第二章 城市外交

一 城市外交的概念由来

城市外交是指城市政府在国家主权和总体外交战略的框架内，为实现国家总体发展战略，推进城市建设发展，在中央政府的授权或政策指导下所从事的国际交往活动。虽然城市外交是近年兴起的一个学术概念，但世界各国的城市外交实践却早已有之。

美国学者查德威克·阿尔及尔（Chadwick Alger）早在20世纪70年代就开始研究城市对国际体系演进的影响以及城市在国家对外政策中的作用。他以美国俄亥俄州的哥伦布市为例，十分详细地探讨了城市及其居民的国际联系，认为国际关系研究需要重视以城市作为分析层次以及将城市看作是重要的国际关系行为体。在此后的研究中，阿尔及尔还分析了联合国体系与城市在全球治理中的作用。1994年，美国学者海蒂·霍布斯（Heidi Hobbs）出版了《市政厅走向海外：地方政治的外交政策》一书，提出了“城市政府外交政策”（Municipal Foreign Policy）概念，从城市政治的角度出发，分析城市与外交的互动关系。

世界城市与地方政府组织（United Cities and Local Governments, UCLG）对城市外交的定义是，城市外交是地方政府及其附属机构用于促进社会团结、冲突预防和社会重建的工具，旨在构建一种稳定的安全环境，各方能够在和平、发展与繁荣的气氛中生活和工作。也有西方学者提出，城市外交是指城市参与维和行动这一现象。显然，这是从传统外交概念出发理解城市外交的。

荷兰国际关系研究学者范·普洛姆（Rogier Van der Pluijm）和简·梅利森（Jan Melissen）则提出，城市外交是城市或地方政府为了代表城市或地区和代表该地区的利益，在国际政治舞台上发展与其他行为体的关系的制度和过程。这个定义将城市置于国际体系之中，强调城市作为行动者的施动性。

在中文语境下，理解城市外交最重要的先决条件是指任何城市所从事的对外交往活动必然是国家总体外交的一个组成部分，国家总体外交和主权规范既为城市外交的发展创造机遇，同时也给城市外交设定了不可逾越的限制。在中国的城市外交实践中，友好城市交流长期以来是城市外交的主要表现形式。中国人民对外友好协会会长李小林指出，“城市外交是官方的、半官方的和民间的三者结合起来的外交。城市外交的参与者既包括市长（书记）、人大代表（政协委员）、各种市政委员会成员、公务员、顾问等官方色彩明显的人士，也包括人民友好团体、教育、体育、文化等民间机构的人员”。陈昊苏也曾提出：“城市外交在总体外交的各个组成部分中占有独特的位置。它是一种半官方外交，相对于纯民间外交而言，它带有官方色彩；而相对于由中央政府推行的官方外交而言，它又带有接近民间的非官方色彩。”

作为中国总体外交的重要组成部分，城市外交与公共外交都是外交形式的继承、拓展与创新。国务委员杨洁篪曾在《求是》杂志专门撰文论述公共外交，指出：“公共外交作为对传统外交的继承和发展，通常由一国政府主导，借助各种传播和交流手段，向国外公众介绍本国国情和政策理念，向国内公众介绍本国外交方针政策及相关举措，旨在获取国内外公众的理解、认同和支持，争取民心民意，树立国家和政府的良好形象，营造有利的舆论环境，维护和促进国家根本利益。”在向外国公众介绍国情和理念、促进总体外交战略实施的过程中，城市是一个重要的参与者。因此，城市公共外交是以城市为主体，围绕“软实力”而展开的外交活动。从国家的战略层面而言，推行公共外交的一个核心目的在于提升国家形象和增强国家软实力，而一国核心城市的形象是国家形象和国家软实力的重要组成部分。赵启正曾指出，“一个外国人认识中国，绝对不会走遍所有的城市。多数人只去过几个城市，而这几个城市就代表着中国的形象。在这一点上，中外之间没有什么区别。如果你认识的外国城市和那里的人挺优秀，那么你对这个国家的印象就很好，反之亦然”。

仔细比较所述城市外交的概念，笔者发现，城市公共外交作为一种城市为主体实施的公共外交活动，其实是包含于城市外交活动之中的。换言之，城市外交包括城市公共外交，但城市外交却不仅限于沟通、交流和塑造国家与城市的形象，城市外交还直接服务于国家与地方的经济社会发展战略。

在更加广阔的背景中，以世界、国家和地方的互动关系为视角，城市外交是连接三种重要关系的桥梁，这三种关系分别是：城市外交与世界的关系；城市外交与国家的关系；城市外交与人民的关系。

第一，城市外交与世界的关系。21世纪是城市的世纪，推动21世纪人类文明、经济和社会发展的动力毫无疑问来自城市。国家间交往的政治活动、商业、资本、货物和人文交流很多都汇聚于城市，即便不是直接发生在城市，城市也为这些活动提供交通、通信等支持。从这种意义上说，城市外交本身就是世界政治经济结构与进程的核心组成部分。

第二，城市外交与国家的关系。城市是绝大多数国家的外交决策中心所在地。首先，城市作为外交行为体参与外交活动；其次，城市，特别是首都城市，是外交精英、高端舆论和思想的聚集地，由各种知识生产能力和智力支撑，成为国家外交决策的重要基础。放眼全球，世界各国的中心城市无不是其国家文化与文明的符号和象征，因此，城市外交本身不仅是跨国界、跨时空和跨文明的交流互鉴活动，同时也彰显民族文化自觉。从国家软实力竞争的角度来看，城市越来越成为国家文化战略的重要支撑点甚至是基本载体。

第三，城市外交与人民的关系。从世界外交史的发展趋势来看，18、19世纪是王朝外交时代，20世纪是国家外交时代，而21世纪则是人民外交时代。据联合国预测，至2050年，世界人口的2/3，即60亿左右的人口将居住在城市。与传统外交形式相比，城市外交亦官亦民，在全球化时代能够更好地实现“外交为民”。

