1.3 港口国管辖与北极航运安全

1.3.1 《国际船舶和港口设施保安规则》

2012年，国际海事组织制定了《国际船舶和港口设施保安规则》（International Ship and port Facility Security, ISPS），将其作为一种强制性的指令，并与《国际海上人命安全公约》（International Convention for Safety of Life at Sea, SOLAS）紧密相关。

这个规则适用于所有超过500载重吨的国际贸易船舶，根据这项决议，多数港口国已开始实施港口管辖措施。远离岸边的海上钻井装置也被包含在内，这是国际海事组织的规则第一次适用于大陆架地区。《国际船舶和港口设施保安规则》规定，各缔约国有权对国外船舶是否符合海上安保规定进行检查，对不符合要求的船舶可采取检查、延误、滞留、限制船舶操作、拒绝船舶进入港口、将船舶驱逐出港、要求船舶开往指定位置等强制措施。

经营国际航运的船舶所有人或经营人、管理人，应当按照1974年《国际海上人命安全公约》（SOLAS）和2002年《国际船舶和港口设施保安规则》（ISPS）的有关规定，编制国际航行船舶的保安计划，指定并培训公司保安员及船舶保安员，为所属国际航行船舶配备规定的设备、文件和标识，申请船舶安保评估。加拿大和美国要求船舶提前通知到达时间。如果航行时间超过96小时，则需在96小时之前发布通知。

在2004年7月1日，《国际船舶和港口设施保安规则》正式生效，并随之出台了一系列对法律框架、船员和港口工作者的身份确定方式、安全监管过程、信息收集设备和步骤等相关附则。

北冰洋沿岸国家应对港口、货运船舶、油气输送基础设施进行风险评估，并采用安保计划以确保与《国际船舶和港口设施保安规则》的标准相一致。参与北极的物流作业或是北极海上旅游必须符合《国际船舶和港口设施保安规则》的要求，并且与港口和安全保障部门合作。在北极国家管辖区之下，北冰洋沿海国应该在法律框架内行使港口国控制权、收集北极航运信息、进行安全风险评估与信息分享。

1.3.2 区域性谅解备忘录组织

如今，各类区域性谅解备忘录组织（Memorandums of Understanding, MOU）负责相应地区的港口国检查（Port State Control）。这些区域性的谅解备忘录组织包括巴黎谅解备忘录组织（负责欧洲和北大西洋）、东京谅解备忘录组织（负责亚洲和太平洋）、维尼亚德尔马谅解备忘录组织（负责拉丁美洲）、卡塔赫纳谅解备忘录组织（负责加勒比海）、阿布贾谅解备忘录组织（负责西非和中非）、黑海谅解备忘录组织（负责黑海）、瓦莱塔谅解备忘录组织（负责地中海）、果阿谅解备忘录组织（负责印度洋）和利雅得谅解备忘录组织（负责海湾阿拉伯国家）。尽管美国拥有自己的港口管理系统，但也与巴黎谅解备忘录组织有合作关系。这些国家间海事管理协定为审查靠港船舶提供了系统性途径，从而确保各国相关的管理规制与《国际海洋法公约》在各区域性谅解备忘录组织中建立的国际标准相一致。目前付诸执行的国际法文件包括《国际海上人命安全公约》《国际海上避碰规则公约》《国际防止船舶造成污染公约》第73条和第78条和《海员培训、发证和值班标准国际公约》等。如果涉嫌违反《国际海上避碰规则公约》第10条规则（分开航行计划）和《国际防止船舶造成污染公约》，一个国家也许会应其他国家的要求为此收集证据，而唯有船旗国拥有执行这些规定的义务，但每个国家需遵守相关备忘录组织的指令要求。

巴黎谅解备忘录组织与北冰洋航运密切相关。巴黎谅解备忘录组织适用于所有成员国的港口，不存在任何的地理限制，其范围甚至包括了北极国家的港口。巴黎谅解备忘录组织的成员是除了美国之外所有的北美和欧洲的北大西洋沿海国，北极理事会成员国如加拿大都是巴黎谅解备忘录组织的成员。东京谅解备忘录组织是唯一适用于那些与北极圈相邻的亚太国家间的协议。加拿大和俄罗斯的海事管理部门建立了合作关系，但美国仅是东京谅解备忘录组织的唯一观察员国。

