第二节 研究现状

一 国内相关文献述评

政府部门（机构）体系是国家（政府）与社会之间重要的联结点，政府的公共政策都要通过政府机构体系作用于社会，任何政治上的变革也都会在部门（机构）层面上有所反映。并且，从国内外政府改革的经验来看，机构改革往往是政府全面改革的先导，而政府部门间关系是行政体制改革所面对的一个核心问题。目前，在国内的相关研究中，对于政府部门间关系的研究主要是围绕“部门主义”与“部际整合”展开的。

（一）“部门主义”：“政府部际协调”研究的传统视角

随着社会主义市场经济的深入，许多学者开始关注政府部门间关系中存在的问题。最早关于政府部门间关系的研究是关注“部门主义”的研究，这一部分研究以政府部门的行为为研究对象，关注政府部门之间既职责交叉又固守各自利益范畴的现象。从总体而言，关于“部门主义”的研究还是对部门间关系存在问题的一种现象性的分析，对于部门间关系的内在机制还缺乏深入的认识，但是，它为学界研究部门间关系提供了平台。

1．狭隘的部门本位利益：“部门主义”内涵与形成原因的研究

通常认为，“部门主义”是指行政部门在思维和行为层面上，“认识问题狭窄，局限于‘部门’的角度，缺乏整体观念；决策与措施局限于部门高度，自成体系，不顾及部门决策关联，缺乏全局理念；在权力问题上，漠视甚至无视‘权利’，以部门行政权力为‘本位’，当利益冲突时，部门‘利’字当头，唯部门利益而行，淡视甚至无视公民利益，将部门利益置于公共利益之上。”在学界讨论中，时常以“部门本位主义”“部门保护主义”来与“部门主义”相互替代。

关于“部门主义”的形成原因，多数学者从行政立法的角度进行了探讨，如舒小庆认为，“部门利益的膨胀往往是借助行政立法手段，促使‘行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化’”。而关于当前中国行政立法的缺失，舒小庆列举了五点：第一，行政立法理念存在偏差，重管理而轻服务；第二，行政立法主体不均衡，行政机构主导行政立法；第三，行政立法内容存在缺陷，争权夺利十分明显；第四，行政立法程序不完善，重实体而轻程序；第五，行政立法缺乏有效的监督机制。汪全胜也指出，“造成行政立法‘部门利益’倾向的原因多种多样。主要有：其一，受部门利益驱使，立法宗旨不端正；其二，现行立法体制不完善，立法主体多，法出多门；其三，行政立法的程序规定不健全，对部门规章与政府规章的制定程序未作明确规定。”也有学者从行政管理体制的角度分析“部门主义”的成因，如石亚军和施正文就认为，部门利益的形成机理主要包括：部门职责划分不清晰；政府职能转变不到位，公共服务意识不强；财政体制不健全，政府部门财权、事权不统一；立法体制不完善；权力分工制约不够；公务员制度存在缺陷。也有学者试图对政府部门主义的形成原因进行综合性的概括，如李金龙和余鸿达认为，“从个体因素考虑，部分政府官员特别是政府部门领导，置公共利益于不顾，追求个人和部门等狭隘利益，促进了部门主义的形成。从伦理观念考虑，将部门局部认同看得高于政府整体认同，非正式的潜规则盛行，使政府部门及其工作人员丧失公共伦理和服务意识。从管理理念考虑，依旧坚持传统的政府部门行政理念，奉行‘山头主义’或‘本位主义’文化观念。从立法因素考虑，政府提案权和立法权逐渐演变为政府部门提案权和立法权，部门立法膨胀且缺乏制约监督。从决策体制考虑，传统的决策体制具有比较鲜明的封闭性和内输入特点，导致公共政策中的政府部门色彩浓厚，政府部门还可以通过隐蔽政策议程达到维护部门利益的目的。从利益集团考虑，市场经济条件下产生了多元化的利益集团，在目前缺乏利益表达和协调渠道的情况下，容易出现利益集团俘获政府职能部门，或者与政府职能部门结盟共谋的现象，恶化政府部门主义倾向。从组织结构考虑，在传统计划经济体制条块管理结构和法制建设滞后的影响下，政府部门职能权限缺乏明晰界限，部门职责交叉重叠且权责不对称，决策—执行—监督一体化，导致在区域公共治理中多层多头决策执法现象严重，地区间重复建设盛行，区域公共产品和公共服务供给从分权改革考虑，在纵向和横向政府分权化改革中，由于缺乏监控，致使本应分给社会、企业、基层的权力被政府部门截留，通过改革由原来的单一集权变为分散集权，公共权力的部门分散化现象突出。”