二 城市外交的基本特征

在此背景下，城市外交、公共外交与民间外交等概念的流行，反映出在全球化条件下非传统外交形式的兴起。与公共外交和民间外交相比，城市外交又具有其独特性，即城市作为行为体，在服从于国家总体外交的前提下参与外交活动，是一种新型外交形式。探讨城市外交的特性，首先需要理解当代外交方式转型中的城市行为体，其次要明确城市参与的外交活动的性质，更重要的还需要明确城市政府参与国家总体外交活动的特性。

首先，城市是网络化外交的参与者。人们一般认为外交具有两种含义：一是指政治家和外交家运用和平手段处理国际关系的技巧；二是指主权国家通过其官方代表，使用交涉、谈判和其他和平方式处理国际关系，确保国家外交政策目标的实现。无论以何种方式来理解外交，传统上，人们都认同外交是一种国家行为，它的本质是主权国家所从事的一种政治活动。但是，需要特别指出的是，外交却并不仅仅是职业外交机构的行为，在法律允许范围内，受官方委托的其他官员和私人也可以从事外交活动。这也是我们理解城市外交特性的起点。

21世纪以来，当代外交正在经历着深刻转型。经济全球化、科学与通信技术的进步、交通的发达、人口的变化、移民、能源、资源和环境等各个领域的变化都对传统外交产生着影响。世界各国都认识到当代外交新的发展趋势，并努力调整本国的外交体制和实施新的战略以适应变化中的国际体系。与此相应，当代中国外交也在提出和酝酿一系列新的理念，建立和运作新机制以及积极创新外交方式。

针对世界各国的外交转型，著名外交学者、曾担任智利驻南非大使的乔治·恩尼（Jorge Heine）在一份研究报告中提出，当代外交正由传统的俱乐部式外交（Club Model Diplomacy）向网络化外交模式（Network Diplomacy）转变。在他看来，俱乐部式外交是指传统的外交形式，主要是外交官和政府官员代表主权国家所从事的外交，官员也与商人和其他组织的领导打交道，但总体而言，外交的参与者都是社会精英，仿佛同属一个俱乐部的会员一样，相互知道对方的表达方式，容易相互理解。但网络化外交模式指外交的外延大大扩展，外交的结构也非严格的等级制，外交行为体和参与者愈加多元。更重要的是，如同美国学者安妮·斯劳特（Anne Slaughter）认为的，21世纪的世界是相互联系的，所有的外交行为体和领域像一张网一样相互联系。在这个相互联系的网络化外交模式中，城市发挥着重要的节点作用。

其次，城市外交兼具官方外交与民间外交的双重特性。中国外交界和学术界习惯上认为城市外交属于民间外交的范畴，但由于城市外交的推动者往往是城市的官方政府代表，所以它在很多情况下又具有“半官方外交”的特点。就官方外交与民间外交的关系而言，虽然官方外交是外交的主要方式，但“国之交”在于“民相亲”，官方外交的实施和开展又离不开各国人民之间的交往。对此，周恩来同志曾指出：“外交是国家和国家间的关系，还是人民和人民间的关系？外交工作是以国家为对象，还是以人民为对象？就外交工作来说，则是以国家和国家的关系为对象的。外交是通过国家和国家的关系这个形式来进行的，但落脚点还是在影响和争取人民，这是辩证的。这一点要搞清楚。”周恩来还曾将新中国的外交归纳为：中国的外交是官方、半官方和民间三者结合起来的外交。1966年2月，他在论述党、国家、人民三者在国际活动中的关系时再次明确指出：“我们的国际活动和对外工作有党、国家和人民三个方面，政府外交工作是代表国家的，外贸、外文、外经等等都是如此。这三个方面，党的对外国际活动，用政府名义的对外活动，用人民的民间的名义对外活动，它既有区别又有结合。在我看来，结合是主要的。”

由此可见，新中国的官方外交和民间外交之间的关系是辩证统一的，两者之间相互促进。正如中国人民对外友好协会会长李小林曾经指出的：“我们所开展的民间外交，并不是中国民众与国外民众普通的往来，而是在各级政府的组织和支持下，由特定的机构和人士以民间形式出现，有针对性地与国外组织和个人开展合作。通过这些交流合作，使国外的组织和个人了解中国、热爱中国，进而借重这些组织和个人在本国的影响力，逐步在该国形成对华友好的积极气氛和舆论环境，推动该国对华关系的发展深化。民间外交可以以更直接、更具亲和力的形式做好外国公众和主流社会人士的友好工作，可以更有效地展示本国的文化吸引力和政治影响力，改善国际舆论环境，维护国家利益。”

显然，相对于由中央政府所实施的传统官方外交而言，城市外交本质上属于民间外交的范畴。但作为一种民间外交方式，城市外交往往又是由城市管理者和领导者所推动的，因此具有一定的官方特性，联结了官方外交和民间外交。中国友好城市联合会原副会长刘庚寅认为，友好城市关系是以地方政府之间的交往为主，同时带动两地政治、经济、社会和文化的交往。实际上，它具有官方和民间的双重特性，较官方外交更有灵活性，较民间外交更有专业性。应该说，这些针对城市外交的论述准确地反映出城市外交的特性，即城市外交处于官方外交和民间外交的结合部，具有双重特性。

最后，城市外交是国家总体外交的有机组成部分。在中央政府的授权或政策指导下，城市外交的目标是既要维护地方利益，又要实现国家利益；其实质是国家利益与地方利益二者之间利益的均衡，是中央和地方关系在外交外事领域的体现。2015年5月15日，李克强总理在出席首届中印地方合作论坛的致辞中强调指出，中国改革开放30多年，经济社会发展取得巨大成就，一个重要原因是充分调动了中央和地方两方面的积极性，激发了市场活力和社会创造力。

综上所述，全面理解城市外交的特性必须把握四个核心要素：第一，城市外交和总体外交之间是局部与整体之间的关系，局部必须服从整体；第二，城市外交具有双重目的，在推动地方经济、社会和文化发展的同时，维护并实现国家利益；第三，城市外交所处理的事务强调非主权性，主要集中于促进经贸、人文交流、城市管理、环保合作等领域；第四，城市外交在程序上必须严格依照国家的法律规定，在主权规范的框架内实施。

