三、转换政府角色的途径
在一般情况下，政府通常对市场采取的应对方式主要有三种：一是“驾驭市场”，即政府以为自己可以驾驭和控制市场这只“看不见的手”，可以通过所谓“强政府”和“产业政策”来超越特定的经济发展阶段；二是“增强市场”，即政府以为市场是某种外在变量，可以通过关系型融资等构想来使得市场机制更锐利；三是“紧随市场”，即政府承认自己经济干预能力的有限性，只是遵从市场信号尽量弥补市场失灵的缺陷。迄今为止，试图驾驭和增强市场的国家毫无例外地已在承受市场的严厉惩罚，我国在全面实施计划经济的过程中也有过惨痛的教训。可以明确地说，中国参与经济全球化进程的立足点就是要发挥自己的比较优势，但比较优势要转化为现实的竞争优势，特别需要有效率的市场环境的支撑。强调市场的功能，并不是否认政府的作用，但应从根本上改变政府运作的重心和方式。在转轨时期，我国政府应当将自己的主要注意力转到创造有效率的市场环境上来，通过一系列改革摒弃传统政府的种种弊端，成功实现角色的转换。
（一）转变政府职能
政府职能的转变，是转换政府角色的最重要的内容和最有力的方式。转变职能作为政府体制改革的核心内容，其主要目标是将政府从一个公共物品和公共服务的垄断的经营者变成一个竞争生产的组织者。为此，必须打破原有的政府提供公共物品和公共服务的垄断经营体制，这样才能使政府职能发生根本性的转变。政府职能的转变首先应注意通过设定规则来界定未来政府的职能，按照规则来管理社会事务。同时要保证规则的正义性，规则的制定必须强调公民的参与，强调规则的民意体现和规则的科学性、公开性。
转变政府职能，就是要从重投资的行政干预型政府转化为关注54公共服务的经济促进型政府。政府的工作重心不是通过直接投资来发展经济，而是通过制定公共政策，提供公共服务，改善公共管理，解决公共问题，来为市场经济发展提供服务。众所周知，在传统体制下，我国政府的功能渗透并延伸于社会的各个领域，而且明显带有泛政治化的倾向。随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的建立与完善，政府体制势必要作功能性的调整，做到有退有进，从那些不该管的领域退出，进一步强化政府服务社会的功能；尤其是政府的工作重心应转移到制度安排上来。20世纪90年代中国经济改革最辉煌的成果就是制度层面的进展，例如现代企业制度创新、金融制度创新等，这些制度创新对中国经济改革的继续推进起了巨大作用。
在社会转型期，政府体制需要提供国家安全服务、公共福利服务、社会保障服务、法律服务、维护公平和正义等诸多服务，以确保转型期的平稳过渡。因此，强化政府服务功能的目标还在于通过政府体制改革本身成为保障社会转型的顺利进行。这样，不仅政府体制改革本身成为社会转型的内在组成部分，而且还为社会转型提供了安全保障。
转变政府职能，还应继续减少微观管理职能，强化执法职能，进行执法改革，解决执法层次过多、职能交叉、权责脱节和多重执法的问题。过去政府眉毛胡子一把抓，不分主次，对经济生活干预过多，虽然机构林立、人员众多，结果往往是不尽人意。今后，传统政府的职能要实现部分社会化，加强中介机构、行业组织以及非政府组织的职能作用。未来社会的管理模式应该是政府管理和社会自律相结合。
（二）明确政府权能的边界
之所以讨论这个问题，是因为以政府为代表的公共权力有着侵犯私人领域的可能性。众所周知，公共权力首要的追求目标是政治系统的稳定和统治者阶层的利益，因而对社会变革的需求和新生的社会力量往往会采取压制的办法，甚至运用强大的国家暴力机器进行扼杀。这样，公共权力就成为个人自由和社会自由扩展的障碍物。更为严重的是，公共权力（权威）的过分强大或对私人领域的过分入侵，将导致对个人创造力的扼杀和窒息。我国实施的经济转轨，其目的是充分利用市场机制在资源配置当中的作用，激发社会成员的创造力。因此，明确政府权能的边界势在必行。在经济转轨时期，界定我国政府权能的边界应注意以下几点。
1．要有利于社会经济的平稳运行
充分利用市场机制在资源配置当中的作用，激发社会成员的创造力，其目的就是使社会经济能够健康地、良性地发展。政府权能过多过大的教训我们已经有过，但是，政府不恰当的权能让渡也会带来危害。因此，我们在界分政府权能的过程中，应当立足于本国的实际，科学地界定政府的权能边界，从而促进我国社会经济的健康发展。
2．要正确处理政府与市场、政府与企业以及政府与社会之间的关系
现阶段，政府在处理同这三者之间关系的过程中，存在的主要问题是：自己的岗位没站好，越位和缺位现象同时并存。这些问题得不到解决，政府同市场、企业和社会的关系就难以处理好。所以弄清政府应该干什么，不应该干什么这一问题是我们正确处理政府同市场、企业、社会三者之间关系的前提。
3．要有法律保障
在当今世界的多数国家，合理界定政府权能的边界已经成为共识，各国都从宪法上保障了公民的基本权利；同时，为了防止公共权力的任意扩张，保证市场竞争和社会的自发秩序，在宪法上还明确规定了公共权力的活动范围和活动方式。对于转轨时期我国政府权能的界定来说，也需要从宪法和法律上提供充分和全面的保障。