2．职能交叉：“部门主义”的新趋势

在关注“部门主义”形成原因的同时，许多学者也认识到“部门主义”与部门间职能交叉的内在联系。谭燕萍在《我国政府部门职能交叉中的利益博弈分析》一文中指出，政府部门之间的职能交叉是政府部门权力扩张与追求利益最大化的结果，而部门权力的扩张与利益追求实质上就是“部门主义”对行政管理体制的影响。林俊达在分析职能交叉的原因时也提及，政府部门之间“有利争着干，无利相互推”的部门“利益机制”也是造成部门之间职能交叉的重要原因。肖金明和尹凤桐也指出“由于部门主义的影响，重复管理、交叉执法、重复处罚的现象时有发生”。

3．立法监督与体制改进：关于改革“部门主义”的设想

面对“部门主义”对中国行政体制改革造成的困境，许多学者也提出了一系列的解决方案。总体上，这些方案可以分为两类：侧重立法制度改革的“立法监督论”与侧重行政管理体制改革的“体制改进论”。

“立法监督论”。这种观点主要强调通过对有关行政立法的法规制度进行改革，抑制“部门主义”。如舒小庆就从立法制度改进的角度提出七点改进方案，包括：行政立法回避制度、行政立法委托起草制度、行政立法参与制度、行政立法公开制度、行政立法经费保障制度、行政立法监督制度、行政立法责任追究制。汪全胜也提出四点立法改进的建议，即立法回避制度、立法公开制度、立法听证制度与备案审查制度。

“体制改进论”。这种观点强调通过行政管理体制的改革来抑制“部门主义”。宋世明从行政管理体制出发提出改革方案，“一是优化‘三定’决策程序，提高行政部门职责界定的科学化水平；二是加强对行政立法行为的监督，有效遏制‘部门职权利益化’趋向的发展；三是加强公共财政建设步伐，隔阻‘部门职权利益化’的实现渠道。”杨雪琴也认为，解决“部门利益”的关键是“推进部门行政向公共行政转型，推进政府体制机制创新”，并提出五点具体措施：“（1）改革政府财政供养人员的收入分配体制；（2）积极推进政府机构改革；（3）深化行政审批制度改革；（4）推进行政权力的网上公开透明运行；（5）大力培育和发展社会中介组织。”

（二）关于整体政府与“大部门体制”的相关研究

随着转变政府职能工作的深入开展，公共服务日益成为政府职能定位的重点。但是，在当前中国政府机构体系中，机构之间“权责不清”“政出多门”“职能交叉”的现象还普遍存在，这种“碎片化”的政府机构体系不仅难以承担公共服务的政府职能定位，也阻碍了社会主义市场经济的深入推进。许多学者也逐渐开始关注政府内部的组织结构及其运行机制，希望通过组织结构的改革整合政府机构，推进政府机构改革。其典型表现在，整体政府与“大部门体制”引起理论界的广泛关注。

1．一个功能主义的视角：关于“大部门体制”效能的研究

针对中国政府机构体系中“权责不清”“政出多门”等问题，政治学界与行政学界在评述西方的整体政府理论的基础上，关注中国政府机构之间的整合与协调。许多学者认为，根据整体政府的理论，建构“大部门体制”是解决当前中国政府机构体系“碎片化”以及有效推进政府职能转变的必要举措。陈天祥认为，“大部门体制”有四个方面的优势：“第一，有利于理顺政府与社会、政府与市场的关系；第二，大部门体制有利于决策的科学性，提高决策效率；第三，大部门体制有利于提高行政管理效率；第四，有利于精简机构。”舒绍福认为，“大部制旨在减少政府之间横向沟通与协调的困难，切实改变政府部门设置过多与过细、政出多门、职能交叉、权责脱节、相互扯皮、效率低下的状况，简化行政手续与环节，提高政策执行水平。”聂鑫和陈雪峰则从“大部门体制”服务于构建服务型政府的角度认为，“大部制改革是转变政府职能与公共服务的契合点。”