三 城市外交的发展历程

作为人类共同居住的高级形态，城市的产生先于国家。城市的角色由内聚性地汇集周边事物到外向型地连接其他城市和地域，沟通交流是其本质，并被不断赋予新的内涵。从古到今，城市都是人类居住生活的重要集中地。美国城市学家刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）认为：城市从其起源开始便是一种特殊的构造，它专门用来贮存并传播人类文明的成果；这种构造致密而紧凑，足以用最小的空间容纳最多的设施；同时又能扩大自身的结构，以适应不断累积起来的社会遗产。然而城市在建设过程中，除了其角色与功能不断加入新的内容以满足城市居民的基本交换与交流外，逐渐成为一个不断向外延伸的行为体。

东方与西方各自发展的城市，汇集并代表了一定的地域文化，同时也形成不同文化的连接点。马可·波罗（Marco Polo）曾这样记录他一路探险的见闻：从意大利威尼斯出发沿途经过中亚诸国，土库曼省和它管辖的科格尼、恺萨里亚、塞瓦斯塔等城市，大亚美尼亚王国及其阿津甘、阿吉朗、达尔吉兹等城镇，伊拉克境内的壮丽城市陶里斯、亚斯迪城及其手工业，卡曼杜城、花辣子模城等往返途中的几十个城镇。东西方交流路线上许多城市不仅因为商品交换而繁荣，而且成为文明交汇的中心，例如拜占庭帝国的首都君士坦丁堡，阿拉伯世界的耶路撒冷、巴格达，明代中国的泉州、扬州等。

工业革命后，城市化作为与工业化相辅相成的社会变化形式首先在发达国家兴起并逐步扩散到世界各地。世界范围的交流愈发频繁，城市的作用则愈为显著，成为国与国之间连接的基本点。与此同时，与其他城市、地区和国家的交往也成为每个城市发展的必由之路。19世纪后，英国伦敦成为世界金融之都，和美国纽约构成大西洋经济的两个贸易中心；法国的巴黎和德国的柏林作为世界性制造业和工业生产基地的中心地位也因此奠立。第二次世界大战后，交通信息技术革命以及世界经济格局的重组，带来了第二次国际城市时代的崛起，即以法兰克福、苏黎世、旧金山、洛杉矶、东京、香港、新加坡等为代表的当代国际化城市群出现。

自古以来，人类所围绕的战争与和平以及政治外交关系均与城市密不可分。古希腊城邦留下了希波战争、伯罗奔尼撒战争以及奥林匹克运动会等战争与和平的历史，其城邦政治至今仍然在现代西方政治生活以及国际关系实践中留有深深的烙印。现代外交体制源自北意大利的城市国家，威尼斯依靠其得天独厚的地理优势，迅速取得海上贸易的控制权，在14世纪末成为欧亚两个大陆最重要的物资集散地和世界上赫赫有名的富有城市。以威尼斯、佛罗伦萨和热那亚等为代表的文艺复兴时期的意大利城市的对外交往活动，不仅促进了欧洲近代商业的发展，同时也催生了现代外交的规则和体制。

（一）欧洲历史上的城市外交

城市外交虽然是一个新的概念，但并非新的现象，最早的起源甚至可以追溯到古希腊时期。在古希腊，城市就是国家，国家就是城市，城市与国家是合而为一的。古希腊的城市国家被称为城邦（Polis），通常是以一个城市为中心，加上周围村社组成。古希腊城市从功能上来说，主要是作为政治实体而存在，创建城邦的目的不仅仅是获得商业和物质上的繁荣。城邦之间是相互竞争的关系，每个城邦都需要建立起一种制度，让自己能够在竞争的环境中生存和获得政治权力。希腊城邦之间竞争激烈，不仅体现在常规的战争上，也体现在商业、艺术和体育各个领域。柏拉图曾经说过：“无需使者正式来宣战，每一个城市都同另外的城市处在一种自然的战争状态，而且永无休止。”作为政治实体，古希腊城邦的城市外交活动制度化，不仅使希腊城市之间交往频繁，而且形式多样，城市之间形成相互联系和影响的城市间体系。古希腊城邦之间的外交活动表现在频繁的外交谈判、代表团互访、召开会议、签订条约等方面，逐渐产生了机制化的城市外交组织、方法和手段。古希腊的城市外交制度和方式对后来古罗马外交、拜占庭外交都产生了重要的影响，可以说欧洲外交最早的传统是从古希腊城市外交开始的。

近代欧洲的城市外交则兴盛于中世纪晚期。在14世纪，欧洲形成广泛跨越国界的城市间网络。巴黎、科尔多瓦、威尼斯、佛罗伦萨和热那亚等城市是这张网络的核心，它们可以说是欧洲中世纪的大都市，都有10万以上的人口。另外，还有着一大批人口在5万左右的城市。与此同时，欧洲的日耳曼城市还形成几个著名的城市同盟。一是莱茵城市同盟：为了使麦滋同盟的帝国境内和平法得以贯彻实施，此同盟于1254年成立，后来发展成为城市之间的政治外交同盟；二是莱茵-史瓦本城市同盟：最初为对抗金印宪章禁止城市结盟的规定，保持城市的帝国属性、否决对于领邦主权的附属的主张，各城市于1376年结成此同盟，1388年与诸侯作战失败而解散，但属于此同盟的瑞士城市却击败了奥地利军队，获得瑞士盟约的独立地位；三是汉萨城市同盟：成立于1350年，直至15世纪开始衰落，在汉萨同盟的保护下，波罗的海沿岸形成一个多国城市网络，网络中的城市以贸易为生，但也对当时的欧洲政治经济生活产生了重要影响。然而，在1648年威斯特伐利亚和约体系确立之后，以城市为行为体的外交活动在欧洲逐渐变得微不足道。

（二）“二战”后的城市外交

第二次世界大战结束后，城市外交再度兴起。当代城市外交的主要表现形式是国际友好城市。国际“友好城市”（International Friendship City）是世界各国地方政府（省、州、市、县）之间通过协议形式建立起来的一种国际联谊与合作关系，是“友好省州与友好城市”的简称，在西方又称“姐妹城市”（Sister Cities）或“双胞城市”（Twin Cities）。“友好城市”最早起源于第一次世界大战之后的欧洲。战争给欧洲各国带来巨大的创伤，在战争结束之后，英国的约克郡凯里市官员访问法国的普瓦市，看到市内到处断壁残垣，深深为之触动。为了医治战争创伤，英国官员便向法国人提出两市结好并希望能协助普瓦市进行重建。随即两市结好，成为世界上的第一对友好城市。

