第一章 主权国家视角中的城市国际角色

一 城市与国家主权、国家利益

主权规范是当代国际关系的基本规范，构成国际体系运行的基础规则。从国际法角度看，主权是指国家对内最高的统治权和对外的独立和不受干涉的权利。近代国际法的奠基人胡果·格劳秀斯（Hugo Grotius）在《战争与和平法》中将主权国家作为国际法的主体，指出，主权即权力的行使不受另外一种权力的限制，当一国不受任何别国控制而处理内部事务时就表现为主权。英国学者阿兰·詹姆斯（Alan James）认为对外主权就是一国的基本权利不受他国干涉。主权规范被当代国际社会普遍接受。《联合国宪章》第二条明确规定，“本组织系基于各会员国主权平等之原则；各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立；本宪章不得授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决”。1981年12月9日，联合国大会更是通过了《不容干涉和干预别国内政宣言》，最鲜明地表明了主权平等这一原则。

对于主权持有者的形式，学界的意见并不一致。围绕主权问题，争议最多的一个方面当属主权对内的绝对性问题。法国学者让·布丹（Jean Boding）倾向于自然法基础上主权的至高性。布丹认为，主权是国家的主要标志，是对公民和臣民的不受法律限制的最高权力。“主权是永恒的，有别于在特定时间内所授予的任何有限的权力。它是非授予的权力，或者是无限制的或无条件的授权。主权是不能转让的，也不受法令的限制。它不受法律的约束，因为只有主权者是法律的来源。主权者不能使他自己或他的后继者受约束，也不在法律上对他的国民负责。”在国际关系学研究中，现实主义学说的倡导者汉斯·摩根索（Hans Morgenthau）同样认为，主权具有不可渗透性，“一国未经该国同意，不得在那块领土上行使管辖权”;“主权就其性质而言是不可分割的”。最重要的是，现实主义认为，由于主权的存在，国家——而非社会或者个人——才是国际关系的行为主体。

根据国际关系学者罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）的论述，国际体系曾经以三种形式存在。第一种国际体系就是地方化的社会组织形式，也就是城市国家。“独特的环境使得一种相对地方化的组织形式在国际关系史上扮演了重要的角色，这种形式就是城市国家。”“在古代文明的河谷，古希腊和文艺复兴时期的意大利，城市国家体系曾经盛极一时，并体现了更大的国际体系的所有特点。”这样一个小规模的政治实体就是一个国家。它对外独立，对内享有完全的自主权。在经济上，它以自给自足为目标；在政治上，顽强地坚持城市本位主义。第二种国际体系是帝国或者帝国体系，例如巴比伦帝国、罗马帝国、马其顿帝国，后来的奥斯曼帝国，以及一直雄踞东方的中华帝国。这些帝国之间的关系，同样属于主权国家间的关系。“尽管存在着城市国家、封建主义和其他地方化组织形式，这些组织形式也常常具有决定性的重要性，国际关系史在很大程度上是大帝国的延续。”第三种国际体系就是现代民族国家。民族国家通过民族主义解决了忠诚问题，通过有效的经济税收政策解决了财政问题。“现代国家的本质就在于它拥有一整套的法律、信仰和制度，能够创造并运用国家实力。”因此，国际政治一直是主权国家之间的政治，不管这些国家是城市国家、帝国还是民族国家。民族主权国家由于它在财政、组织和动员等诸多方面的制度优势，最终成为国际政治最主要的行为体。

但是，随着世界政治的发展，对主权绝对性和不可分割性论点的挑战越来越多。这些挑战基于许多现实方面的实践，并且对传统的国际关系理论提出批评。这些批评总的来说可以分为两种：一种认为国际组织或者国际规范正在变得越来越强大，某种程度上限制和高于国家主权；另一种则认为全球化赋予许多国内的非政府行为体（Non-governmental Organization, NGO）以力量，使得国家越来越趋于破碎化和过时。现实主义者和一些中国学者对这种“主权分割”“制度限制主权”论从各方面都提出批评。例如，约翰·米尔斯海默（John Mearsheimer）指出国际制度虽然可以帮助制止国家之间的欺骗，但它对由于国家主权造成的相对收益问题提不出解决的办法。肯尼思·沃尔兹（Kenneth Waltz）也认为，国际制度本身是无足轻重的，围绕大国的利益而转移。虽然北约所发挥的功能和它所拥有的庞大官僚机构都促进了制度本身的延续，但决定其命运的依然是国家。北约之所以在“冷战”后生存下来，恰恰是因为美国需要借助它来继续对欧洲国家的外交和军事实行控制。中国国际政治学者梁守德也在他的著作《国际政治学理论》中强调：“①主权涉及政治、安全、经济各个方面，是一个整体。为了全局利益，让出部分主权，并不损害主权的完整。我们强调主权利益是总体利益，并不把它绝对化。②主权的重要原则是平等，在平等的基础上，彼此协商，互谅互让，对等互利，正是相互尊重主权平等的表现。我们强调的主权利益是相互具有的平等利益，反对单方面限制。③主权的要害是独立自主，让出一部分主权，换取整体利益，只要是自愿的、由本国独立决策，就是合理的”。笔者在前文已经提到，主权是一定领土之内的最高权威。因此，片面强调国际制度或者国际法对主权的制约，而忽视主权自身所拥有的最终决定权，显然是有问题的。

对于第二种批评，也就是国内非政府行为体和民族主权国家之间的竞争，似乎在外交和国际关系学界并没有引起持久的共鸣。学者们强调，“拥有固定边界的主权国家被证明是维持和平和培育经济福利的最好组织形式”。如果想要证明跨国公司等行为体的权威已经可以和国家相提并论，那么要比较的不是和小国，而是和国际体系中的大国。显然，到目前为止，还没有一个非政府组织的政治、经济和军事力量达到了这个标准。

建构主义学说的代表亚历山大·温特（Alexander Wendt）也支持这种国家中心主义观点。他认为，国家并不是从一开始就垄断了暴力的使用，但是这项垄断暴力的工程进行得非常成功。因此，在探讨国际政治之时，国家才是分析的首要单位。中国学者也从不同角度捍卫了国家主权相对于其他国内行为体的优先地位。例如，梁守德认为主权使得国家必然成为国际体系的首要行为体。“在国际政治中，国家成为重要行为体，关键在于拥有主权。具体地说：①主权赋予国家独立的内外职能，即对国内社会和国际社会进行独立的、有组织活动的职能。②主权要求国家建立庞大而又严密的由各种机关和人员组成的组织体系，即国家政权机构——主要包括各种国家机关及其官吏和常备军。③主权使国家产生了强大的凝聚力。主权能使地域稳定，居民固定，组织系统健全，吸引不同民族、不同阶级的居民，凝成一个坚强的整体。”因此，无论是城市，还是跨国公司或者其他行为体，都无法与拥有主权的国家相抗衡。

