三 基层管理体系的调适及衰败

面对近代剧变，福建地方政府对基层管理体系加以调适，推行联甲制与联董制，设置保甲局，以增强社会控制能力。

1．联甲制与联董制

太平天国运动期间，闽浙总督在浙南、闽北推行联甲制，阻止农民军南下。福州因火灾频繁，故巡抚倡设联甲制，要求“以五家为一联、十家为一甲，公举干首两人”。各联首将木扒、铁锯收存家中，若有火警，率领各户救援。联甲制以铺为单位，下含数境，如巷口铺有和、合两境，木梯、绳索、铁钩等大件物品，平日存储境内公局，每年四月一日，各户将所存水桶、火椇送局检验，并交钱50文给值年援首“过油书号，以杜销磨”，如果抗交，援首可向联董禀报，送官查办。援首将所收费用，“列单以清出入”，并将“议章应发，俾众咸知”，过限不清者，则罚钱充当神诞费用，若钱未能收齐，“唯该首是问”，如果入不敷出，由公局动用“公项”弥补。除筹募资金外，每逢冬令，援首指挥庙丁鸣锣，提醒防火。福首则负责捉拿火鹞。援首从联首产生，每年谢冬之日，各联首齐集公局，在神前擎签，选中援首者，一年之内，可免“办理别项福首事务”。充当援首、联首者通常为铺户，这可能是由于福首办理神事活动，只有财力殷实者方能担任。由此可见，联甲虽是新形式的保甲组织，其依托基础仍是社境。

表1-2 福州巷口铺防联首、援首、福首名单

资料来源：《福州巷口铺防虞议章》,《万国公报》第426期，1877年，第359页。

联甲能有效调动民间力量，因此局势紧张时，亦成为维护社会治安的工具。马尾海战期间，福州城郊内外“联甲周密，奸宄肃清，各处夜禁綦严，虽缙绅之家，亦不敢犯执金吾号令”。虽然成效显著，却耗资巨大，令民间不堪重负。1884年，南大街四社各铺户“以生意凋零，联甲经费浩大”为词，向官府请停房租。被县令诘问后，各铺户又在通贤境社集会，商量对策。此外，联甲过度发展，对官府统治有所威胁。1884年，长乐县有湖勇误叩他人家门，该乡“恃办联甲，将某送县，立请究办”，并不服判决，“众口同声，竟将衙署拆毁”，以致县令“到省禀见藩司，叩请撤任，另委干员接署”。由于上述弊端，联甲并不是一个常设组织，只有在特殊时期方才实行。

联甲为非常之举，但联董却是常设职位。按照规定，每铺选出联董二人，出任者多是地方绅士，故有“绅董”之称。其权力颇大，可包揽铺内事务，并获得官府的认可。他们虽非公务人员，却受保甲总局监管。如安乐铺联董多达九人，“缘该铺为窝娼聚赌之渊薮，该董等以其可以勒抽陋规，利之所在，纷纷求补”，为此，绅士林芳特向保甲局控告，请求查办裁汰。可见两者存在任命关系。由于身份特殊，联董常“恃此为护符”，横行不法，如安乐铺某董，“竟置房屋与龟奴为藏骄之所，如有人寻衅，伊使出面保护”。弊端重重，至20世纪初，联董鲜见于史料，除甲首、绅董外，地保依然存在，但身份不高，只是办理基层杂事，扮演官府“眼线”的角色。

2．保甲局的创设

咸丰元年（1851），朝廷鉴于福建“地瘠人多，盗贼横行”，加之漳泉小刀会作乱，颁发特旨，要求“力行保甲。以消奸宄而安善良”。如果视为具闻，“即着指名严参惩办”,然因积弊已久，官员虽有心振兴，却无力作为。太平天国运动平息后，社会动荡，匪徒横行，基层秩序亟待恢复。与此同时，捐纳之风大开，仕途日益拥挤，仅在光绪元年，福州就有候补官员1200余名，他们“大抵冷宦，终年门庭罗雀，得缺既无可望，旅食日渐艰难，于是百计钻营，求委差使”,大吏“碍于情面，不得已为之添设各局”，保甲局由此产生。它属于官方行政机构，局内设有总办、提调、委员等职位，支取俸薪，并享有品级，常被尊称为“司马”、“少尹”，但实际地位不能与“同知”、“知县”相比，属于“国家不甚爱惜之官”，提升空间狭窄。除官员外，保甲局下设勇丁、差役等办事人员，名额不等。