第二次世界大战后，国际友好城市首先在西欧蓬勃发展。法国和德国为了消除战争带给两国人民之间的相互仇视，倡议以友好城市的方式增进了解和促进交流，从而推动建立两国城市之间的广泛友好合作关系。迄今为止，法德两国依然是世界上建立友好城市最多的国家。

在美国，早在1931年就有美国城市托莱多与其同名的西班牙城市结成友好城市，其动机主要是出于文化和历史感情上的联系。1956年，美国总统德怀特·戴维·艾森豪威尔在一次白宫会议上提出，要推动美国城市在世界上发展姐妹城市的合作关系。艾森豪威尔认为，国际关系的发展应该结合地方层面上的个人参与，要将姐妹城市和国家关系联合起来，以提供解决世界冲突的更多机会。与此前的西欧友好城市相比，艾森豪威尔所提倡的姐妹城市关系超越了仅由市长个人倡议或城市层面上的人员交流，他将姐妹城市活动与美国在国家层面上的外交活动和解决冲突联系在一起，更具外交意味。1967年，美国的国际姐妹城市协会（Sister Cities International, SCI）脱离国家城市联盟（National League of Cities, NLC），成为一个独立的城市间组织。

在欧洲，随着20世纪60年代至70年代欧洲一体化进程的推进，友好城市活动也得以加速发展。欧盟推动友好城市发展，旨在为居住在欧洲国家的人民提供日常交流机会，提供相互对话平台共同发展项目，讨论共同关心的议题。为了推动友好城市的发展，欧盟还提供奖励和参与合作项目建设，为欧洲一体化的发展在地方层面上奠定基础。欧洲议会自1989年起就编制预算来推进友好城市项目。至21世纪初，已有8万欧洲民众参与友好城市活动，欧盟已有超过1400个友好城市计划。

在亚太地区，日本城市长崎于1955年和美国城市圣保罗最早建立了友好城市关系。当时日本国内开展反战和平运动，而美国的姐妹城市倡议则给日本城市提供了发展国际联系、推进和平运动的契机。此后，日本政府大力发展日本城市与美国城市之间的友好城市关系，其目的是更好地维护日本和美国之间的同盟关系，保障日本的国家安全，促进“二战”后日本经济的发展。在20世纪50年代和60年代，许多日本城市效仿长崎，与美国城市建立友好城市关系，发展城市之间的人文交流。在20世纪60年代，超过70%的日本国际友好城市是美国城市。

20世纪50年代至70年代，国际友好城市主要是西方国家之间的一种城市外交现象。但在20世纪80年代，国际友好城市的范围大大扩展，出现了两个新的现象。一方面，许多西方国家的城市与东欧社会主义国家之间的城市建立友好城市关系；另一方面，国际友好城市突破了此前主要在发达国家之间的城市建立友好关系，开始在发达国家城市与发展中国家城市之间建立友好城市。在20世纪70年代，世界政治和国际关系领域中一个重要的话题是发展问题，发达国家的一些有识之士开始关心如何促进发展中国家的经济社会发展问题，特别关注低收入国家的发展情况。在此背景下，与国际关系的“南北合作”趋势相同的是，自20世纪80年代起，友好城市也出现了“南北合作”现象。在这些合作中，发达国家的城市显示出对发展中国家城市的支持，这在一定程度上反映了发达国家主流社会发展理念的变化。1983年10月，地方政府国际联盟（International Union of Local Authorities, IULA）、联合城镇组织（United Town Organization, UTO）和联合国教育、科学及文化组织（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO）在意大利佛罗伦萨召开了一个城市间大会，会议的主题是关于发展欧洲与第三世界国家城市的友好城市活动，以推动南北合作。大会报告指出，“地方上的居民对这些问题的兴趣在增多，希望让他们的城市能够为解决这些问题做出贡献，这导致城市领导必须面对，发展合作越来越成为城市政府的工作议程”。北欧、比利时和荷兰的许多城市都通过友好城市的方式为南北合作做出了贡献。

20世纪80年代，城市外交发展的另外一个特点是，随着城市居民越来越多关注外交议题，城市政府也日益参与到外交事务中，并对国家层面的外交政策产生影响。例如，在西方社会声势浩大的反越战浪潮的影响下，很多城市层面的地方政治家以反战作为其选举诉求。20世纪80年代，许多欧美城市推动无核区运动的发展，城市政府组成联盟、举办活动共同呼吁美苏两个超级大国冻结核武器。1983年，核武器冻结倡议计划，美国有240个城市、466个镇、63个郡参与其中，其签名书在美国50多个城市传递。1987年，禁止核试验运动，美国就有154个城市参与。在英国，192个城市发起和参加核裁军运动，覆盖了英国60%以上的人口。在全世界范围，有4222个城市和地方宣布为无核区。

（三）城市化与城市外交

城市化作为与工业化相辅相成的社会变化形式，逐步由发达国家蔓延到世界各地。尽管城市化带来了人口、资源、环境、交通等一系列城市问题，在欧美一些“后工业化”国家出现了城市空心化、去城市化的现象，但是伴随着交通与通信的便利、工业化的转移、经济的聚集效应以及社会的福利化，城市仍然以惊人的速度在地球表面扩展。2007年，联合国宣布世界进入城市时代，65亿地球村村民中，一半人居住在城镇。

2014年7月，联合国发布《世界城市化前景报告》，全面展示了当今世界城市化的现状。2014年，世界54%的人口生活在城市，而1950年这个比例只有30%，预计到2050年前后将有66%的人成为“城里人”；超过1000万人的超大城市已从1990年的10个增长到现在的28个（亚洲16个，拉美4个，非洲3个，欧洲3个，北美2个）；城市化水平较高的地区仍是北美（82%）、拉美（80%）以及欧洲（73%），亚洲（48%）和非洲（40%）垫底。该报告还指出，亚非的城市化速度和总体人口增长将会非常快，印度、中国和尼日利亚城市人口增长量未来30年预计占世界、城市人口增长总量的37%。到2050年，印度将增加4.04亿城市居民，中国将增加2.92亿城市居民，尼日利亚将增加2.12亿城市居民。