加拿大和俄罗斯为北极航运设计了专门的国家安全和环境标准，与国际海事组织采用的国际标准（《北极指南》）并不一致。俄罗斯使用船舶检查系统来监测通过北方海航线的所有船舶。加拿大要求船舶在航经北极水域之前，其船舶构造和其他指标应符合《北极水域污染防治行动》（Arctic Waters Pollution Prevention Act, AWPPA）的相关标准。

1.3.3 船旗国与港口国的管辖权之争

船旗国（Flag States）和港口国（Port State）在北极的船舶管理领域都扮演着重要角色。北极航道的港口国和船旗国之间的冲突由来已久。船旗国寻求标有其船旗的船舶享有最大程度的自由通航权。与此同时，港口国希望最大限度地控制国外船舶的捕鱼权和排污权等。

《联合国海洋法公约》赋予国家有权控制悬挂它们国旗的船舶。船舶悬挂某一国家的国旗即具有该国国籍，这个国家即为该船的船旗国。船旗国对其船舶具有排他性的管辖权，能够对悬挂该国旗帜的船舶有效行使行政、技术及民事上的管辖和控制。船旗国确保悬挂本国国旗的船舶具有保证海上安全所必需的措施，例如船舶的构造与装备、船员配备及培训、通信畅通及防碰撞措施等。各国应制定相应的法律和规章，以防止、减少和控制悬挂其旗帜或在其国内登记的船舶对海洋环境的污染。不论破坏海洋环境的行为在何处发生，船旗国应作出规定使这种规则、标准、法律和规章得到有效执行。

船舶的公海航行只服从国际惯例与船旗国的法律。船舶航行时只允许悬挂船旗国国旗，因此，船旗国被赋予了绝对的权力。除非国家同意通过地区性渔业管理组织在公海实现相互登临检查，否则一个国家的战舰或是其他船舶，如果仅仅进行政府和非商业行为，就可以享有国家主权豁免。尽管这样的船舶也许不会符合其他国家关于海洋污染的调查或起诉条件，但是每一个国家都被要求确保本国船舶尽可能地遵从国际法规。

在经济全球化的今天，国际海运服务主要控制在发达国家手中。根据联合国贸易与发展会议（United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD）的统计，截至2011年1月，全球1000载重吨以上的船舶承载能力共计13.96亿载重吨，其中约63%属于发达国家，但由于方便旗制度的存在，发达国家所有的船舶大多是方便旗船，如德国85.06%、加拿大87.06%、日本90.4%的运力来自于方便旗船。

船旗国负责指定船公司保安员准备船舶的安全计划，指定港口保安员准备和审批港口安保计划，并向船舶签发《国际船舶保安证书》（International Ship Security Certificate, ISSC）；为船舶规定保安等级并向船舶通报有关保安信息；向国际海事组织通报《联合国海洋法公约》和《国际船舶和港口设施保安规则》要求的保安信息，并需对安全计划进行定期审计。

港口国有权对自愿靠港的外国船舶行使调查权和管辖权。港口国会调查和起诉在本国港口、内水和领海、专属经济区，甚至在公海上造成环境损害或损害威胁的外国船舶。如果船舶在该国内水、领海或专属经济区外违反了国际海事组织或国家间协商制定的国际规则和标准，港口国可对其进行调查，并在有充分证据的情形下提起司法诉讼。如果船舶的违章污染物排放行为发生在另一国的内水、领海或专属经济区，则经过该国或受到损害威胁的国家或船旗国的请求，港口国有权进行调查，并在证据充分的情况下提起诉讼。如果一个港口国家确定一艘外国船舶并不适合航运，并且威胁海洋环境，就可能阻止该船舶通航。除了《联合国海洋法公约》之外，其他各类海事管理制度，就船舶停靠沿海国港口问题建立了各类国际标准体系。

