三、公共管理与相关概念之间的关系

（一）私人管理（private management）与公共管理

私人管理与公共管理之间有许多共同之处。正如沙雷（Wallace Sayre）所言，“私人管理（商业管理）与公共管理在所有不重要的方面都是相似的。”从大的方面看，二者都属于管理的范畴；从小的方面看，它们的构成要素和职能基本相同。任何一项管理活动都离不开管理主体、管理对象、管理目的、管理职能和管理方法，任何组织的管理都包含了合作团体的活动；而且不管是政府部门、大学、医院，还是工厂和商业企业所有规模较大的组织，都必须履行一般的管理职能，如决策、组织、领导和控制等。但是，有鉴于“公”与“私”的相对性，在许多重要的方面，公共管理与私人管理之间还是存在明显差别的。4这些差别主要表现在如下几个方面：

1．管理的目标不同

正如我们在前面所指出的那样，公共管理的目标是实现公共福祉和公共利益，它不以营利为目的。公共管理的这种导向缘于行政官僚帮助选举政治家满足公众对政府服务所提出的愿望和要求，缘于非政府公共部门的使命。尽管在某些方面，公共管理的主体在提供公共物品或公共服务的时候也会收取一定的费用，但这并不改变公共管理的非营利性。公共管理的非营利性决定了公共管理的主体在公共管理过程中，必须依据宪法和法律所授予的职权、职责来进行，否则它们将承担法律责任。而私人管理则不同，它以营利为目的，并通过生产和销售产品或服务，追求利润的最大化。

2．资源基础不同

一方面，公共管理的主体实施公共管理活动的必备前提和重要手段是公共权力，而私人管理则不同，它的权力基础是来自于私人部门作为一个组织所具有的力量——私权力；另一方面，在公共管理中，作为公共管理核心主体的政府部门所掌握、运用和消耗的物质资源和自然资源都是公共的，所需要的经费预算也主要来自国家的财政收入，其财源基础是公共财政。即使在非政府公共部门所拥有的资源和经费中，有一定比例虽然是来自社会各界的捐款或非营利性收入，但政府的资助仍是其所需资源和经费的主要来源。而在私人管理中，私人部门赖以生存的物质基础是其在市场竞争中所获取的利润，私人部门所需要的各种资源来自于投资的回报。

3．责任机制不同

物质基础不同决定了私人管理和公共管理的责任机制也不同。在私人组织中，权威和责任的划分是比较清楚的。而在政府中，由于其运作规模的复杂性、行政权力的双重性以及对一致性和协调性的寻求等因素，使得政府的责任机制更加复杂。这种责任机制强调政府对社会治理的主要责任，强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共担。即使是在非政府公共部门中，其责任机制也较为复杂，它们各有自己的章程或惯例，需要依法向政府的有关部门申报、注册登记，并接受政府有关部门和社会相关人员的监督。

4．人事管理制度不同

同私人部门的人事管理制度相比，公共部门的人事制度更复杂、更严密。例如，在通常情况下，政府公务人员的选拔制度要比私部门条件更高、程序性更强，对政府公务人员的解聘要比对私部门的雇员的解聘困难得多。这里需要指出的是，公共部门的人事制度比私部门的人事制度更复杂、更严密，并不意味着公共部门的人事制度更科学。可以说，在有些方面，私部门的人事管理方法更值得公共部门去借鉴，比如，私部门的绩效管理机制。

5．受政治环境的影响程度不同

私人管理也受政治环境的影响，但政府的政治属性决定了政治环境对公共管理的影响更大、更直接。公共管理同私人管理相比，具有明显的政治性。

（二）行政管理（administration）与公共管理

就行政管理和公共管理的主体而言，两者可谓关系密切，因此，学习和研究公共管理，行政管理不容回避。在这里也应明确指出，两者不是一个概念。

那么，何谓“行政管理”（行政）？人们历来有不同的理解。且不说在西方有“威尔逊（Woodrow Wilson）和法约尔（Henri Fayol）之争”，就是在我们国内，不同的专家也都根据自己的理解对行政管理各有论述。一般地说，有广义上的行政管理和狭义上的行政管理两种解释。广义上的解释把国家机关和非国家机关如企事业单位和社会团体中的某些管理活动，包括领导、决策、办公室、人事后勤等工作都认为是行政管理。也就是说，行政管理是指“一切团体处理行政事务的活动”。如果把广义的行政管理同我们所论及的公共管理相比较，不难发现其内涵要比公共管理的内涵广。这是因为，除了公共管理关注的政府管理和非政府公共部门管理外，它还包含企业单位中的行政管理，很显然，广义上的行政管理同我们所讲的公共管理是有明显区别的。狭义上的解释认为，行政管理是政府机关执行的任务和进行的活动。也就是说，行政管理可以理解为“政府管理”，其主体是国家的行政组织——政府。实然，在纵览我国20世纪80年代末以来的有关“行政管理”的教材和杂志后，我们发现，绝大多数都把“行政管理”直接或间接地理解为“政府管理”，其基本的标志是都把行政管理的主体界定为政府（有广义的政府，也有狭义的政府）。同样，这种狭义上的行政管理——政府管理同我们所论及的公共管理是不能划等号的。