王岩和王晓庆较全面地概括了“大部门体制”改革的客观必然性，他们认为，“大部门体制”改革对中国政府机构改革而言有其必然性，原因在于，“从宏观上看，一方面，政府职能界定不清，在一定意义上存在着政府越位、缺位和错位等现象，政府的公共服务和社会治理职能不到位的现象普遍存在，公共权力的异化也逐渐显现。另一方面，虽然国务院及其所属部门的机构设置、职责权限几经变迁，多次实行权力下放和上收，没有真正做到政府职能的彻底转变，未从根本上动摇作为计划经济基础的传统政府部门体制，最终使改革走入了‘精简—膨胀—再精简—再膨胀’的怪圈。从具体的实践层面上看，我国政府机构设置过多过细，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍，多头管理、推诿扯皮、政出多门的现象十分突出。随之而来的是政府的权力集中、人浮于事、效率低下、成本高昂，甚至诱导了政府官员的徇私舞弊、以权谋私、权力‘寻租’等腐败行为的出现，使现代政府应有的廉价高效、公共服务等本质特点难以得到体现，呈现出‘细职能、多机构、大政府、小社会’的基本特点，在一定程度上干扰了甚至制约了社会主义市场经济的健康发展。”

2．难点与问题：“大部门体制”的困境与负面效应

虽然“大部门体制”在改革“碎片化”问题上有着明显的优势，但是，许多学者还是认识到“大部门体制”中存在的诸多问题。

竺乾威指出，“大部门体制”存在四个问题：“首先，大部的确切边界划定是一个问题；其次，部门的整合存在问题；再次，大部门会增加内部管理上的困难与运行成本；最后，对大部组织的监督也是一个问题。”

朱光磊和贾义猛指出，“大部门体制”不能包治百病，“现存行政管理体制乃至政治体制的结构性问题，包括政府职能的错位、政府间关系的条块分割、法治理念薄弱、政治上的过度集中与管理上的极度分散的相互强化乃至‘党政不分’等全局性、体制性的矛盾，显然不是仅仅靠实行大部门体制改革就能解决的，这有赖于政治体制的深层次、多方面的改革措施的配套、协调展开。”

施雪华和孙发锋则指出，推行大部制存在一定的负面效应，包括：“增加部内协调的负荷和难度；部门行政首长与其下属之间存在张力；加大条块矛盾；大部制改革的阻力大，可能使改革流于形式；加剧了机构重叠；盲目合并等。”

郑曙村和王孝海认为，“大部门体制”改革存在严重的路径依赖，具体表现在三个方面：思想观念束缚、体制制约、组织行为影响。

3．三个层次：“大部门体制”的实现路径

研究者们普遍认为，要推进“大部门体制”不是简单的机构精简与整合，而需要对当前的行政管理体制进行深入的再造。许多学者都从不同方面论述了“大部门体制”的具体改革方案，主要可以分为三个层面：宏观层面的原则性建议，中观层面的机制性调整，微观层面的具体措施。

第一，宏观层面的原则性建议。许多学者从宏观角度对“大部门体制”改革方案提出原则性建议。如李金龙和廖远哲提出“大部门体制”必须实现三个均衡，“部门内的小均衡；政府部门之间的中均衡；政府—市场—社会的大均衡”。石亚军和施正文则从宏观角度提出推行“大部门体制”的五大原则，分别是：“回应性原则、总体性统筹原则、系统性集中原则、制约性协调原则、总揽性分别原则。”施雪华认为，行政协调应在遵循民主原则、效能原则、整体原则和权威原则基础上，运用等级制或者商议式两种协调方法。

第二，中观层面的机制性调整。也有许多学者认识到，只从体制建构的角度将若干部门整合为“大部门”往往难以达到预期的改革效果，因此，针对“大部门体制”在改革过程中的问题，他们从各个方面提出了机制性调整的建议，以弥补“大部门体制”的不足。就目前而言，从机制性调整的角度，当前学界主要有三种观点：“分权监督说”“部内整合说”“跨部门协作说”。