在国际政治竞争中，小国寡民的城邦——而不是单纯的城市——最终被帝国和民族主权国家所取代。其中存在许多原因，诸如城市的规模太小，掌握的资源有限，从地缘政治的角度来讲缺乏战略纵深的空间等。城市失去原有的主权之后，它就不再是城邦国家，而成为纯粹的城市，虽然它依然是国家的政治和经济中心所在地。但是，与广大的乡村一样，它也只是参与国家政治活动的一个下级单位，在行政、税收等各方面都受到中央政府的节制。从国家主权的视角出发，肯尼思·沃尔兹指出：“尽管国家可能愿意减少对非国家行为者的事务作长期的介入，它们还是给交往定出条件，无论是被动地允许非正式规则的形式，还是通过主动插手来改变那些不再适合于国家的规则。在危急时刻，国家重新制定其他行为体运转所遵循的规则。”不仅如此，一些学者甚至认为，随着国际化或全球化的发展，城市的国际角色受到进一步的限制，而国家的优势增强了。“国际化要求国际管理，而国际管理需要各国中央政府相互合作来提供。随着国际管理的范围向原本属于国内事务的广泛领域扩展，涵盖到次国家行政体行使管理的各个社会经济领域，各国中央政府有可能通过在这些领域承担国际义务而推行中央集权，取消或者缩减次国家行政体在这些领域各自独立施政的能力。”

即便是对于典型的西方联邦制国家，城市发挥国际角色也要服从整体的国家利益，而且以主权为核心的国际法和国内法体系牢牢地保证了城市国际交往活动的结构性条件。美国法学家理查德·比尔德（Richard Bilder）指出：“（美国）《宪法》的一个主要目的是把外交关系牢牢控制在全国性政府的手中。尽管各州和其他地方政府卷入对外事务的范围、程度有所变化，国会、政府和法院对此似乎无动于衷。”“在处理同外国关系时，联邦政府作为美国唯一代表的大原则已经牢固建立起来了。只有中央政府才享有外交事务上的全部、独一无二的责任，而地方政府的权威是非常有限的。”即使各州和地方政府批评别的国家，这些国家也未必知道或者上心。如果这些活动真的威胁到了美国的对外关系，那么国会、总统甚至最高法院具有阻止它们的宪法授权。例如，《美国宪法》第一条第十款规定：“任何一州都不得缔结任何条约，参加任何同盟或邦联”“任何一州，未经国会同意，不得征收任何船舶吨位税，不得在和平时期保持军队或战舰，不得与他州或外国缔结协定或盟约，除非实际遭到入侵或遇刻不容缓的紧迫危险时才能进行战争。”第六条规定：“本宪法和依本宪法所制定的合众国法律，以及根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约，都是全国的最高法律；每个州的法官都应受其约束，即使州的宪法和法律中有与之相抵触的内容。”关注地方政府国际角色的学者约翰·金凯德（John Kincaid）认为，事实上，美国各州在签订国际协定时相当自律，严格将协定内容限制在自身管辖范围之内。因此，“在订立协定的问题上几乎没有出现联邦和州的冲突”。

在中国，《宪法》第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第八十九条规定：国务院决定中央和地方在行政工作上的分工，“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，并有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。

维护国家主权与国家利益是我国城市开展城市外交的最基本的原则。中国人民对外友好协会关于友好城市管理的规定强调，与外国建立友好城市关系要严格履行报批手续。地方省市与外国建立友好城市关系，由有关省、自治区和直辖市人民政府审批，报送中国人民对外友好协会核准后转外交部批准。2003年12月，当时主管外交事务的国务委员唐家璇提出，“地方外事工作要自觉服从和服务于全面建设小康社会的奋斗目标，不断强化为国家总体外交服务、为地方经济社会发展服务的意识”。2006年的中央外事工作会议提出，“要坚持外事工作的正确方向，全党全国都要切实把思想认识统一到中央对国际形势的判断上来，统一到中央提出的对外大政方针和战略部署上来，坚决贯彻中央对外工作方针政策，齐心协力做好外事工作”。因此，无论从法律上的权限划分还是实践中的政策导向来看，中国地方政府的外事工作最基本的底线就是为中央的总体外交服务，维护国家主权和利益。

二 城市的国际角色与国家总体外交

作为一种新型外交方式，城市外交使城市在国际体系中扮演着一定的国际角色，但如前文所述，无论是从法律上的权限划分，还是从实践来看，城市的国际角色始终限于国家主权框架之内。城市所发挥的国际角色多的是功能性的，主要体现于服务于国家的总体外交和国家利益。本研究提出一个主权视角的分析框架来分析城市的国际角色如何从属于国家的总体外交。这一框架包括三个方面：①城市的国际经济角色对于国家硬实力的促进作用；②城市的国际文化角色对国家软实力的促进作用；③城市的国际政治角色对国家外交力的促进作用。通过这三个方面，笔者就能对城市在国际关系中所发挥的作用与角色有一个较为清晰的认识。

（一）城市的国际经济角色与国家硬实力

城市国际经济角色指的是一国的城市在国内国际经济关系中所具有的地位。毫无疑问，城市所具有的经济实力，最根本的是基于它在国内社会中凝聚资源和成为国家发展中心的角色。在此基础上，通过国际经济交流，城市可能成为世界经济的中心、世界资源的聚集地和世界的经济发展重心。国家硬实力是相对于强调制度和文化吸引力的“软实力”而言的。一般来说，硬实力主要包括国家的基本资源、经济和军事实力以及政治凝聚力等。其中，经济力量是综合国力的基础，是军事和其他领域国力的支撑。一方面，购买和保养现代化的武器，维持一支装备精良、训练有素的军队都需要庞大的国防开支；另一方面，当代的高科技武器装备本身越来越依赖工业技术发明的进展。其他领域也莫不如此。缺乏一个强大的经济基础，国家在发展教育、卫生和凝聚社会支持方面就很难有所作为。“经济力”包括对内经济活动力和对外经济活动力。“对内经济活动力是指一个国家在一定时期经济建设和整体经济发展的能力，包括经济发达程度、发展水平、经济发展速度、经济结构、经济体制和生产力布局等，它是综合国力的基石和核心部分。对外经济活动力反映一国经济在国际社会中的地位和在国与国之间实现资源配置优化的能力。在国际政治实践中，经济实力强弱不仅制约着国家的工农业生产能力和对外贸易水平，而且直接制约着其军事力量的发展与规模，同时还影响着国民的教育程度与基本素质以及国家政治的稳定等构成综合国力的其他要素。”那么，实力对国际政治来说有着什么样的重大意义，城市的发展及其国际角色对国家的硬实力又具有什么样的关系？