保甲总局设于城内，南台设有分局，城区要害之处及城外繁荣地段，均各设委员，其职责广泛，如维护治安、协调冲突、处罚犯人、清理街道等，甚至过问马桶摆放，以致时人感慨：“嘻嘻！溺桶也，而亦为司马所管辖耶？宜乎事无大小，随意留心也。”由于火灾频繁，消防成为保甲局的工作重点。1890年，省会保甲局“置办太平水缸数百只，安设大街两旁，及督署附近地方，令保甲差勇满注清水，又派员弁开东西坝，雇工引水入城内各河，以备火灾。又谕各铺修造栅栏，于九月初一夜为始，二炮以后，开闭各栅，禁止夜行。又示谕云，天久不雨，亢旱已极，风高物燥，各宜谨守”。措施可谓严密。此外，保甲局还对内部加以整顿。光绪二十一年（1895），委员梁廷元“因闽中火患迭见，局中额设水火兵五十名，皆系老弱，不足以收实效”，于是“尽行革退，新招土木匠之辈，以承是役，并将水龙火具，捐廉修造一新”,被视为干吏。每年冬令，天干物燥，常有不法之徒纵火抢劫，为此，从10月1日起，保甲局即筹办冬防，在坊巷入口建造木栅，委派专人开启，并增派人手巡逻，一遇火警及突发事件，立即召集附近巡捕救援。迄至晚清，保甲局逐渐取代军队，成为福州的消防主力。

保甲局设立，可视为官府行政体系向基层延伸，本应有助于城市事务管理，然而随着财政危机加剧，衙门人手不足，官员难以约束书吏、保甲委员、差役等下属。闽侯两县胥差，时常推诿公务，以“刁狡”著称。如果官员稍为严厉，“每于出署之侯，或制白旗，遍插道左，或烧冥衣，向之咒诅”。官员“以铜符既缺”，不与计较，以致威信丧失，当侯官县令离任时，胥差“咸鹄列，恭送无一人”。由于缺乏监督和约束机制，胥差多横行不法，他们或违犯禁令、开设烟馆，借此渔利，或庇护地棍、暗通消息、分享赃款，或滥用职权、坑害民众。此类丑闻，时常见诸报端。总之，晚清福建地方官府未能加强社会管理，反而破坏传统礼俗精英的自治模式，加剧社会无序化。

与此同时，作为社会缓冲机制的官办慈善事业渐趋衰败，育婴堂、守节堂、普济堂官方拨款断绝，而商贩捐款多被拖欠，以致“育婴、贫孩既留复弃者，不知凡几”，直至数百名寡妇，冲入官署，“拦舆牵衣，抓其顶帽，毁其宅门，厉声詈骂”，官员始下条照给。而东西麻风病院更是管理混乱，丐首率领院民上街乞讨，滋扰民众，并划分势力范围，“向有此疆彼界之分，不得越鸿沟”。养济院院民也沦为讨债工具。问题不断，官办慈善机构已难以发挥作用，维护社会稳定。