“分权监督说”。这种观点是机制性调整中比较为学者所提倡的一种观点，它认为，在推进“大部门”的同时，有必要将决策、执行与监督三种权力进行适当的分离与协调。如熊文钊认为，要在政府机构内部分离决策、执行职能，体现出分权制度化的趋势。左然在对国外中央政府机构设置进行研究的基础上，也认为，决策职能、执行职能与监管职能要适当分离。聂鑫和陈雪峰认为，“大部门体制”必须“促进决策、执行、监督的适度分离，构建有效的协调与监督机制”。

“部内整合说”。持这一观点的学者往往重点关注“大部门”内部的协调整合问题，试图从机制创新方面对“大部门”内部进行一体化的整合。如竺乾威就在《“大部制”刍议》中分析了部门整合问题，他认为，“如果合并进来的原有部门依然各自为政，那么大部只是虚有其表而已，难以有效运行，最终难免再被分开的命运。”因此，他提出，必须解决好以下几方面的问题，“第一，强势部门与弱势部门的平衡问题；其次，内部利益分配问题；第三，是合并人事关系问题。”施雪华和孙发锋也提出，“推行大部制改革，新建立部门的时候，或重组合并部门的时候，应先建立相应的内部协调沟通机制，完善行政运行机制，避免部门内部机构不能协调运行的问题”。

“跨部门协作说”。这一观点认为，部门无论多大都有个分界，因此，“大部门体制”无论如何推进，部门间关系都是必须面对的问题。实际上，政府部门间的协调机制才是解决职能交叉、政出多门等政府顽疾的关键。如周志忍就认为，在高度复杂化的社会中，政府部门职权界定的明确化日益困难，因此，“部门间的协调配合机制”才是问题的关键。他认为，“部门间的协调配合机制”至少包括四个要素：“确认跨部门关系；跨部门合作的领导协调机制；跨部门信息共享机制；跨部门合作的激励机制。”李丹阳在《关于“大部制”改革的几点思考》中也认为，大部制亟须培育跨部门协调机制与建立改革评价机制。

周志忍和蒋敏娟在分析发达国家政府部门政策协同机制的基础上也认为，我国有必要建构政策协同机制，在建构过程中，一是要注意政治、行政体制与相应文化的改进，二是要注意程序性机制和运作中细节的完善。

熊文钊和张伟则从部门职能设置的角度提出，“部门的设置一方面要考虑到行政活动的效能性，一些专业性的事务应该由专业化的部门来管理，性质不同的事务自然需要设立不同的部门，这样有利于提高行政效能。另一方面也需要考虑行政活动的协调性，一些职能相近、业务相互联系的事务应该集中到一个部门中进行管理，通过设立大部的模式来统一管理，避免部门间的相互扯皮和行政责任虚化，影响政策执行力度。”

第三，微观层面的具体措施。也有学者就“大部门体制”本身如何推行进行了分析，这种分析主要集中在探讨“大部门体制”推行在微观层面的具体措施。傅金鹏和陈晓原在《“大部制”的形态与前景：一项比较研究》中，将当前中国地方政府实行的“大部门体制”分为三种形态：职能统合型、规划协调型、党政合署型。在分别对三种形态的优势与局限进行分析的基础上，他们提出，中国的“大部门体制”要寻求三者结合，从而形成整体性运作。

舒绍福通过对国外大部制模式的梳理认为，中国很有必要建立一种适合我国实际发展需要的“大部门体制”。“第一，政府要从‘无所不为’转向‘有所为、有所不为’，从事无巨细的‘全能者’转向公共服务和公共产品为主的供应者。第二，政府要有效授权，将一些职能市场化、社会化与民营化，充分发挥非政府组织的作用。第三，实行决策、执行与监督的适度分离。”

（三）“议事协调机构”：一个中国式的“部际协调”传统

议事协调机构的研究是政府部门间关系研究的又一个重要方向。在中国，议事协调机构广泛存在于各级政府中，以“领导小组”“委员会”“指挥部”等各种形式出现。随着对中国政府与政治研究的不断深入，对议事协调机构的研究在学界逐渐引起重视。