依据实力来判断国家利益的目标是现实主义国际关系理论的一个基本出发点。现实主义认为，一方面，国家应该追求物质性的利益，而不是空洞的理想主义口号或者目标（如将民主自由普及世界）；另一方面，在国际体系中，国家所能追求的物质利益不是随心所欲的，而是受到它自身实力的制约。实力政治的另一面是对抽象道德的摈弃。“现实主义坚持认为，普遍的道义原则在抽象的普遍形式下是无法适用于国家行为的……因此，现实主义认为谨慎，即对不同的政治行动的后果进行权衡——是政治中至高无上的道德。”国家追求自己的利益要与自己的实力相适应，不要盲目追求超越自己力量范围的利益。国家实力决定着国家所能获取的利益范围。新现实主义国际关系理论对国家实力的意义做了进一步的阐释，不过这一次是从国际体系稳定的角度出发的。在无政府的国际体系中，各国的相对实力构成决定重要国际事件结果的主要因素。根据肯尼思·沃尔兹对国际结构的定义，“无政府的排列原则”和“单元之间的能力分配”是判断一定时期国际结构的两个主要标准。沃尔兹在这里所说的无政府状态，指的是世界政治中不存在一个中央政府，而单元就是指国际体系的主要行为体国家。他认为，在“冷战”时期，美苏两极和其他大国之间的实力对比几乎是悬殊的。这导致它们可以比较自由地决定自己的战略，在双方的交涉中不受到太多不确定性的影响。因此，国家实力的分配除了决定性地影响各国的利益分配之外，也决定性地影响国际体系的总体进程。

自近代以来，科技革命和城市化是影响各国经济实力变革的两个主要因素。科技革命带来的工业革命促进了城市的产生和发展，而城市化所具有的规模经济效应又使得科技革命和工业化具备良好的成长空间。城市化实现了生产要素的集聚，同时也带动了巨大的基础设施投资需求，对经济增长产生了强烈的刺激作用。城市化经济是指多个产业的多类企业在空间上的集聚（Agglomeration），而城市往往也被称作是经济发展的“增长极”。增长极理论是法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（Francois Perroux）在20世纪50年代提出来的。这一理论指出，一个国家要实现平衡发展只是一种理想，在现实中是不可能的，经济增长通常是从一个或数个“增长中心”逐渐向其他部门或地区传导。因此，应选择特定的地理空间作为增长极，以带动经济发展。作为增长极的城市，尤其是大城市或者国际经济中心城市，都具有生产中心、贸易中心、金融中心、交通运输中心、信息中心、服务中心、决策中心等多种功能。

增长极理论有以下三个基本点作为支撑：第一，其地理空间表现为一定规模的城市；第二，必须存在推进性的主导工业部门和不断扩大的工业综合体；第三，具有扩散效应和回波效应。结合增长极的理论，笔者可以对城市化的经济效应做几点总结。第一，区位经济效应。区位经济效应是由于从事某项经济活动的若干企业或联系紧密的某几项经济活动集中于同一区位而产生的。例如，某一专业化生产的多个生产部门集中在某一区域，可以共同培养与利用当地熟练劳动力，加强企业之间的技术交流，共同承担新产品开发的投资，形成较大的原材料等外购物资的市场需求和所生产产品的市场供给，从而使经济活动活跃，形成良性循环。第二，规模经济效应。规模经济效应是由于经济活动范围的增大而获得内部的节约，如可以提高分工程度、降低管理成本、减少分摊广告费和非生产性支出的份额。第三，外部经济效应。外部经济效应是指，经济活动在某一区域内的集聚往往使一些厂商可以不花成本或少花成本获得某些产品和劳务，从而获得整体收益的增加。

不管是区位经济效应，还是规模经济或者外部经济，城市作为一国经济要素的集聚中心，的确可以实现不同产业之间的优势互补，同一产业内部的细密分工合作，以及社会公共服务体系的成本降低。对于最后一点，城市这种人口居住方式比起农村的分散状态具有相当的优势。正如一位研究城市经济的学者所言：“在城市人口高度集中的情况下，城市基础设施和公共环境的微小改善，就会带来更多居民的生活质量提高，从而体现出显著的规模经济与正外部性。”“在一定范围内，城市的发展成本与城市的规模呈反比，但效益却与城市的规模呈正比，也就是说，城市的效率是随着城市规模的扩大而不断提高的。当存在规模报酬递增时，只要这种规模报酬递增带来的好处没有穷尽，企业就会不断地扩张生产，以便从平均成本的不断下降中获益。通过以城市发展为中心，把相关的各类产业的优势集中起来，能够实现不同收益特点的产业间互补，达到生产的规模经济和效率提高，产业聚集就与城市扩张结合在一起，获得持续发展的动力。”

事实上，早在20世纪90年代，就有学者认为城市化的发展将成为中国未来经济发展的轴心。中国学者杨涛认为，“城市化对中国经济增长的拉动作用前景良好。城市化水平与人均GDP之间显然存在着某种正相关的关系，较高的城市化水平都是与较高的人均GDP相对应的。这也是我们应该促进城市化进程的实践基础之一”。在递交给英国政府的一份报告中，伦敦市政府是这样强调该城市对于英国经济本身的重要性的：“整个国家的经济都从伦敦受益。在伦敦，人员和活动的集中——所谓的集聚——提高了生产力水平和专业化程度，从世界各地吸引了更多的商务，提升了英国的生产力水平、竞争力，并带来了更多的外国直接投资（FDI）。这些方面的成果不断渗透到英国的其它地区。”另一个例子则是法国巴黎的复兴规划。20世纪80年代，法国里昂大都市区的人口约126万，存在大量的人口失业和社会空间隔离等问题。里昂市所采取的办法，就是促进各方在区域发展目标上形成共识。里昂市的主要公共和私有部门一起制定都市区的发展新战略，将整个区域确定为“欧洲城市”。这种多机构协调的框架，强调的一点就是，在城市地区政府之间乃至国家政府之间，达成一种共识，即“城市核心地区的经济活力对于整个区域经济的活力至关重要，而一个国家的经济实际上就是由若干区域经济板块组成的。这些区域经济板块，无论是对吸引市场投资还是欧盟的结构基金，都是竞争的基本单位”。

