1.2 《联合国海洋法公约》涉及北极航道的法律概念

《联合国海洋法公约》是北冰洋航运治理的总体法律框架。《联合国海洋法公约》划设的海上区域为沿海国对外国船舶的管辖权限提供了地理范围。这些区域包括内水、领海、毗连区、专属经济区和可能的大陆架延伸，即一个国家的大陆架边缘超出其领海基线200海里之外的区域。与国际海峡接壤且有外国船舶过境的沿海国拥有有限的管辖权。沿海国也可对在北极水域航行的外国船舶实施更强的管控。

1.2.1 内水

沿海国对内水（Internal Waters）拥有绝对主权，对进入本国内水的外国船舶拥有完全的管辖权。唯一的限制就是直线基线的建立影响了国家对封闭内水的管辖权，这是国际海洋法实践中的新问题。在这种情况下，《联合国海洋法公约》规定了哪些水域可以无害通过、哪些水域施行历史遗留下来的主权分享机制，在以上两种例外情形下仍要保证商船的自由通行权。国家主权能够确保沿海国拥有管辖内水之外水域的权利。在这些水域中，沿海国家可以禁止“危险船舶”驶入，如那些携带放射性废物或其他危险品的船舶，或者为外国船舶设置特定的“污染物零排放标准”，如国际海事组织规定：从2015年1月1日起，所有航行在波罗的海、北海、北美、加勒比海硫排放控制区（SOx Emission Control Area, SECA）的船舶的动力油含硫量都不能超过0.1%。在排放控制区外，从2020年1月1日之后，所有船舶的燃油含硫量不超过0.5%。国家实施主权所面临的唯一限制就是担负着对位于内水的外国船舶的庇护责任，例如对外国船舶进行援助。近年来，国际海事组织为各国的决策提供了一系列的指导方针，随后将进行阐述。

除了沿海港口之外，《联合国海洋法公约》允许将不同的水域定为内水。例如，如果一个拥有天然入海口的海湾宽度未超过24海里，海湾封口线将从两个落潮点开始划分，并且邻近的水域将会变成内水。《联合国海洋法公约》规定，“湾”是指两地岬（即海岸端突出之土地端点）所圈围的大于半圆的水域，若此水域离陆皆不超过24海里，则全部视为内水。假如“湾”的开口广阔，则靠陆地一侧低潮线连成的24海里以内，视为内水。一个沿海国也许会选择犬牙交错的海岸线或边缘岛屿附近的海岸划定直线基线，则附近的水域也会变成内水。

对历史水域的判定依据是外国是否长期施行专属管辖权并得到其他国家的默许。因此，北极国家试图将北冰洋变为内水的做法仍存有争议。例如，加拿大自1986年1月1日起，在北部地区的北极群岛作为划设直线基线的基点，从而将大片的北冰洋水域变成加拿大的内水，但此举遭到美国和其他国家的抗议。

1.2.2 领海

《联合国海洋法公约》将领海基线向外延伸12海里的水域称为领海（Territorial Sea），沿海国在领海拥有绝对的主权，但是其对外国船舶的管辖权实质上被无害通过权所取代。所谓无害通过是指外国船舶在不损害沿海国安全和管理秩序的前提下，迅速地和连续不停地通过沿海国的领海而无须事先通知或取得沿海国的许可。《联合国海洋法公约》第19条列举了在沿海国领海中，外国船舶的哪些活动是有害的，例如进行科学研究、水文调查、非法捕捞和任何人为造成的海洋污染。如今，五个北冰洋沿岸国——加拿大、冰岛、挪威、俄罗斯联邦和美国，都已宣布12海里的领海，丹麦（格陵兰）的领海宽度为3海里。

《联合国海洋法公约》限制了沿海国管理通过领海的外国船舶的权利，但沿海国的国内法可以被运用在有关导航和海洋污染防控等海洋安全领域。但是《联合国海洋法公约》第21条第2款禁止沿海国强制外国船舶遵循有关船舶设计、建造、人员或设备等标准，除非外国船舶违反了全球适用的国际法规或标准。为了保持航海安全，《联合国海洋法公约》第22条允许沿海国为外国船舶指定领海内的海道（Sea lanes）并实施分道通航制（Traffic Separation Schemes），尤其是针对油轮、核动力船舶和其他携带危险物品的船舶。但是，沿海国必须将国际海事组织的建议海道和国际传统航道纳入领海管辖的考虑范围，以避免造成歧视政策。就当前实践而言，沿海国也许会暂时延缓外国船舶在其领海的特殊区域进行无害通过，特别是与沿海国国家安全有关的海域，并且对通过本国领海特定海域的外国船舶收取提供特定服务的费用。