1．关于议事协调机构的功能

通常来说，议事协调机构的主要功能是协调政府部门间关系，以此解决政府机构体系内的职能交叉、组织壁垒等问题。程同顺和李向阳集中探讨了以“小组”为代表的议事协调机构，他们认为，议事协调机构主要具有三方面的功能。“第一，全面沟通相关并列机构的横向信息联系；第二，在全面沟通的基础上协调一致、统一行动；第三，弥补管理漏洞，提高工作效率。”谢庆奎等人认识到以领导小组为代表的议事协调机构在政府决策过程中的作用。他们认为，“各级决策工作领导小组的成立，有效地加强了政府的决策效能。”这些领导小组是“打破部门壁垒、层次界限，集中一切力量，迅速解决重大问题的成功尝试”。

也有学者从政府改革动力的角度理解临时性的议事协调机构的功能。张剑松就认为，政府常设机构往往具有惰性和滞性，而临时机构对变动的外部行政环境具有更强的适应性，能更有效地促进政府改革。邵德兴认为，临时机构能够使行政管理更具灵活性，有助于沟通条块关系，提高政府执行力，推动行政体制改革。

还有一部分学者注意到议事协调机构在联结党政关系上的重要作用。如吴晓林就认为，作为议事协调机构的“小组”是“中国党政关系最核心的联结点之一”。邵宗海通过中国共产党内各种“小组”的个案分析认为，“中共中央的领导小组是一个类似具有党政协调或是党政运作的机制。”

2．议事协调机构存在的问题

总体而言，对议事协调机构存在问题的研究主要集中在议事协调机构缺乏有效监督规范、设置管理混乱等方面。

程同顺和李向阳认为，以各种“小组”为代表的议事协调机构主要有以下几方面的问题：第一，领导兼职过多；第二，各种领导小组及其办事机构的职能常与常设机构相重叠，往往是空架子；第三，各种小组容易出现常设化、永久化的趋向，成为国家权力膨胀与政治资源浪费的重要原因。

谢庆奎等人认为，临时性的议事协调机构如果不及时撤销，将会导致中国政府机构膨胀，对各级政府机构编制造成困境。邵德兴认为，当前中国对临时机构的管理缺乏法制规范，导致临时机构运行往往处在随意与混乱的状态，如“临时机构的财务管理混乱，导致腐败丛生；临时机构助长了人治作风，不利于依法行政；临时机构过度膨胀，削弱了政府职能部门功能的有效发挥”。陈齐放等人认为，非常设机构过多造成行政内耗、牵制精力、越俎代庖与财政“增负”等问题。

（四）侧重纵向政府间关系的研究

有学者观察到纵向政府间关系对政府部门间关系的影响，目前中国政府在纵向政府间关系中呈现出“职责同构”的特点，即“不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致”。这种纵向政府间关系影响了政府部门之间，尤其是地方政府部门之间的机构整合。“这种制度安排导致了由中央到地方的‘条条专政’，这种‘条条专政’阻碍了地方政府横向的部门协调与整合。”

张紧跟在《纵向政府间关系的调整：地方政府机构改革的新视野》一文中也指出，在这种“职责同构”的模式作用下，“中央政府与地方政府，上级政府与下级政府之间，职责基本上是对接的、一致的。除了少数如外交、国防等专有事权属于中央政府之外，地方政府所拥有的事权几乎完全是中央政府的‘克隆’。”这种情况已经造成地方政府部门间的合作与协调陷入深层次的困境。刘雅静在《基于大部制模式的地方政府改革刍议》中也认为，职责同构的纵向政府间关系模式是地方政府推进大部制改革的主要阻力。

针对这些问题，多数学者认为要打破“职责同构”，调整中央政府与地方政府之间的权责配置，实行“职责异构”的政府管理模式。

（五）国内政府部门间关系研究的范式转型

除了研究主题的深化外，“政府部门间关系”研究也在方法论上经历了明显的转型。最为典型的表现在，研究范式发生了三个重要的转向。如果没有这三个范式转向，“政府部门间关系”的研究深化是很难推进的。