在全球化的时代，城市，尤其是大城市，在国际经济活动中所扮演的角色对整个国家的经济实力具有重大意义。如前所述，一方面，城市在国内形成相当大的经济规模效应，可以优化各种生产资料和要素的合理配置；另一方面，城市通过在国际经济交流中承担资本集聚地、行政指挥中心等职能，可以进一步促进国家的经济发展，甚至在国际经济关系中形成不平等的相互依赖，以至于影响对方的政治和经济地位。跨国公司和银行总部集中的城市，必然是对全球经济有着举足轻重作用的地域。这些总部做出的决策——例如投资的产业和流向，在很大程度上会影响国家之间的相对实力变化。“经济活动的日益分散导致公司管理活动的复杂化，使得这些跨国公司的总部必须位于交通通信等基础设施条件优越、市场经济环境良好的城市进行它们的管理，以协调分散于全球的原料、生产、市场和资本之间的复杂关系。随之，那些专业化服务部门，也必然集中在这些城市，为跨国公司和世界上的其他用户提供服务。随着经济全球化进程的推进，世界城市在世界经济、政治体系中所起的控制和指挥中心的作用将进一步得到加强。”关键性的问题是，这些国际交流的中心节点位于什么样的国家内部，受到什么样的政策支持，持有什么样的价值观，以及其中的精英人物主要来自哪些国家？在现实生活中，我们可以看到，像纽约、伦敦和东京这样的世界城市，它们聚集了大多数跨国企业巨人的神经中枢，也是世界金融和政治活动的主要枢纽。它们是各国社会经济最发达、经济效益最高的地区，是产生新技术、新思想的“孵化器”，具有发展国际联系的最佳区位优势。比如美国大西洋沿岸城市群是美国最重要的工商业区，其中华盛顿是美国的首都，纽约是联合国总部所在地，表明这一核心区域不仅是美国的政治中心，也是世界政治活动的中心地。

不过，这种国际经济交流重心的分布，其最终意义并不体现在城市本身掌控了全球政治经济，而在于某个城市的地理空间和经济空间极为显著地带给整个国家实力的意义。“城市群代表国家参与国际分工和国际竞争。城市群不仅是国家经济力量的集中体现，也是世界经济活动能量的集中体现。城市群集聚的产业、金融、贸易、科技、信息等力量在全球经济活动中也具有较大的影响，是国际分工和国际竞争的主要力量。”中央政府干预国际城市经济竞争的例子屡见不鲜。例如，英国在1987年10月对伦敦证券交易所进行了称为“大震”的改革，以促进伦敦金融城适应国际金融市场迅速扩展的环境；美国和日本先后在纽约和东京建立了自己的离岸金融市场；伦敦鉴于美国自20世纪70年代出现的金融衍生产品市场的兴旺情况，于80年代在伦敦建立国际金融期货期权交易市场。这些现象说明，城市本身并不是控制这些经济活动的实体，也不是自主的政治行为体。在全球化时代，城市的意义则在于通过国际经济活动的集聚，为整个国家带来财富、威望和在国际相互依赖中的有利地位。也就是说，实际上，我们应该关注的不是城市本身，而是城市化经济的这种分布对国家间实力分布带来的影响。

因此，笔者在考虑纽约或者伦敦在当代世界政治经济舞台上的重要意义时，所感受到的是具有强大综合国力的整个美国或者英国，而不是一个孤零零的城市。中国学者陈志敏在总结中国地方政府的国际经济角色时指出，“在中国，吸引外国直接投资是国家发展战略的一部分。通过给予各级地方政府一定的审批权限，地方政府被调动起来去各显其能，招商引资，虽然出现了一些相互恶性竞争的事例，但总体来说，地方政府的外资引进工作成效甚大，对促进中国经济自1993年以来保持超高速增长起到了强大的推动作用。”中国学者黄仁伟在论述上海建成世界城市对中国的意义时说：“创建世界城市与服务全国是相互促进、互为因果的。上海对全国的服务功能是由城市的能级所决定。城市能级越高，服务功能的广度和深度才越具有空间。同样，全国市场的要素流动总量越大，流动频率越高，它对核心城市的功能也要求越高。上海对长江三角洲地区的集聚和辐射功能已经证明了能级与服务功能之间的互动关系。因此，定位世界城市就是对上海服务全国功能的最高定位，也是上海服务全国战略的最高体现。随着上海向世界城市的目标不断推进，中国在世界市场的空间半径也将不断得到拓展，中国的文化凝聚力也更具有世界的意义。”这段话用来描述北京或者纽约、伦敦的国际经济角色也是恰如其分的。

（二）城市的国际文化角色与国家软实力

城市的发展除了对国家硬实力构成相当的影响外，它的国际形象在很大程度上代表着一个国家的软实力。所谓软实力，是一种能够影响他人喜好的能力。一个国家有可能在国际政治中获得其所期望的结果，是因为其他国家仰慕其价值观，模仿其榜样，渴望达到其繁荣和开放的水平，从而愿跟随其后。就此而言，除了靠军事或者经济制裁胁迫他人改变外，在国际政治中设立议程并吸引他国十分重要。这种让别的国家也想效仿你的软力量，靠的是拉拢人而非胁迫人。软实力主要来源于三种资源：文化（在能对他国产生吸引力的地方起作用）、政治价值观（当它在海内外都能实践这些价值时）及外交政策（当政策被视为具有合法性及道德威信时）。在信息时代有较大吸引力从而赢得软力量的国家，当属那些拥有多种沟通渠道来帮助其分析问题的国家；那些本国主导文化和思想与流行的全球规则相接近的国家；以及那些信誉随其国内和国际的价值观以及政策而增强的国家。因此，软实力的作用可谓“不战而屈人之兵”。