尽管世界各地城市化水平不相同，发展状况和面临的问题千差万别，但总体来看，快速发展的全球城市化趋势必然对城市国际角色带来直接影响。

首先，城市的经济聚集效应推动城市的国际化。工业化与经济发展是推动城市化的主要动力，而城市经济实力的提升必将影响城市化进程。美国的三大都市圈，大纽约经济环圈、五大湖经济圈和洛杉矶-旧金山经济圈的GDP占到全美的68%；日本的环东京经济带GDP则达到全国的70%。作为发展中国家的印度，“前53个大城市的人口总和仅占全国人口13.3%，土地仅占国土总面积0.2%，却创造了近三分之一的国民产出。印度前100个大城市的产值占国民产出的43%”。同时，在全球化时代，一些全球性城市的动荡必将对全球经济金融和产业链造成巨大影响。例如2001年的“9 · 11”恐怖袭击事件，纽约世界贸易中心（World Trade Center）两座大楼的倒塌导致全球股市暴跌；2011年“3 ·11”日本大地震造成全球精密光学仪器价格大幅波动。经济的聚集效应也给城市本身带来就业与发展的压力，迫使城市政府主动走出去招商引资。在城市对外交往的实践中，经贸合作占到最大份额，将继续成为城市国际化的“助推器”。

其次，城市的人口聚集效应增强了城市发展的外向性。城市化的直接指标是人口的流动，而人口在都市的聚集，必然带来一系列政治后果。从国内政治角度看，城市人口直接影响政治权力的分布。在美国，由于城市的空心化与贫困化，大量低收入人群聚集城市中心，使得主张福利制的民主党在大都市拥有天然的选举优势。而在中东、非洲、拉美等发展中国家，由于城市化发展脱离经济发展水平，大量平民聚集城市，造成政治民主化、经济多元化和社会利益分化等问题集中爆发，进而引发社会动荡。从国际政治角度看，城市政治一方面会通过国内政治博弈影响对外政策，另一方面则可能因为动荡直接形成外溢效应。在欧美发达国家，大量的外来移民在城市的聚集带来许多城市外交问题。

再次，城市管理与环境问题促使城市加强国际合作。伴随城市化快速发展，城市面积与人口急剧扩大和膨胀、就业严重不足、贫民窟盛行、城市基础设施滞后、基本服务短缺、治安恶化、交通堵塞、环境污染等“城市病”在世界各地大城市都不同程度地存在。建筑历史学家约瑟夫·里克沃特（Joseph Rykwert）认为，人类“被他自己所创造出来的地方引诱堕落”。“城市病”就是城市化硬币的另一面，它们隐藏在市中心光鲜亮丽的高楼大厦的阴影下，无时无刻不在困扰和折磨着在城市生活的人群。如何高效管理城市，创造美好的城市环境，为市民提供优质的市政服务，是摆在全世界所有城市市长面前的首要任务。城市管理与环境治理一直是城市外交的主要关注议题，特别随着全球气候变化与环境问题日益升温，这些问题在城市外交中的分量日益凸显。

最后，城市的知识、文化与人才聚集效应为城市外交提供了智力支持。城市的魅力不仅表现在钢筋水泥堆砌而成的高楼大厦上，也不仅限于物质财富的累积和人口的密集，而是体现为建立在这些物质基础之上的知识、文化以及艺术的汇集。古往今来的中心城市都是知识与文化的创造地、储存库和传播交流节点。信息技术推动的“知识经济”时代，更使城市成为汇聚知识与人才资源的宝地，加上多数外交与国际关系研究的大学和智库汇聚大城市，无疑成为城市外交巨大的智力支持网络。

（四）全球化与城市外交

全球化分为狭义和广义两个方面。狭义的全球化主要是指经济全球化，即各国经济均被卷入世界市场，各国经济相互依赖，呈现出某种整体化、一体化趋势。而广义的全球化不仅包含经济方面，还包括信息全球化、文化全球化、科技全球化、竞争全球化、观念全球化等多方面。英国社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）和戴维·赫尔德（David Held）认为，“全球化是推动社会政治以及经济快速变革的中心力量，这些变革正在重新塑造着现代世界和世界秩序”，经济当然是其中的主要推动力。除此之外，全球的军事、技术、环境、移民、政治以及文化的流动模式也在塑造这个历史上前所未有的“变革过程”。这个“大规模变革更新”的方向是不确定的，全球化是“一个充满矛盾的、本质上偶然的历史进程”，一些国家、社会和社群日益卷入全球秩序，而其他国家、社会和社群则逐渐边缘化。

吉登斯和赫尔德将全球化定义为“一个（或者一组）体现了社会关系和交易空间的组织变革过程，产生跨大陆或者区域间的流动以及活动、交往和权力实施的网络”。其核心包括两个方面：一是流动，展现了全球化时代世界政治、经济与社会交往过程急剧加速的特征；二是网络，体现了全球化冲击下的世界政治、经济与社会交往的制度结构。

全球化首先表现为物质产品、人口、标志、符号以及信息的跨空间和时间的流动。早在张骞出使西域、丝绸之路沟通亚欧大陆以及地理大发现的时代，这些跨空间和时间的运动就已经出现。但是在张骞、阿拉伯商人、哥伦布和麦哲伦的时代，这些要素的流动强度和速度十分有限，一头骆驼背负丝绸到欧洲需要几年的时间，要素流动的广度和影响十分有限。因此，区别于历史上跨空间和时间要素的流动，今天全球化各种要素的流动强度、速度、广度和影响力均达到空前水平。例如，加勒比海湾的一场飓风直接影响上海商品交易所的成品油期货价格；身居美国中西部某个小镇的普通居民，曾经认为中国只是一个遥远神秘的国度，与其生活没有任何直接关系，于是对中美关系无须有任何见解。然而在全球化加速的今天，当他们每周去沃尔玛超市购物都躲不开“Made in China”标签的时候，中国就进入美国中西部小镇居民的日常生活，因此他们对中美关系的理解和看法就变得十分重要了。

