，在某些时候直接导致“多数人暴政”。而且多数同意规则很可能会出现循环投票悖论和其他的问题。因为多数同意规则只有在集体选择中的每个人对唯一的公共产品（或投票方案）进行表决，且选民们的偏好是单峰的时候，才存在唯一的最终结果。所以多数同意规则在很多的时候也受到了一些质疑。当然，公共选择理论还对直接民主制和代议制民主制下的其他的一些投票规则，比如互投赞成票等做了论述。

在传统的主流经济学理论中，虽然也探讨了国家干预经济事务的政策选择问题，但却很少分析经济政策的制定过程，在传统的主流经济学里，政治市场与经济市场是彼此独立、互不相干的。政治过程与经济过程是截然分开的，作为政策制定者的国家和政府被看作是整个经济体系的一个外生变量，并且被假定为以促进公共利益为其目标函数。因而，传统理论无法正确认识现实中经济失败的真正根源，甚至误认为经济失误仅仅是经济理论的失误。主流经济学认为：在经济市场上，个人受利己心支配追求自身利益最大化；而在政治市场上，个人的动机和目标是利他主义的、超个人利益的，政治家的目标是谋求社会利益。公共选择理论则认为政府并不是完全按照选举人要求提供公共物品的机器。国家和市场一样，都可能失灵，政府本身也存在难以克服的弱点和缺点，这使得政府不仅不能弥补市场的缺陷，甚至会使资源的配置更无效率，最终使实现的社会福利水平更低。政府既是由个人选出、又是由个人组成的机构，选举规则和个人的多元化目标追求就成为决定政府行为的关键变量，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员追求个人效用最大化的行为都会导致“政府失灵”，从而把经济状况和社会福利引入恶化的境地。很多的经济问题恰恰出在政治决策的过程之中，政治对经济的影响是巨大的，政治过程与经济过程是紧密相联的。在公共选择学派看来，必须抛弃国家和政府会全心全意为公众利益服务的观念，摆脱政府一心为公的神话。公共选择理论主张限制国家干预，坚决反对凯恩斯主义强调借助国家的力量去调节和稳定经济的做法。在他们看来，要改善政治，必然要改善或改革规则。决策规则的选择比决策的选择更关键。要努力创造新的政治技术、完善表现集体偏好的新方式，以使人们能在众多的、相互对立的个人或集体的目标偏好中做出更好的选择。图洛克大力宣扬所谓的“需求显示法”，就是要鼓励选民或选民代表更诚实地表明自己的真正偏好，促使选民为了解人们向他们提出的政治选择而做出某种个人努力，以最终制止国家领域不断扩张的必然趋势。同时公共选择的经济学家们提出要建构“政治权力分散化”的民主政治模式，以有效地制约政府行为，限制官僚主义无限扩大的政策主张。具体的做法可以在政府部门引进竞争机制，形成利润约束；引进成本—收益分析，进行项目评估；等等。尼斯坎南认为，在机构之间引入竞争机制，虽然最初也许会造成官僚机构的努力扩张趋势，但却能打破某些机构在公共物品提供上的垄断倾向，打破由垄断供给者地位赋予他们的对服务成本的信息封锁，从而最终限制机构规模的全面扩大。同时，允许公共机构对节省成本的财政剩余有一定程度的自主处置权，或直接分享成本节余，或作为奖金津贴发放。同时对政府机构实行的各种公共支出项目必须进行成本—收益评估，把开支项目所能获得的社会效益与所付成本进行比较，由此来评估一个项目的净效益。只有那些效益较高的项目才能获准通过，以防止一味扩大项目预算的行为。布坎南还提出改变国家的基本税法结构，以达到对政府的长期制约，防止出现政府的无限膨胀趋势以及政府的低效率现象。

公共选择学者在对各种投票和选举规则以及这些规则在实施中涉及的各种问题和解决办法这样的实证性问题进行讨论的同时，也对规范性的公共选择内容进行了论述。帕累托最优、阿罗不可能定理、罗尔斯的公正性理论等理论都得到了系统的整理和评价。