城市，尤其是大城市，乃是国际交流的中心。它所扮演的国际文化角色，是一国对外展示其制度、管理和文化的窗口，因此与国家软实力有着直接而密切的联系。什么是城市的国际文化角色呢？一般来说，城市作为高等教育的中心和知识、人口的密集区，它所呈现出来的整个精神风貌，就构成城市的国际文化角色。国家形象的宏观载体是这个国家的城市与建筑。这不仅仅在于恢宏的尺度及其民族文化的象征，也流露于城市环境的细节。城市能否有效地继承优秀的传统文化，能否保留那些遗留下来的古代文明，能否积极利用现代科学和文明进步的成果，甚至城市老百姓的道德水平和官员的执政能力，都直接关系该城市的国际文化角色和本国的国家形象。“城市是一种心理状态，是各种礼俗和传统构成的整体。换言之，城市绝非简单的物质现象，绝非简单的人工构筑物。城市已同其居民们的各种重要活动密切地联系在一起，它是自然的产物，尤其是人类属性的产物。”城市不仅仅是高楼大厦、汽车电话的密布集合体，也不只是一个从事商品交换的简单人群集合。城市包含了许许多多不同的管理和服务部门，也涵盖了人类社会的各种错综复杂的关系。城市所展现出来的风貌，在很大程度上代表了一个国家社会内部的凝聚力、亲和力和运转状况。

一方面，“城市是制度文化的主要载体。制度产生于人的聚集地，人口的聚集程度推动着制度的发展。城市人口相对稠密，公共场所相对集中，人们之间的交往更为频繁，经济活动更为集中。高度密集的人群、频繁的人员交流以及活跃的经济活动必然不断提高人们的物质与精神需求，推动着制度的发展，并转化为制度文化的创造力”。另一方面，正如中国学者鲍宗豪所指出的，城市作为一种文化形态，可以使人感受到不同的城市文化韵味。不仅那些有形的物质实体鲜明地显示了城市的精神风貌，而且一个城市的布局、城市的空间结构也形象地反映了其文化特征。当今世界的国际大都市都是人文城市，都关注自己的人文品位和人文魅力。可以说伦敦是文学城市，是戏剧城市，又是大学城市；巴黎是服饰城市，又是文学城市；维也纳是音乐城市，又是历史文化城市。它们也都是国际人文城市。武汉大学城市设计学院院长张在元教授回忆道：“华盛顿白宫边上有一片‘原始森林’，我工作间隙在那里吃面包，突然一群小松鼠围过来要与我‘共进午餐’。这不是童话世界，也不是在深山老林，而是在一个大国首都的心脏城区。我们经常说人与自然和谐的程度可以代表一个现代国家的文明程度，而华盛顿中心森林和小松鼠的故事意味着什么呢？”因此，城市是一个国家展现软实力的焦点，管理良好并有着独特魅力的城市是国家实施公共外交战略、提升国家软实力的重要载体。

许多发达国家不仅拥有作为国际经济交流中心节点的世界城市，也拥有作为国际信息和文化交流中心节点的信息城市。纽约，通过全美三大广播网（ABC、NBC和CBS）控制着2139家电台和电视台，通过《纽约时报》《华尔街日报》《时代周刊》《新闻周刊》等出版媒体影响着全美的舆论，控制着全国的新闻和娱乐。纽约拥有800万来自世界各地100多个民族的移民，其中犹太人约200万，非洲裔黑人约200万，华人60万，是世界第一移民城市，素有民族大熔炉之称。在这样一个城市环境中，国外的游客和其他国家的精英百姓感受到的是自由、开放的美国；而纽约所具有的信息中心的地位，可以说是美国软实力的一个主要来源。通过这些媒体渠道，美国不仅向国内社会传递着新闻和信息，更重要的是，借此主导了整个世界的信息交流。1996年，约瑟夫·奈（Joseph S. Nye）和威廉·欧文斯（William A. Owens）在美国《外交》杂志上发表了《美国的信息优势》一文，认为在信息时代“知识就是权力，这一点比过去任何时候都更加明显”。随着信息技术的发展，“信息权力逐步渗透到政治、经济、文化、社会各个领域”。随着这种对外的知识和价值观输出，美国对国际事务的观点总是被最充分地表达出来，也得到世界上最多的关注。

除了城市客观的文化、信息和制度管理的优势之外，通过主动开展国际社会、文化交流等活动，城市也可以有效地走出去，在国际舞台上展现自己的文化魅力，增强其他国家对本国的认识，提升本城市及本国的国际形象。例如，2007年6月，中国扬州市借温家宝总理访问日本“融冰之旅”之机，利用扬州是鉴真东渡日本的出发港口这一历史联系，开展了一次成功的城市外交。“扬州在日本奈良市向唐招提寺奉赠了鉴真立像，延续两国以及城市之间的千年情缘，在日本朝野引起强烈反响，很多日本民众争相目睹鉴真立像的风采。扬州是正在改革开放的中国一座城市，通过扬州这座城市、这个窗口，让更多人了解了扬州，了解整个中国的变化。”时任中国驻日本大使王毅评价，“这是一次成功的城市外交、民间外交、文化外交”。这是通过城市外交方式增强国家软实力的一个典型例子。

（三）城市的国际政治角色与国家外交力

除了通过发挥经济作用增强国家的硬实力、发挥文化作用增强国家的软实力外，城市外交也可以有效地成为中央政府总体外交的补充。国家的硬实力、软实力和国家的外交能力并不是一回事。一个国家可能没有强大的军事和经济实力，也没有能吸引别人的国家制度、文化思想和意识形态，但是如果这个国家的外交机构办事高效，外交人员训练有素，并有正确的对外战略，那么其外交能力可能很强。所以，国家外交力，实际上指的是国家的各类行为体参与外交、外事活动的直接能力。

一般来说，城市，尤其是大城市所进行的城市外交活动，具有以下三个方面的特点。①城市的对外政治活动往往是国家外交活动的组成部分或者后期延续。当中央政府接待一国国家元首或者其他领导人时，为了进一步加深该国对本国国情的了解，增进对本国的好感，中央政府就会安排该国其他领导人深入基层。城市的外事接待工作因此就构成国家外交的一个重要组成部分。②城市的对外政治活动往往着眼于地方性的国际事务，处理一些涉及国际关系的细节性问题，例如对外国人的管理、跨国界的经济交流协议等。中央政府不可能事无巨细地介入这些地方的外事活动。因此，地方政府的外事活动是中央政府总体外交的重要补充和延续。③城市的对外政治活动为中央政府实施一些宏观对外战略提供有效的渠道和手段。例如，某城市通过和一国的城市建立友好城市关系，发展紧密的地方合作，可直接起到为本国中央政府外交服务的作用，提高达成有利于本国国际协定的可能性。城市扮演国际政治角色可以为中央政府提供的另一个手段是：中央政府在对外谈判中强调获得当地城市和地方支持的困难，进而促使谈判对方国做出让步。因此，在国家主权框架之下，城市的国际政治角色可以增强国家的外交能力。