全球化推动的物质、信息、人员的加速流动使得被地理空间与民族国家隔绝的世界政治日益融合在一起，著名地理学家戴维·哈维（David Harvey）将这一现象概括为“时空压缩”。在时空压缩的世界政治舞台上，国家以及作为其代表的政府官员失去了外交的绝对垄断权。信息流通过各种传播手段加速扩散，普通公众能够在几乎同步的状态下获取来自遥远地域的信息，与此同时，公众对国际事务的反应也可以通过相同手段向全球传播。18世纪欧洲古典国际关系时期的宫廷政治、秘密外交在全球化的今天已经变得难以想象，各国外交官在处理一项国际事务的同时往往处在国内舆论的强大压力之下。

全球化使行为者已不仅仅是国家，地方政府、城市、跨国公司、非政府组织、宗教、跨国毒品交易、跨国恐怖主义等一系列跨国行为体，通过密切的、有规则的、模式化的互动行为，形成了一系列的跨越国界的共同体，各种利益关系纵横交错，相互依赖，编织成一张巨大的复杂网络。国家间的多渠道联系和问题领域的分化打破了权力和国家利益的整体性，并且使国际政治中的总体权力结构解体。在这种状况下，权力的主体更趋多元化，权力的结构更为分散化，权力的运行更加复杂化。

首先，跨国行为体分解并重新塑造了权力结构和国家利益。相互依赖不是国与国之间互动的结果，而是大量的次国家、非国家行为体跨国交往的产物。国家间贸易、金融、投资、人员流动和信息交流的主体不是国家，在很大程度上也不代表国家政府，而是企业、社会团体和个人。这些次国家、非国家行为体的活动不仅加深了国家间相互的依赖关系，而且也成为权力结构和国家利益的重新塑造者。

其次，相互依赖的国家间政治更多地表现为政策互动基础上的讨价还价过程。由于次国家行为体和非国家行为体的介入，国家间政治越来越明显地表现为美国学者罗伯特·帕特南（Robert Putnam）所言的“双层博弈”模式，即“很多国际谈判中的政治”是在“两张桌子”上进行的。在一张桌子周围挤满了国内团体，它们为了自己的利益向本国政府施加压力。另一张桌子则是政治家和外交官代表国家竭尽全力与其他国家讨价还价，以最大限度满足国内团体的要求。全球化看似一个全新的概念，很多理念和思维都在重构，但是它依旧是一个描述人类交流形式与方式的词汇。全球化没有弱化城市的节点作用，反而更加强调了城市的使命作用。从城市本身的特点看：①城市是大部分人的生活聚居地；②城市是通信、交通的枢纽地，而这种枢纽不仅表现在硬件设施的建设上，更多表现在信息咨询的汇集处理方面，正是这种全球化成为世界得以高速运行的基础；③城市是辐射并影响世界其他地区的中心所在地。

从全球化发展的客观态势看，尽管全球化反映的是一个全球趋势，但这个趋势并非均匀平铺式地展开，而是呈现出网络状波浪式扩展且不均衡的发展态势。从社会角度看，全球化把全世界区隔成两类人的生活方式：一类为“全球人”（Globalman），这类人每时每刻都与全球关联，全球任何时刻、任何地点发生的任何事件都与他们生活密切相关；另一类为“地方人”（Localman），这类人生活的空间与认知范围不超过方圆100公里。从地理空间看，全球化信息与资源流动更多地集中在一个个节点组成的网络上。因此，无论从社会还是地理角度看，城市都站在全球化的风口浪尖上。从某种意义上说，所谓的全球化其实就是城市的全球化。通过城市，全球化才能把世界有力地联系起来。

城市借助先进的交通工具和信息交流手段，使其沟通联络不断加强，范围不断广阔，客观上促成了不同地区及国家之间更加紧密的联系。光纤技术和互联网科技使信息可以在短时间内传递到世界任何一个角落，城市的触角伸向了更远的地方并且相互之间紧密交织在一起。全球化既是世界物质资源交汇分配的全球化，更是信息交流的全球化。全球化刺激了全球城市的发展，同时又在全球范围内支撑世界城市脱颖而出，推动全球化赋予城市以进化使命。

在当今全球化时代，城市外交发展的一个新特点是城市积极参与全球治理，而且城市倡议在国际舞台上频频显现。全球化进程的加速一方面加剧了世界各国城市之间的竞争；另一方面，全球化带来的全球性问题越来越多地引起人们的关注。解决全球性问题，必须依靠世界各国人民的合作，“全球思考，行动当地”的口号逐渐为人们所接受。

世界银行、联合国人居署等机构设立了一系列有关城市的研究项目，如“城市可持续发展项目”（Sustainable Cities Programme）,“地方政府环境行动理事会”（International Council for Local Environmental Initiatives）,“世界卫生组织健康城市项目”（WHO Healthy Cities Programme），联合国教科文组织的“人类和生物界项目”（UNESCO's Man and Biosphere Programme）。1992年，地方主导的可持续会议在柏林召开，首次肯定了基于地方的可持续发展理念，呼吁市民、非政府组织和城市政府多方协作，为解决全球性问题和消除国际不平等而进行国际活动。

与此同时，城市之间的合作与联盟组织大量涌现，城市参与全球治理的形式也日益多样化。城市之间通过城市外交网络分享治理经验，提升和促进城市发展与解决全球性问题的能力。迄今为止，城市参与全球治理主要通过如下四种途径。

1．通过加入某项中央政府没有批准的国家条约，参与重要国际议程

作为世界上最大的碳排放国之一的美国，其参议院拒不批准旨在削减温室气体排放的《京都议定书》。美国136个城市市长代表3000万市民呼吁美国政府尽快批准《京都议定书》，减少温室气体排放，遏制全球变暖趋势，改善地球环境。华盛顿州西雅图市市长尼克尔斯宣布，尽管美国政府尚未加入《京都议定书》，但他和其他135位市长愿意按照这一文献要求，承担相应义务，减少可产生温室效应导致全球气温升高的二氧化碳气体的排放，同全球变暖现象做斗争。到2004年11月15日为止，美国东北部9个州加入“区域温室气体行动”组织（Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI），实行一个州一级的温室气体交易机制。人们相信，即使联邦政府没有通过《京都议定书》，通过州一级的项目，也同样实现减排，这将会对联邦政府构成压力。