3．社会问题丛生

社会变迁剧烈，而官府能力不断弱化，社会管理与缓冲机制日渐衰落，各种问题层出不穷，表现在以下方面。

（1）罢市成风。罢市既是商人群体形成的标志，又是官府管理失效的体现。晚清福州罢市频频，以致“积习相沿，牢不可破”。导火索各有不同，或为不满官府举措、或为抗议恶棍暴行、或因行业纠纷，此类矛盾原本可以协商解决，然而官员多漠然待之，处置缓慢，民众只好以此非常手段，引起重视。如琯头甲乙二人发生口角冲突，乙纠合无赖十数人，猛至甲店中打毁物件，“邻右铺户俱代不平，相率闭门罢市”,直到保甲局委员率兵前来弹压，缉拿凶犯，各铺户才十分欣悦。官员之所以采取断然措施，主要基于避免事态激化考虑，因此罢市的确收到“挟制官长”的目的，它是特殊时期的民意诉求方式，难以用“闽俗之悍”形容。

（2）地棍横行。开埠之后，福州地棍数量激增，“俗呼为仙股，或曰野仔”，桀骜难驯之气，较之“天津之混混、上海之流氓、温台之青皮、淮扬之桑儿，有过之无不及也”。数量之多，“甲于他处”。他们聚众成帮，有三十六天罡、七十二煞神名目，参与者主要为游民、裁勇、恶少，为首者通常膂力过人，有的团体多达千人。他们或借神事活动，“向各店户勒派书捐”，若有不从，“叫号詈骂”,危害闾阎。或设立私卡，抽取厘金，欺诈商人。或暗中纵火，于“黑夜潜藏僻处，将引火器物抛掷居民房屋，及至延烧，则假充救火之营兵衙役，或捏称失火之家亲戚，乘机抢窃财物。甚或将附近居民，以拆卸火衖为词，敲门入室，混行搬抢”。官署亦遭其毒手，“某日，南台闽安关，被附近棍徒纵火抢劫”。10地方官员深知地棍之害，极欲整治，却由于“在官人役与地棍虽不同类，实则狼狈相倚，由来已久”，以致“当堂饬差拘捕”，却“迟延数日，未获一名”。地棍横行，是19世纪80年代后出现的社会现象，随着经济的商品化，社会流动性的增强，传统的社会组织难以再约束民众，所以在商业繁华的南台，地棍数量最多。

（3）火灾失控。开埠之初，督抚大员积极应对火灾，光绪二年（1876），福州城外火灾，焚去房屋六百余椽，“督抚以及所属之文武官员靡不督饬施救，旋得扑灭”。灾后，官员采取系列措施，如清理井渠、拓展街道、修建高墙，以防患于未然。光绪中期，火灾加剧，官府颁布谕令，禁用火油，“不但街上不准挑，即店家亦一律禁止”。并将违犯者“查获数人，枷号示众”,收效显著，一年后，报纸谓之：“福州自大宪禁用火油以来，火灾遂少。”保甲局设立，强化火政，各衙门亦设立火兵，除以备消防外，“兼护库储监狱”。随着统治力下降，政府救火区域不断萎缩。城外南台等地失火，城内官员在门楼上观望，召集火夫待命，见火势极大方才出城。如此作为，却被视为“关心民瘼，可谓至矣”。至光绪末年，除城内与南台外国人居住区外，官府对其余区域火灾漠然。黄花岗起义后，福建地方官员“已抱定不救火主义”。1911年6月，城内火灾，文武百官站在总督府门前，禁止行人往来，不许城内警察和消防队救火，后在城外南台救火会帮助下，始得扑灭。此场火灾“竟延烧至百七十六家，由一时烧至四时许始止，十数年来，未有如是蔓延之火患也”。频繁的革命起义，使清朝统治者难以应对，只好舍弃救火职责。

总之，开埠之后，面对社会剧变，官府对基层管理体系加以调适，推行联甲制，建立保甲局，统治体系向基层延伸，火政成为工作的重点。然而由于财政危机加剧，官员无力监督吏员，控制能力不断弱化。官办慈善机构亦弊端重重，难以发挥缓冲之效。社会管理体制与调节机制运作失灵，导致各种问题层出不穷，以地棍横行、罢市成风、火灾失控最为严重，社会处于无序状态，需要民间力量自我组织，参与社会管理，弥补政府力量的不足。