上述第一种情况，也就是地方承担中央政府分派下来的接待外国领导人、实施国际协议的任务，在中国或者其他国家都是屡见不鲜的。一国元首在对另一国进行国事访问时，可能是先访问该国的某个地方城市，然后再进入首都与对方领导人举行正式会晤。这种对地方的访问更能增进双方交流及亲切感。例如，2014年7月6日，德国总理安哥拉·多罗特娅·默克尔任内第七次访问中国，官方代表团和经济代表团90余人随行，首站成都。在成都，默克尔参观老牌川菜馆“成都印象”，熟练地使用筷子、品尝宫保鸡丁。又如，2015年5月14日，印度总理纳伦德拉·莫迪到访中国，首站西安。这是因为，在2014年9月习近平主席访问印度时，莫迪邀请习近平到他的家乡古吉拉特邦访问。当时习近平就向莫迪发出邀请到他的家乡西安看看。作为丝绸之路的起点，习近平主席的家乡，当年玄奘藏经译经的地方，西安是中印两国的历史渊源和友好交往的最好见证。

对于第二种情况，地方政府的外事活动成为中央总体外交的补充。特别是在一些特定的敏感领域，由地方政府现身说法，可能反而会在国外收到更好的效果。跨国城市关系的建立与交流有着诸多优点。“首先，地方之间通常从可以看得见、摸得着的具体方面做起，其效果公众可以感受到，因而容易赢得公众的支持。其次，跨国地方合作与交流可使各个地方在政治经济和社会生活长期治理中积累的各种经验成就超越国界而被广泛分享利用。这种互通有无的活动，领域宽广，种类繁多，具有很大的合作交流空间。再次，跨国地方合作交流按照经济规律与各国地方居民的切身利益办事，较少甚至可以不受非经济因素的影响，长期做下去，不易间断，通常具有较强的生命力。”因此，中央政府将一些不涉及国家主权的事务下放给城市或地方政府，可减轻国家的外交成本，并获得良好效果。

许多城市的政府积极参与国际经济交往，在遵守整个国家法律、政策的前提下，城市政府制定出许多具体的服务于这些交往的细则和办法。例如，纽约市政府处理国际关系的委员会专门成立了针对国际商务的部门，其任务就是“帮助外国投资者协调在纽约做生意的所有服务，包括和所有城市、州以及联邦机构的互动”，提供的服务包括“协助进入合适的银行机构、房地产商、建筑公司、保险公司”，以及向对方及其雇员为其所需要的“移民、关税、签证”等服务推荐合适的人选。

改革开放以来，中国许多地方政府在中央政府的政策指导下，配合中央“以经济建设为中心”的大政方针，积极开展对外经济交流、招商引资、推动合作发展。比如首届中法地方政府合作高层论坛于2005年10月27日至28日在武汉市举行，法国30多个大区、省以及城市约200人与会。这一活动有力地推动了中法地方政府间，特别是武汉市与这些地方政府之间的良好互动合作，扩大了武汉市的国际影响力，提升了武汉市的对外开放度。截至2014年底，中法地方政府合作高层论坛先后在中法两对友好城市——武汉和波尔多、南京和斯特拉斯堡举行。2014年11月，由中国人民对外友好协会、法国外交部地方政府对外合作委员会和阿尔萨斯大区共同主办的第4届中法地方政府合作高层论坛在法国阿尔萨斯大区首府斯特拉斯堡市举行。这一届中法地方政府合作高层论坛作为中法建交50周年的一个重要活动，列入习近平主席2014年3月访问法国期间双方签署的《中法关系中长期规划》。

对于第三点，城市的国际政治角色甚至能够直接成为国家总体外交战略的渠道和有效手段。通过城市本身的对外交往，不仅可以影响对方的地方政府，甚至也可能直接影响他们驻本国大使和其他政治经济精英。例如，黛安娜·范斯坦（Dianne Feinstein）在担任美国加利福尼亚州旧金山市市长期间，积极促成旧金山市和中国上海市之间的友好城市关系。通过各种交流，范斯坦加深了对中国的了解，与当时的中国领导人结下了友谊，“不但建立和发展了两地的关系，而且也提高了他们个人的认识，这一直影响到他们各自进入参议院和中央政府后的很长一段时间”。范斯坦后来担任美国国会参议员，一直是中美友好的积极倡导者。

三 城市与国际体系互动理论

（一）全球/世界城市理论

最早注意到城市与国际体系互动理论的是城市学中的“全球/世界城市理论”。传统的城市学研究大多局限于一个国家内部范围的城市问题的分析，也包括研究国家内部的城市间关系。但随着全球化和城市国际化的发展趋势，传统城市学的理论范畴已经不能满足城市现实发展的需要，也无法全面分析处于广泛国际联系之中的城市所经历的政治、经济和社会变化，需要以外交和国际关系学的视角重新审视全球/世界城市理论。

1915年，苏格兰城市学和区域规划学家帕特里克·盖迪斯（Patrick Geddes）首次提出“世界城市”的概念，他把商贸活动概括为世界城市的主要特征，认为世界城市是那些能够容纳绝大部分世界最重要商务活动的城市。20世纪60年代，英国著名城市学者彼得·霍尔（Peter Hall）对7个世界著名城市从政治、贸易、通信设施、金融、文化、技术和教育等方面进行综合研究，指出世界城市是那些已经对全世界或大多数国家产生全球性经济、政治、文化影响的国际一流大城市，世界城市是欧洲资本主义经济体系发展的产物。而真正将城市与国际经济体系变迁相互联系在一起的研究是在20世纪80年代以后开始的。例如，美国学者罗伯特·科恩（Robert Cohen）把跨国公司的经济活动和世界城市体系联系起来，指出新国际劳动分工是沟通国际经济和城市的重要桥梁，世界城市是新的国际劳动分工的协调和控制中心。