1．从局部研究转向整体研究

局部研究是针对政府体系内的某一具体要素的行为方式、逻辑等方面进行分析。这种研究范式有利于对某个特定领域进行深入的、细致的研究，但是，这种研究范式也不可避免地会带来思维方式的封闭与研究领域的孤立，难以全面地理解与认知整个政府体系。而整体研究则是将政府作为一个完整的系统，全面地考察系统内各组成要素之间的互动关系，包括“结构—功能”“系统—环境”等多维度的分析。从世界各国公共行政研究的趋势来看，为了克服孤立的、片面的研究倾向，从局部研究转向整体研究是公共行政学发展的一个主流。因此，对于政府体系的研究，应该以整体研究的范式为主。

作为特定的研究领域，中国的“政府部门间关系”研究也经历了一个由局部研究向整体研究转变的过程。在“部门主义”研究中，研究者从单个部门的行为逻辑出发，推演政府部门之间的互动关系，试图用一个经典的通则式假设解释政府部门间冲突的所有问题。这就属于典型的局部研究范畴。在“议事协调机构”研究中，研究者开始注意扩大视角，在具体的环境中，将一个多部门互动的机构作为一个整体进行分析。相较于“部门主义”研究而言，“议事协调机构”研究虽然还属于局部研究，但是，已经呈现出整体研究的色彩。而随着研究的深入，“大部门体制”研究开始在严格意义上将政府体系作为一个整体性的系统进行分析。而在这一研究视域中，政府部门开始作为整体系统的一个局部要素，而非一个独立的研究对象，从而使“系统—要素”的互动作为一个研究对象确立起来。

由此可见，从“部门主义”研究到“大部门体制”研究，整体研究的范式逐渐得以应用，而“政府部门间关系”研究也从寻求一个通则式解释，到对具体环境下系统内各要素的现实互动进行分析，这显然是研究逐步深化的一种表现。

2．从模块研究转向过程研究

模块研究是局部研究的产物，重视将政府结构切割为若干模块，而只关注其中某一模块以及这一模块中可延展的研究部分。这种研究范式无意识地将研究“碎片化”，忽视了模块与模块之间的关联意义。而过程研究，则是将政府视为一个“过程”，对政府内各主体在权力运行过程中的行为、程序与互动进行实证性的分析与研究。对于中国政府这样一个当代世界上最复杂、最富于变化的政府体系，从模块研究转向过程研究是一个必然，而且是必要的趋势。而这个趋势也很显著地表现在“政府部门间协调”研究中。

在“部门主义”这一传统研究视域中，就将政府结构切割为各个部门，并以“部门”为单元进行模块研究。这种研究虽然取得重大进展，但是忽略了不同模块，即不同部门的特殊性，而且也缺乏对部门与部门之间互动关系的探讨。在“议事协调机构”研究中，研究者已经开始将若干模块整合为一个整体性单元，并在这个单元中进行过程研究，探索议事协调机构的组织特点、程序安排与部门间互动。在这个研究视域中，既延续了模块研究的一些基本范式，又开始具有过程研究的特征，可以说，两种范式处于并存兼顾的状态。而在“大部门体制”研究中，已经不再对政府部门结构进行模块分割，而是将政府作为一个整体性单元，对其内部各要素的现实互动关系进行分析，从而逐渐从关注模块到关注互动关系，进而关注政府部门间互动的整个过程。由此可见，“大部门体制”研究是真正意义上的过程研究范式得到切实运用的转折点。

3．从静态研究转向动态研究

事实上，动态特征是整个政府体系具有生命力的必要条件，而这种动态特征正是反映在政府体系与外在环境，以及政府体系各组成要素之间的能量交换与信息互动之中。因此，只有动态研究才能全面、深入地把握政府体系的本质。相较而言，静态研究虽然也关注政府体系内各要素的分析，但是，其研究不是过于僵化，便是过于微观，无法对政府体系的有机性进行全面把握，更难以揭示政府体系内各要素的运动与互动规律。而值得关注的是，从“部门主义”到“议事协调机构”，再到“大部门体制”，“政府部门间关系”的三个主题变迁，恰恰反映了研究方从静态研究向动态研究转向的过程。“部门主义”研究注意到单个部门的利益诉求倾向，并再以这个利益诉求为逻辑起点推导政府部门间关系的状态。这显然是一种以静态研究为基础的研究角度。相较而言，“议事协调机构”研究则开始关注如何解决政府部门间动态运作中的问题。虽然其着眼点还局限于某个议事协调机构中，但是，在议事协调机构之中包含着政府部门之间动态的互动状态。可以说，“议事协调机构”研究是一个从静态研究向动态研究转变的过渡阶段。在“大部门体制”研究中，研究的着力点已经转向政府部门间动态的互动关系，开始研究政府部门之间的资源流动、信息交流与能量互动。这种着力点的转变说明，动态研究已经成为“政府部门间关系”研究中的研究范式。