（三）鼓励公民参与公共政策
随着社会主义市场经济和政治民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要工具之一，其作用和影响愈来愈突出。然而，由于政府失灵的存在和公共事务日趋复杂等因素，单靠政府的力量已很难制定出适应社会需要的科学、合理、公正的公共政策，政府能力也因之被逐渐削弱。因此，引导公民参与公共政策不但已经势在必行，而且成为公共政策的运行基础。随着公民素质的提高和自主性的增强以及信息技术的高速发56展，也使得公民参与的效率越来越高。公民参与对于提高公共政策的质量进而取得良好的实施效果，具有举足轻重的作用。而且，这也成为政府改革的普遍趋势。世界银行出版的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》一书中提出“重整政府机构的能力”，主要在三方面：第一，规则与制约，即建立执行法律条例的机制；第二，竞争性压力，压力来自政府官僚机构内部，来自国内私人部门以及国际市场；第三，使人民表达自己的意愿，特别是使人民在政府政策制定中拥有更大的发言权。
实践证明，政府在制定和实施公共政策时，更多地采纳民意，尊重民众的呼声，政府的有效性就会更高。所以，政府应积极培育公民参与机制，并不断增强公民的参与能力，通过合作、协商等方式形成互动的局面，这也是转换政府角色的重要途径。
（四）借鉴新公共管理的理念，重塑政府形象
“新公共管理”一般是指20世纪80年代以来在英美等西方发达国家兴起的关于政府改革的理论和实践模式。其主要理论来源是公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于政府改革的理论设想，以及对近20年来OECD（经济合作与发展组织）国家政府改革具体做法的理论概括。鉴于相关内容我们还将在本书的最后一章中详细阐述，在这里我们仅从转换政府角色的角度加以探讨。
1．将竞争机制引入政府公共服务领域
政府应适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化改革，并把市场制度的基本观念引进公共领域。在政府公共服务中引入竞争机制，能够打破政府提供公共服务的垄断地位。一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。例如，在具有垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施领域中允许和鼓励私营部门参与，就可以改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象，从而提高公共服务的有效供给，产生更好的经济效益和社会效益。
2．将科学的企业管理方法引入政府管理
目前，政府运行的低效率，使得采用新的政府治理模式取代传统的官僚制成为必然的选择。政府公共管理与私营部门的管理虽然在目的、对象和方法上有种种差异，但也存在着跨越公私差别的一般管理特性。因此，政府可以研究和借鉴私人部门管理中先进的原则、方法和技术（如目标管理、绩效评估、分权、预算、成本核算等），以提高政府工作绩效，改善公共服务的质量。不过，由于公共部门和私人部门具有本质的区别，所以不能简单移植企业管理技术，而主要是引入私人部门管理中有效的竞争机制、激励机制等，并根据政府部门自身的特点加以转化吸收，转变思维方式，改进管理方法，从而提高行政效率，降低行政成本。
3．健全市场机制
政府转换角色的过程中，许多原来由政府承担的职能需要交给市场。这种转变成败的关键在于市场能否有效地承担政府让渡的职能。如果市场发育不健全，不能有效发挥资源配置作用，政府职能的转变仍然不能实现。政府的宏观调控职能，只有借助于市场机制这条纽带的中介效应，才能到达微观经济领域；也只有以市场为中介才能全面地调节社会经济活动，对企业产生指导作用。所以，政府职能转变的关键要素就是稳定的市场秩序，规范的市场主体，健全的市场组织，完善的市场机制。也就是说，转变政府职能与培育市场机制是相辅相成的。只有形成了健全的市场机制，政府职能转变才可能真正到位。
4．健全社会组织
政府职能转变也使许多职能从政府转移到社会，如果没有相应的社会组织承担政府让渡的职能，必然导致大量社会事务的管辖主体缺位。因此，健全的社会组织同样是实现政府职能转变的基本保障。社会组织主要包括社会自治组织和社会中介组织。社会自治组织指各种行业协会、学术性组织等；社会中介组织指各种律师事务所、审计师事务所以及资产评估、广告中介等。社会组织的分化和专业化是现代化的必然趋势。在一定意义上，现代化进程就是社会功能不断分化的过程，政府简政放权和社会自治空间的形成，为实现这种分化提供了前提条件和推动力量。社会组织是政府管理公共事务的重要中介和有效途径，因此，政府对社会组织要积极予以引导和管理，使其不断健全和完善，从而有效地分担传统体制下政府的部分职58能。