2．通过参与解决某项重要国际问题，帮助实现全球治理目标

在巴以冲突问题上，一些西方城市积极参与巴以和平进程，以自身独特的优势帮助该地区缔造和平。当欧洲国家不能和哈马斯政权达成合作的时候，欧洲和加拿大的城市参与到与巴勒斯坦地区的对话，帮助该地区发展。海牙还举办“巴以城市和平会议”。这一系列的举动使这些城市参与中东地区的和平进程。

3．针对某个国际问题，建立起国际城市组织或者办事机构，进行全球治理

C40城市集团是一个致力于应对气候变化的国际城市联合组织，由前任伦敦市市长肯·利文斯顿提议，于2005年成立，围绕《克林顿气候倡议》（The Clinton Climate Initiative, CCI）实行减排计划，并以CCI推动C40城市的减排行动和可持续发展。

4．通过召开国际城市会议，开展与其他城市或组织的对话，加强对全球治理的认识，分享全球治理的经验

2012年4月12日至13日，由日内瓦市政府和世界与发展研究所共同举办的日内瓦市市长论坛，邀请城市政府官员、专家学者、企业代表，共同探讨城市在全球治理中应该发挥的作用。议题包括气候变化、贫富差距、健康、移民、安全等。与会者提出，世界人口、经济活动和政治权力都集中在城市，但城市在国际决策中的发言权却十分有限。日内瓦市市长皮耶·毛德特先生特别强调，与其他国际行为体相比，城市在适应性和灵活性上更加具有优势。

四 城市外交的形式与功能

城市外交可分为双边和多边两种主要形式。双边城市外交主要指城市之间以友好城市缔结正式协议，建立双方正式友好城市关系，开展经济文化等领域的合作，包括“一对一”和“一对多”形式。而城市外交的多边形式则指城市参与包括区域性和全球性城市国际组织，开展城市对外交往交流活动，也称为“多对多”形式。关于城市外交与城市国际组织的内容将在第四章专门加以系统论述，本节主要对城市外交的双边形式进行分析。

国际友好城市（International Friendship City, IFC）是城市外交在当代最基本的形式，它是不同国家间的城市基于相互理解彼此的社会和文化和促进经贸联系的需要，为发展友好关系而建立的一种结对伙伴关系，一般签署有正式的城市之间结好协议。世界各国对其称谓各有不同，英国习惯上使用“双胞城市”（Twin Cities）；美国和亚太地区的一些国家则用“姐妹城市”（Sister Cities）；欧洲国家有时使用“双胞城市”（Twin Cities），德国、波兰和捷克等国有时也用“伙伴城市”（Partnerstadt）；俄罗斯也使用“兄弟城市”（Brother Cities）；法国使用Ville Jumelée，其意思是结好城市；意大利则称友好城市为Gemellaggio（Twinning）和Comune Gemellato（Twinned Municipality）；荷兰习惯称为纽带城市Stedenband（City Bond）；冰岛称友好城市为Vinabæir（Friend Towns）and Vinaborgir（Friend Cities）。欧盟委员会以双胞城镇（Twin Towns）来指城市之间结好的整个过程。20世纪70年代，中国在与日本建立首对友好城市关系时，根据周恩来总理指示，将日本习惯称谓的“姐妹城市”改称“友好城市”，以体现城市不分大小平等相待的精神。此后，中国在友好城市交往中统一使用“友好城市”的称谓。

国际友好城市关系的承担主体是城市政府，而且友好城市关系具有法律的协议基础。在友好城市交流中，政府是承担契约责任的主体，在友好城市关系中起主导作用，友好城市的互动交流是通过政府层面的规划和机制化运作实施。正因为如此，友好城市关系可以说是一种基本的城市外交形式。罗尔夫·克莱默、安妮·布鲁恩和安·迪普伊（Rolf Cremer, Anne Bruin and Ann Dupuis）等学者对国际姐妹城市（友好城市）的特性进行了研究，他们认为，国际姐妹城市（友好城市）关系具有如下主要特征：①首先，这种关系是由正式的协议确定下来的，并且该协议基本是由市长（或者相应的市政官员）签署的；②这些协议的目的是使这种关系无限期延续下去；③由于这种关系一直存在，它不会局限于某个单一的计划，而是包含了一系列的共同活动；④城市官员在设立和支持这些姐妹城市（友好城市）活动方面发挥着关键性的作用，参与姐妹城市（友好城市）活动的大多数人则是不计酬劳的志愿者；⑤这些关系很大程度上是由基层和地方层次建立和维护的，并不依赖于中央政府的支持；⑥对姐妹城市（友好城市）关系国际上有一种共识，那就是，它是共同努力、互相受益而非以牺牲另一方为代价的关系。

目前，世界各国的中央政府在友好城市关系中所发挥的影响和作用不一样，大体上可以分为三类：一是中国与东南亚一些国家的法律规定，建立友好城市须经中央政府管理部门审批（如泰国、马来西亚、朝鲜、韩国、越南、老挝等）；二是多数西方国家实行地方自治，地方政府行使权限，经地方议会通过即可决定对外结好，没有全国层面的协调管理机构（如法国、比利时、澳大利亚等）；三是美国、韩国等国以半官方机构“国际姐妹城市协会”和“韩国地方政府国际化协会”等来管理和协调本国城市与其他国家城市建立友好城市关系。

作为一种基本的城市外交形式，国际友好城市在实践中具有四个特点。一是稳定性。国际友好城市关系是建立在协议和契约基础上，不同于一般的城市对外交往活动，它每年都要实施交流计划，是城市政府间长期、稳定和机制化的对外交往渠道。二是全面性。国际友好城市的交往涵盖政府、议会、企业和民间等各个层面，内容包括经贸、文化、艺术、教育、司法和城市管理等各个领域。三是地方性。建立友好城市关系首先是为地方和城市的国际交流开辟渠道，并通过友好城市关系，实现城市跨越国界的利益追求。四是补充性。在中国，友好城市作为一种城市外交形式，是地方政府具体贯彻执行中央对外方针和部署，配合中央整体外交战略的具体体现，是实现以民间外交促进官方外交的重要途径。事实上，在世界各国的实践中，友好城市有时候能够发挥独特作用，是对国家总体外交战略的重要补充。