此后，美国学者约翰·弗里德曼（John Friedmann）提出著名的“世界城市假说”，指出：①一个城市与世界经济的融合形式和程度以及它在新国际劳动地域分工中所担当的职能，将决定该城市的任何结构转型；②世界范围内的主要城市均是全球资本用来组织和协调其生产和市场的基点，由此导致的各种联系使世界城市成为一个复杂的空间等级体系；③世界城市的全球控制功能直接反映在其生产和就业结构及活力上；④世界城市是国际资本汇集的主要地点；⑤世界城市是大量国内和国际移民的目的地；⑥世界城市集中体现产业资本主义的主要矛盾，即空间与阶级的两极分化；⑦世界城市的增长所产生的社会成本可能超越政府财政负担能力。弗里德曼还研究了世界城市的等级层次结构，并对世界城市进行了分类。他认为，在全球化时代，评价一个城市的地位和作用主要看其参与国际经济活动的程度和对国际经济的影响。据此，他将世界城市分为核心国（或地区）第一序列、第二序列和边缘国（或地区）第一序列、第二序列的等级结构。

美国学者萨斯基娅·萨森（Saskia Sassen）在1991年又提出“全球城市”假说。不同于弗里德曼从国际经济体系的宏观角度来研究城市与国际体系的互动关系，萨森注重从微观即企业的区位因素来探讨全球城市与国际体系之间的关系。萨森分析了城市中主要生产者服务业的国际化程度、集中度和强度，通过对全球领先的生产服务公司的分析来研究全球城市。萨森把全球城市定义为发达的金融和商务服务中心，其本质是为全球资本提供服务的地方而不是它的具体管理。

弗里德曼和萨森的理论是公认的最为重要的研究全球化与城市化之间关系的理论成果，两者虽有很多不同，但也具有很大的互补性，他们的研究将城市置于全球化时代的国际体系中加以审视和具体分析，对经济学、政治学、国际关系学、社会学多个学科的相关研究产生了重要影响。

（二）流动空间和信息城市理论

社会信息化不仅重塑了城市发展和城市人民的生活，而且也改变了城市与国际体系之间的关系特质。在信息化时代，城市成为国际交往网络中的节点。美国学者曼纽尔·卡斯特（Manuel Castells）提出信息城市的理论，他认为，“要理解当今时代的城市，我们就必须把它置于信息化时代的社会进程中来看。在信息化网络社会中，没有中心，只有节点，通过吸收更重要的信息并进行有效处理，节点增加了其在网络中的重要性。网络社会才是真正的全球社会”。他还认为，“在信息化进程中，我们的社会是环绕着流动而建构起来的，流动不仅是社会组织里的一个要素而已，流动是支配了我们经济、政治与象征生活之过程的表现。果真如此，那么我们社会里的支配性过程的物质支持应该是支撑这种流动，并且使这些流动在同时性的时间中结合，在物质上成为可能的各种要素的整体。流动空间乃是通过流动而运作的共享时间之社会实践的物质组织”。

由此，城市的空间逻辑发生了转化，即从地方空间转化为流动空间，这个流动空间是一个全球流动的空间；而且，城市之间的联系超越了物理性的距离限制，因为节点间的接近性并非网络结构组成的必要条件。卡斯特认为，作为世界信息交流节点的城市，必须保护好自己的文化，认清它在新的信息经济中的角色，并且地方政府在组织城市社会对信息空间进行控制的过程中必须担任主角。“通过把权力下放给地方政府和非政府组织，使公民社会参与决策，可以加强国家的合法性、联结人们的认同。”在参与全球事务方面，卡斯特提出：“次级政府也应该参与到高层的国际合作和谈判中。”

（三）世界城市网络学说

基于社会网络的研究路径，英国学者彼得·泰勒（Peter Taylor）提出了世界城市网络学说。泰勒认为，全球性的企业创新经济活动通过城市建立起全球网络。在世界经济转型期，世界城市的网络不仅对于全球经济发展具有重要意义，而且是全球治理网络不可或缺的组成部分。泰勒与合作者收集了海量数据，包括100家全球性服务企业在全球315个城市的网络分布数据，用社会网络分析方法对这些数据进行研究，分析世界城市网络的结构特征以及城市在网络中的地位和作用。泰勒的研究及其建立的世界城市网络评价指标对于考察全球范围内的城市互动具有重要参考意义。

（四）平行外交、多层外交理论

在西方国际关系学界，探讨包括城市在内的次国家行为体与国际体系互动的理论主要有多层外交和平行外交理论。这两派学说的理论渊源均发端于著名国际关系学者詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）提出的“两枝世界理论”。

罗西瑙认为，在全球化浪潮的冲击下，世界政治同时出现了由次国家行为体推动的碎片化（Fragmentation）趋势和由主权国家推动的一体化（Integration）的趋势。碎片化趋势将世界划分为以国家为中心的世界和多中心的世界，地方政府已经成为多中心世界中的一个重要行为体。这种碎片化趋势不断演化，逐渐形成了三种不同的世界：私人事务世界（Private Worlds）、地区事务世界（Local Worlds）和全球事务世界（Global Worlds）。这种图景构成了世界政治的两枝结构（Bifurcated Structure of World Politics），即所谓的两枝世界理论。

在此基础上，平行外交理论（Paradiplomacy）指出，地方政府的国际行为与中央政府的外交是平行展开的。随着全球化进程的不断深化，国际相互依赖程度不断加深，地方政府在国际舞台上日益成为不可或缺的角色。这种现象打破了传统国家行为体的单一形象，使得民族国家成为“多声音的行为者”。

而以英国学者白里安·霍京（Brain Hocking）为代表的多层外交理论（Multi-layered Diplomacy）则平衡了中央与地方外交的作用。该理论指出国内政治的国际化和国际政治的国内化造就了多层的政治环境，不同层次行为体之间的博弈造就了多层外交，中央政府与地方政府之间的博弈也是一种重要的外交形式。因此，对于制定外交政策来说，一方面决策者要尽可能控制自己的内部社会和政治体系，另一方面也要注意到他国内部的结构特征。

（五）相互建构：城市——国际体系互动的理论

上述几种理论从不同的学科背景和研究领域分析了城市在国际体系中的作用，但是如要进一步深入分析城市与国际体系的互动关系，并探讨此种互动所带来的各种变化和城市外交的本质属性，则需要结合宏观（国际体系）和微观（城市）的不同层次，建立理解和分析城市外交的理论框架。由此，我们不得不面对社会科学研究方法上的一个认识论难题，即所谓的“施动者-结构”（Agency-Structure）二元对立问题。