沿海国和船旗国之间也矛盾重重。沿海国希望最大化地保护领海环境；而船旗国想要实现其航海自由的最大化。例如，在允许外国船舶携带有害废物通过领海之前，沿海国是否要求其应预先告知（Prior Notice）并获得授权（Authorization）才能通过；通过沿海国领海的外国船舶是否能够拥有比《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL 73/78）更高的排污标准，目前仍存有争议。

1.2.3 毗连区

领海向外12海里的水域即为毗连区（Contiguous Zone）。毗连区是为了保护沿海国某些利益而设置的特殊区域，沿海国在此区域内对特定范围内（例如海关、财政、移民和卫生等特定事项）享有必要的管辖权，并对相关的违法行为进行惩戒，沿海国也可以凭借此权力对涉嫌携带非法移民的外国船舶进行登临检查。

1.2.4 专属经济区

从领海基线向海洋扩展200海里的水域即为专属经济区（Exclusive Economic Zone）。沿海国在专属经济区内拥有勘探、开发、使用、养护、管理海床和底土及其上覆水域自然资源的权利，以及对人工设施的建造、使用、科研、环保等权利。在专属经济区内，其他国家仍然享有航行和飞越的自由，以及与这些自由有关的、符合国际法的其他用途。如果符合国际海事组织的相关国际规则和标准，则沿海国在专属经济区内对外国船舶仅拥有防止海洋污染的管理权。

沿海国在专属经济区拥有有限的管辖权，只有当外国船舶明显违反了国际规制造成海洋严重污染的时候，沿海国才能对外国船舶进行登临检查。只有当外国船舶对沿海国的海岸线、国家利益和资源造成了巨大的伤害或具有造成巨大损失的威胁时，沿岸国才能扣留外国船舶。即使是在这种情况下，沿海国也只能采取罚款的形式进行惩处。

加拿大、丹麦、冰岛、挪威、俄罗斯联邦和美国在北冰洋水域宣布了200海里的专属经济区；挪威在扬马延岛（JanMayen）和斯瓦尔巴特（svalbard）群岛附近的渔场保护区各宣布了200海里专属经济区。加拿大、丹麦（格陵兰）、挪威、俄罗斯、美国宣布的200海里经济区，采取的是所谓“扇形原则”，即一个国家宣布以其北冰洋沿岸东西两点，一直到北极点的扇形区域是自己的领土。然而，很多海洋法学者认为，扇形理论不能作为划分主权范围的法理依据，特别是在海洋划界问题上更是如此。

1.2.5 大陆架

根据《联合国海洋法公约》第77条第1款和国际惯例，沿海国“施行大陆架上的主权是出于开采资源的目的”。沿海国的大陆架管辖权中有三个重要因素：“大陆架”（Continental Shelf）的法律定义、“自然资源”的特征、“主权权利”（Sovereign Rights）的范围。

法律意义上的大陆架由超出沿海国领海、扩展到大陆边缘的海底海床和表层土组成，大陆边缘范围是距离沿海基准线至少200海里。大陆架的外部界限也许会扩大到专属经济区200海里之外，但这最终都要受制于《联合国海洋法公约》的相关规定，沿海国对大陆架的权利是与生俱来的，不取决于任何形式的占领或宣告。《联合国海洋法公约》第76条第2、4、6款为超出200海里的大陆边缘进行了界定。

《联合国海洋法公约》的附件Ⅱ建立了“联合国大陆架界限委员会”（Commission on the Limits of the Continental Shelf, CLCS），由成员国推选出来的21个技术专家组成，以评估沿海国提交的对大陆架主权声索区域的数据信息，同时对这些主权声索进行推荐。对《联合国海洋法公约》的成员国来说，联合国大陆架界限委员会确定的外部界限具有“终极约束力”。沿海国需在规定的时间中提交批准《联合国海洋法公约》的意向书。2006年，挪威和俄罗斯就北极地区的划界问题向联合国提交了意见书（见表1.2），但这两国所声索的领海区域与其他北极国家的领海主张区域有所重叠。需要说明的是，联合国大陆架界限委员会并不参与这种存在争端的大陆架划界事务。

大陆架的自然资源包括：“在海床及底土之矿物及其他天然资源以及固着类生物，亦即于可予采捕时期，在海床上下固定不动，或非与海床或底土在形体上经常接触、即不能移动之有机体。”第77条第1款中提到大陆架主权的目的是“开发”大陆架。大陆架不是领土也不是国际海底区域，沿岸国对之不享有主权，但却有一定的“主权权利”。主权权利比管辖权更有力，但是明显弱于领土主权。沿海国对大陆架的权利义务，仅限于海床和底土，不影响其上覆的水域和水域上空的法律地位。因此，沿海国声称一个延伸的大陆架会影响那些在《联合国海洋法公约》中已被明确的法律内容。同样，《联合国海洋法公约》的第82条规定，沿海国开发200海里以外大陆架的非生物资源，应通过“联合国国际海底管理局”（International Seabed Authority, ISA）的授权，并缴纳一定的费用或实物（发展中国家在某些条件下可以免缴），并且若当事国同为《联合国海洋法公约》的签约国，则会得到平等的分配。