从世界各国的友好城市实践来看，实现城市外交功能，友好城市主要具有纽带功能、桥梁功能和经贸促进功能。

（1）纽带功能。建立友好城市关系的动机和作用是加强城市之间的共同性或相似性，如城市之间的历史文化、意识形态或宗教信仰联系。早在公元836年，基于文化联系，德国城市帕德博恩就与法国城市勒曼建立友好关系。20世纪初，英国城市凯利与法国城市苏勒内和普托尔结好。第一次世界大战结束后，英国城市凯利又与法国城市北普瓦建立了友好城市关系。

第二次世界大战后，欧洲国家通过推动友好城市的方式来帮助消除各国人民之间普遍存在的敌对情绪，其中最有影响力的是欧洲城市理事会（Council of European Municipalities, CEM）于1951年发起的欧洲友好城市倡议。欧洲城市理事会是由法国的一个民间联合会演变而来，主要宗旨是通过加强欧洲城市之间的联系促进欧洲联合。欧洲城市理事会所推动的友好城市交往活动，主要基于城市间共同的基督教信仰和文化传统，包含举办共同的宗教仪式、宣誓，有些城市同时还是和平与基督文明大会的成员，教皇和天主教会对其产生很大影响。此外，即便没有共同的宗教信仰联系，一些欧洲城市之间的相似性和文化背景也促成它们之间友好城市的联系。比如，英国威尔士地区的城市与法国布列塔尼的城市结好，英国牛津与德国波恩、荷兰莱顿、法国的格雷诺布尔等大学城之间建立友好城市关系。

北美最早的友好城市活动也是为了加强城市之间的纽带联系。1931年，美国城市托莱多和与其同名的西班牙古城托莱多建立姐妹城市关系。1944年，加拿大城市温哥华与苏联城市敖德赛成为姐妹城市，主要因为“二战”期间，温哥华是加拿大作为盟国援助苏联的港口城市。

此后，美国的姐妹城市也借助城市之间相近的地理和人口规模、商业联系、类似的工业或历史等因素建立和发展关系。比如，美国城市波特兰与意大利城市博洛尼亚，由于两城均注重生物科技教育，同时具有相似的饮食文化。美国城市芝加哥和波兰城市华沙结好，结好则是因为在芝加哥的波兰移民的渊源关系。

（2）桥梁功能。“冷战”时期，欧洲友好城市也成为联结不同意识形态和不同经济发展阶段国家之间合作的桥梁，比如西欧与东欧国家之间的友好城市活动，欧洲发达国家和第三世界国家之间的友好城市活动。友好城市的桥梁功能最早是以联合城镇组织（United Town Organization, UTO）为代表。联合城镇组织成立于1951年，由法国Le Monde Bilingu（世界报）发起，旨在在全世界推广法语，希望通过法语加强世界各国人民之间的理解，不论各国政治制度和意识形态存在多大分歧。

与纽带功能不同的是，桥梁功能的友好城市活动主要希望突破“冷战”时期形成的国家集团界限，通过在西欧和东欧国家之间建立友好城市联系，消除意识形态的隔阂。英国城市考文垂与苏联城市伏尔加格勒、东德城市德累斯顿建立友好城市关系，一方面是因为这三个城市都在“二战”中遭受惨烈的轰炸，另一方面是因为友好城市关系有助于突破彼此意识形态的差异，加强人民之间的联系。在东西德国统一前，联邦德国和民主德国的许多城市均建立了友好城市联系，这些城市外交活动对促进德国统一起到积极的推动作用。

在美国，艾森豪威尔总统于1956年呼吁通过姐妹城市来促进民间外交。在其推动下，美国的姐妹城市成为美国民间外交的一种重要形式，对增强美国在东欧及第三世界国家的影响力发挥了独特的作用。1967年，国家城市联盟（National League of Cities, NLC）中的姐妹城市项目独立组成国际姐妹城市协会（Sister City International, SCI），成为积极推动美国城市与其他国家城市建立友好城市网络的专门机构，具有半官方性质，负责组织和资助姐妹城市间的人文交流活动。在其组织下，超过2000个美国城市与其他国家的城市发展成为友好城市。

（3）促进经贸功能：随着世界各国经济发展的相互依赖度不断加深，友好城市关系中的经济和商业因素也越来越重要，友好城市越来越多地以建立经济贸易联系为目的，于是出现了第三种友好城市关系模式——促进经贸功能，例如，20世纪90年代，英国城市诺丁汉与德国城市卡尔斯鲁厄在市政交通技术和管理方面的交流合作；英国城市布里斯托尔和法国城市奥尔良在文化创意产业领域的合作，以及智慧城市建设方面的合作。

特别值得注意的是，随着世界经济发展中区域一体化合作的不断深入，友好城市越来越成为各国城市开展区域经济合作的平台和载体。许多国家的城市在多边合作机制的框架下，积极推动和促进友好城市之间的经贸往来，欧盟也将友好城市作为促进欧洲一体化的重要途径。1989年，欧盟委员会发起了帮助友好城市的倡议。在北美，美国与加拿大、墨西哥于1993年签署了北美自由贸易协定，三国城市之间的跨境合作在重构地区经济空间方面发挥了重要的作用。进入21世纪以来，中国与周边地区的区域经济合作广泛展开，相邻地区间的友好城市在软环境建设、环境保护、可持续发展等领域的合作不断加强。伴随“一带一路”倡议的实施，友好城市交流将在中国与周边国家“互联互通”方面发挥重要作用。

综上所述，纽带功能、桥梁功能和经贸促进功能使国际友好城市在国际关系中发挥越来越重要的作用，“城市重新发现了它们作为不同人民和文化交流场所的角色，从而创造了一个经济和商务活动的（市场）处所。”