在《防止船舶污染国际公约》第73条和第78条（MARPOL 73/78）、1974年的《国际海上人命安全公约》（SOLAS）、《联合国海洋法公约》和谅解备忘录（MOUs）之下，港口国对外国船舶的控制力存在着差别。以谅解备忘录组织为基础的港口国组成了海事管理权威（Maritime authorities），在特定地理区域抽样调查经过其港口的船舶。这些审查是为了确保与船舶安全、劳工、训练和预防污染有关的内容是否符合谅解备忘录中设置的国际标准。调查的数据存储在成员国公共的数据库中。这些数据也用来跟踪特殊船舶和具有违法行为的船旗国。《国际海上人命安全公约》和《国际防止船舶造成污染公约》第73条和第78条规定港口国通过地区性谅解备忘录组织实行管辖权，并且以一个复杂的控制机制确保相关条款的有效实施。

然而，北极地区缺少明确的领海和专属经济区的海洋边界线，这对北冰洋航运具有三方面的潜在影响。第一，船舶操作将会面临着管理规制的不确定性，即国际海运管理规制是否能够适用于北冰洋具有争议的地区。第二，如果外国船舶在主权争议地区进行危险物倾倒并产生事实上的损害，北冰洋沿岸国能否获得补偿仍存争议。第三，海洋边界争端也许会延迟北冰洋离岸深水油气资源的开发进度，并且削弱海上钻井平台的作用。

北极国家围绕海洋和大陆架划界问题，达成了8个双边协议。然而，一些北极国家之间仍存有海洋边界争端。这些国家包括加拿大和美国的波弗特海争端、加拿大和丹麦（格陵兰）的林肯海之争、挪威和俄罗斯的巴伦支海划界之争。五个北冰洋沿海国家都提出对超出200海里的大陆架拥有主权的声明。

1.3.4 《联合国海洋法公约》第234条

《联合国海洋法公约》第234条，即“冰封区域”条款是唯一一项专门适用于北极的海洋环境保护条款。它为北极环境保护、特别是北极船源污染治理提供了法律依据。《联合国海洋法公约》第234条认可北冰洋沿岸国具有强制实施针对冰雪地区污染防控法律的权力，而在其他海域并没有类似的权限。

在冰封区域内，沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船舶在专属经济区冰封区域内对海洋的污染。北极地区的严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对船舶航行造成极大障碍，而且海洋环境污染可能对北极生态平衡造成重大的损害甚至无可挽救。这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和安全。

在第三次联合国海洋法会议上，加拿大、苏联和美国共同协商后制定了该条款，其目的是采用比《联合国海洋法公约》更高的国际标准。在此可以清楚地看出，该条款为增大北冰洋沿岸国的权限及其执行提供了标准，赋予了北冰洋沿岸国家单边要求和限制通过冰封海域的船舶的设计、建造、装备以及人员配备的权力，但是这些权力都超越了《联合国海洋法公约》赋予沿海国家在领海和其专属经济区内应有的权力。

第234条也提出了如下问题：如何确定“该地区全年大部分时间都覆盖着冰雪”？例如，局部的冰雪覆盖是否能够支持沿岸国的航运管辖权？给予北冰洋沿岸国在专属经济区的特权有何重要意义？一些学者认为，限制沿岸国在专属经济区的权力，暗示着沿海国不会拥有比领海管辖更大的权力。与此同时，其他北冰洋沿岸国家支持使用更广泛的权力，例如单方面颁布适用于北冰洋航行的船舶建造、人员培训、设备更新等规制的权力。需要指出的是，加拿大颁布的《北极水域污染防治法》并非完全是主权主张，相反，该单边法案更多的是寻求对西北航道的管辖权，这从某种意义上来说是加拿大降低了其对西北航道的主权要求，但国际社会对该法规的最终接受也将有助于巩固加拿大在北极西北航道治理过程中的权威地位。《联合国海洋法公约》第234条要求美国船舶穿行西北航道必须征得其同意，但是美国并非《联合国海洋法公约》的签署国，不受《联合国海洋法公约》和加拿大国内北极航道管理规制的约束。美国认为《北极水域污染防治法》会使得加拿大更加便利地在北极地区采取单边措施，而其目标并不仅限于保护北极环境。