二、公共管理的概念

公共管理（public management）是公共管理学的一个基本概念。正确理解和把握公共管理的涵义，有助于全面理解和掌握公共管理学的学科体系和基本内容。

从字面上看，公共管理由“公共”和“管理”两个词组成。但它们各自的涵义同公共管理的本义不完全一致，因此两个词都难以阐述公共管理学的基本概念。即便是作为公共管理学的基本概念，公共管理的涵义也在不断地演变，因此，要确定公共管理的定义有很大的困难。时至今日，国内外学者对此仍是众说纷纭。有作狭义理解的，认为公共管理仅限于政府行政机关的管理；有作广义理解的，认为公共管理不限于政府行政机关的管理，它还包括非政府公共部门的管理。

基于上述广义的理解，我们认为，公共管理是以政府为核心的公共部门，为实现公共福祉和公共利益而依法运用多种手段对社会公共事务进行有效管理的活动。准确把握这一概念应注意以下几点：

1．公共管理的主体是多元化的公共部门

不言而喻，在公共管理活动中，政府是当然的主体，且居于核心地位，但政府不是唯一的主体。当代公共管理的实践已经表明：相当一部分政府职能交由非政府公共部门来完成，不仅是可能的，而且是可行的，后者不一定比前者差。甚至在一些微观管理方面，非政府公共部门还具有明显的职能优势。

2．公共管理的对象是各种公共事务

公共事务是指那些涉及全体社会成员的利益和要求的事务。一般来说，人们对公共事务的概念的解释比较宽泛。比如，涉及国家主权、合法性、普遍性的国家事务，人们视之为公共事务；与国家和社会整体利益有关的国防、社会治安等公共安全与秩序事务，人们称之为公共事务；涉及人们共同利益的交通、邮电、教育、医疗等事务，人们也认为是公共事务。还有那些与人们共同拥有的财产、所有人都有可能享用或受益的公共资源有关的事务，也视作公共事务。公共管理是以公共事务为管理对象的，如果离开了这一基本点，公共管理的内涵就会被曲解。

3．公共管理的目标是实现公共福祉和公共利益

公共福祉是指全体社会成员的福祉，公共利益是指全体社会成员的利益。不可分割性和全体社会成员的共享性是它们的基本特征。通常情况下，民主、法制、公平、公正、秩序、安全、效率、效益等现代社会的基本价值，以及国防、交通运输、通信、警察、消防、电视广播、供水系统、教育、预防保健、邮政服务、统计信息等公共物品或公共服务，都是公共福祉和公共利益的表现形式。公共福祉和公共利益对于社会成员的正常的、有序的、健康的生活十分必要。因此，公共管理把实现公共福祉和公共利益作为其目标。公共管理的过程就是政府和其他公共部门维系现代社会的基本价值和提供高品质的公共物品或公共服务的过程。

4．公共管理的依据是宪法和法律

政府和其他公共部门之所以能对公共事务进行管理，是因为它拥有公众授予的公权力，这种公权力使得政府和其他公共部门具备了对其他一切人或权利要求的权威，它是公共管理活动得以顺利进行的重要前提。这就是说，离开了这种公权力的行使和运用，公共管理就不可能实施。但是，一个部门有没有公权力、有什么样的公权力以及如何实施和运用这种公权力决非随意，而是由国家的宪法和法律进行规范和限定。也就是说，公共管理活动必须根据宪法和法律的规定来进行。宪法和法律授权则管理，宪法和法律无授权则禁止。用宪法和法律对公权力进行约束和限制，是防止公权力对公众合法权利进行侵害的有效手段。在公共管理的概念中明确其依据，目的就在于此。