有关大陆架的法律制度的确允许沿海国出于国家安全的考虑对外国船舶自由航海权进行有限干预，这是对海底活动进行管控的附带条件。《联合国海洋法公约》第60条详细说明了航海权和人工岛、设备和结构带来的影响。第60条第4款和第5款规定：在这些人工设施周围建立最大范围为500米的安全区，但禁止在国际航道中建立人工岛及其他设施，以免妨碍各国的通航权。人工岛、设施和结构不具有《联合国海洋法公约》赋予岛屿的法律地位。人工岛不能作为领海划界的依据，这些工程的存在不影响领海、专属经济区或大陆架界限的划定。《联合国海洋法公约》第79条探讨了海底电缆和管道的问题，并且保留了其他国家在大陆架上在安置电缆和管道的权利，沿海国除了为勘探大陆架、开发其天然资源、防止海底管道污染有权采取合理措施外，对于外国在大陆架上敷设或养护海底电缆或管线不得加以阻碍。

1.2.6 国际海峡

由于国际船舶拥有过境通行权，因此国际海峡（International Strait）的沿岸国对其管辖权极为有限，也不能够关闭海峡，只能采取适用于国际船舶且与国际标准相一致的“船源污染法”（Ship-source pollution laws）。只有经国际海事组织批准后，才能实行航道划设和海上交通分离计划。

北极地区是否适用国际海峡的相关规定仍存有争议。例如，美国和加拿大在关于西北航道是否可适用国际海峡原则上存在巨大的分歧。《联合国海洋法公约》承认在公海或公海与专属经济区之间的航行可以适用国际海峡的通行权，但没有明确如何将国际航区转换成海峡。如果直线准线与《联合国海洋法公约》第7条一样都适用于国际海峡的封闭区域，那么国际船舶在那些还没有被认为是内水的水域仍享有无害通过权（Right of innocent passage）。

1.2.7 公海和国际海床区域

如果船舶途经北极公海，将会面临两个管理问题。

第一，由于《联合国海洋法公约》第234条规定：沿海国对外国船舶的控制权将不会适用于超出200海里的公海，这些船舶只需遵循国际海事组织规定的全球性海运安保和环保标准。然而，目前国际社会缺乏针对北冰洋地区的国际航运标准。北极国家可以考虑通过国际海事组织来加强保护海洋环境的工作。例如，北极国家可依据《防止船舶污染国际公约》第73条和第78条，划定公海面积，并寻求让国际海事组织将北极公海设置为特殊敏感海域（Particularly sensitive sea area），划设专用航道和海上避险区域，旨在为石油污染和海上垃圾管理、碳排放制定更加严格的一般标准。北极国家将会协商共同划设一个特殊敏感海域并提出保护性方案，以保护海洋环境，化解来自国际船舶的威胁。

第二，就是地区性的船舶管理规制是否可行。北极国家可以建立管理北冰洋运输船舶的通用制度，并且讨论针对“安全航运”（Safe shipping）的合作路径。基于联合国大陆架界限委员会的建议，在北极进行确认超出大陆架的海洋边界之后，北冰洋海底就有可能成为《联合国海洋法公约》第四章中规定的国际海底区域，任何北极国家不应对国际海底区域的任何部分或其资源主张主权或行使主权权利，而由《联合国海洋法公约》在牙买加设立的国际海底管理局代表全人类对北冰洋海底资源进行管理。尽管多年来人们并不认为国际海底区域的煤炭资源具有商业开采价值，但是国际海底管理局还是将印度洋和太平洋的一些国际海床领域的探矿许可证发放给大型煤炭公司。国际海底管理局有权制定海底开发活动及保护海洋环境所需要的规则、规章和程序。由于国际海底区域有多金属结核矿床，因此关于富钴结核和多金属硫化物探测和开采的相关条例正在起草中。在国际公海进行开矿作业所使用的设施不得设在国际公认海道附近，以免对过往船舶造成干扰，也不能设在有密集捕捞活动的海域，这些设施的周围应设立安全地带并进行适当标记，以确保航行和设施的安全。这种安全地带的形状和位置不得阻碍船舶合法出入特定海洋区域。在最近有关北极国家管辖权的论著中已经出现了不同的管理选择模式，其中包括建立北极地区海洋管理组织，以统筹管理包括航海和北极科考等活动。