在“施动者-结构”的二元对立中，持结构观点的学者认为，结构是独立于施动者的外部客观存在，对施动者具有制约作用；而持施动者观点的学者则认为，行动是结构形成的基础，所有的社会现象可以由施动者的动机和行动来解释。“施动者-结构”二元对立问题在社会科学诸研究领域有多种表现形式，如“个体与社会”、“施动与结构”、“行为体与体系”、“部分与整体”、“主观主义与客观主义”、“微观与宏观”和“自愿主义与决定主义”等等。

在国际关系研究中，“施动者-结构”问题也长期困惑着研究者，也一直是国际关系理论在认识论和本体论层面上争辩的焦点。持结构观点的学者称，全球化作为强大的结构性力量彻底改变和塑造了国际体系，以国家为代表的行动者相互依赖，其行为表现呈现趋同的倾向；而持施动者观点的学者则辩驳称，国家内部的政治经济动因和行动改变国际体系的状态。另外，在讨论城市与国际体系问题上，同样存在类似困惑，到底是全球化进程中国际体系的转变导致城市行为的改变，还是城市或由城市推动的包括城市外交在内的各种行为改变了国际体系？因为理论和实证研究都表明，城市既被全球化进程改变，又在相当程度上影响着全球化的进程。

为了建立分析城市与国际体系互动的理论框架，从认识论的角度探讨城市外交，本研究借鉴菲利普·塞尔尼（Philip G. Cerny）分析全球化的理论框架，以“相互建构”的结构路径来分析城市在国际关系中的“施动者-结构”问题。塞尔尼指出，结构和施动者是在持续进程中相互建构的，而这个进程本身吊诡的是：施动者的行动在加强结构的同时也在使结构分裂，结构既限制施动者又为其提供机会，它们是互惠、互动的持续进程。

结构分析具有结构和施动者两个最重要的解释变量。与结构有关变量的解释力在于它不受时间限制和人类意识限制的事实，结构是社会与物质性嵌入，本身并不因自身而变化；与施动者有关变量的解释力在于，虽然结构限制或为施动者提供条件，但只有施动者在一定的结构条件下行动。因此，塞尔尼提出，运用结构分析的关键是要确定一系列分析模式，包括结构和施动者相互联系的要素并展示其互动模式。结构-施动者互动进程有两个维度：一是行动的结构背景，如根据物质条件和社会条件，结构的限制是紧密还是松散；二是施动者的特点，其结构是限制型还是变化型。

在国际关系学研究中，施动者指的是民族国家政府，包括城市在内的次国家行为体、非政府组织、跨国公司和个人等，结构化的国际体系因为施动者的行动而存在和发展。

以城市作为施动者来考察，其面临的结构化条件主要是指：①全球化对国际体系结构的影响，悖论的是这种影响是双向并行的，一方面是一体化的深入，另一方面又出现碎片化趋势；②国际格局的特点，如两极格局、多极化格局和无极世界格局给予城市参与国际事务的限制与机会是不同的；③地区一体化的跨国机制，如北美自由贸易区、跨大西洋投资与贸易协定等多边机制对城市的国际活动空间具有重要影响；④民族国家的国内条件，如联邦制国家和单一制国家或者城市具有影响国家决策的资源和条件等。所谓结构限制型的城市行动者主要是指这类城市受到结构化条件限制比较多，其物质条件和社会条件都受到制约；而变化型城市行动者则是指这些城市本身具有很多资源，能够发起和推动国内国际体系的变革。

类型1：如果结构限制型施动者处于十分紧密的结构环境中，结构与施动者之间的互动进程相当缓慢甚至停止，如果出现变化，那也是一种被动和常规性的适应过程。在这类情况下，城市参与国际事务大多是被动适应性，不会主动寻求改变国际环境。

类型2：如果结构限制型施动者处于松散的结构环境中，则是一种增量适应的变化，施动者的机会较少，像传统达尔文主义所展示的，施动者只能是随机的自然选择。在这类情况下，一些城市可能由于某些先天优势而在国际体系转化中发挥作用，比如，改革开放初期的某些沿海城市，在推动国际体系转化中发挥了作用。

类型3：如果变化型的施动者处于紧密的结构环境中，则会出现间断平衡现象，即长期的平静发展进程有可能被短暂和突发的变化所打破，从而导致结构出现革命性的改变。在这类情况下，一些具有很多资源和优势的城市可能主动去推动国际体系变化。

类型4：变化型的施动者处于松散的结构环境中，则有可能出现非常明确的结构重组。在这类情况下，国际体系可能会由于城市间的互动而重组，但是在实际的历史发展进程中，这种类型的城市与国际体系的互动从未发生过。

在各种形式的互动中，施动者是在结构当中嵌入的（embedded），其活动虽然追求最大限度地实现自身效用，却不得不受到现有结构的限制。如果结构出现松动现象时，施动者会寻求改变自身环境去突破限制。

当代国际体系正处于结构转型时期，国际体系的施动者必须在一系列变化的限制和机遇条件下活动。一个新的体系变化特点是，国际关系发展出一种“跨国机遇结构”（Transnational Opportunity Structure），为次国家行为体和跨国行为体提供了更多的改变空间，而这些行为体的活动又反过来增强了体系的脆弱性。因此，未来能够对塑造国际体系发挥重大影响的行为体一定是那些能够最有效操纵以及使机遇和限制条件效用化的行为体。例如，从前那些在经济上紧密地与领土、民族国家相互联系在一起的行为体开始尝试用新的方式来设计和组织其活动。在此背景下，作为次国家行为体的城市越来越多地与私人领域的行为体相结合采取跨国行动，这也被看作是当代城市外交的一个重要特点。一旦国际体系有重大变化出现，那些有资源和实力的城市就会寻求改变其外部结构性条件。

总的来看，作为施动者的城市能够在多大程度上发挥国际体系结构转型的影响力取决于三方面的能力：一是作为经济行动者，即通过参与改变全球生产过程、跨国公司贸易和国际金融交易而影响全球化进程；二是作为政治行动者，即采取政治决策和行动的能力与意愿；三是作为社会行动者，即联合其他社会行为体实施共同行动的动员能力或协调能力。以此为出发点，我们理解和分析当代城市的城市外交行动则需关注城市是如何整合运用其作为经济、政治和社会行动者的资源及能力。