通过对“政府部门间关系”研究范式转型的归纳，会发现，随着行政体制改革的深入与研究的深化，“政府部门间协调”研究不仅在主题上逐渐深化、具体化，而且，其研究范式也经历了一次重大的变革，开始摆脱过去简单化、片面化甚至机械化的认知，从而逐渐形成开放化、全面化、科学化的研究范式。这种变革是公共行政学研究方法论不断推进的重要表现。

（六）可进一步研究的空间

从目前国内研究现状来看，学界已经从各方面对“政府部门间关系”进行了分析，丰富了政府机构的研究，也为中国行政体制改革提供了理论依据。但是，就总体而言，国内学界对“政府部门间关系”的研究理论层次还较低，在理论建构上还存在一些明显的不足。

1．国内研究忽视了“政府部门间关系”这个核心概念

任何理论问题的分析都以清晰的概念作为研究的逻辑起点。在政府机构改革过程中，“政府部门间关系”的失范是诸多问题的实质，但是，从文献梳理来看，国内的相关研究虽然屡有涉及“政府部门间关系”，但将其作为核心概念围绕研究的并不多，大多是一笔带过，或是从“政府部门间关系”之外的要素来探讨这一问题。由于忽视了“政府部门间关系”这一核心概念，使政府机构改革的许多研究与方案都停留在宏观的理论建构与外围问题的关注上，从而漠视了一些实践层面的基础性变量以及问题的核心，造成了理论分析缺乏应有的广度与深度。因此，需要厘定并抓住“政府部门间关系”的核心概念与分析谱系，在此基础上确立精确的研究方向，有意识地推进“政府部门间关系”的规范化。

2．国内研究对政府部门之间合作困境的归因过于简单

在当前国内学界的研究视域中，政府部门之间的合作困境是关注重点之一。但是，国内研究在分析合作困境时，都片面地倾向于一种“理性选择”的经典假设，即将政府部门视为有能力掌握信息，并对其进行计算、分析，以追求利益最大化为目标的组织单元。这种基本假设对于从动机角度分析政府部门行为有着积极作用，但是，片面地强调“理性选择”的动机因素，容易使研究陷入误区。一方面，容易引导舆论将利益最大化作为政府部门行为的唯一动力；另一方面，也容易忽视制度变量在政府部门间关系中所起的作用。事实上，利益最大化并非政府部门行为的唯一动机，甚至不是主要的动机，政府部门的主要行为动机还是有效履行政府职能，推进社会管理。因此，对政府部门间关系进行机制分析，需要有意识地避免简单的“理性选择”假设，建构一个更为有效的假设思路。

3．“政府部门间关系”的研究需要系统的理论分析框架

相较于公共行政学界的其他领域，“政府部门间关系”研究的起步较晚，许多研究成果主要还集中于对具体问题的解释，或者是对西方理论的评述与梳理，还没有形成全面的系统理论分析相关问题。另外，国内学界对“政府部门间关系”的视角还不够开放，其典型表现在，对“政府部门间关系”的逻辑导向还不清晰，缺乏“政府部门间关系”的机制研究等等，这些问题都使学术研究水平停留在一般性的分析与对策研究上，不能形成系统化的理论透视。针对这一问题，建立一套分析“政府部门间关系”的理论框架，对于理论水平提升是十分重要的。

4．国内研究缺乏关于“政府部门间关系”的案例分析

目前国内研究在分析“政府部门间关系”的过程中，立足于基础理论研究的较多，田野式的案例分析较少。事实上，“政府部门间关系”是一个现实层面的公共行政学课题，缺乏案例上的总结与概括是不正常的。这种研究方法的倾向性造成国内的研究成果局限于体制角度的理性建构，过分关注从静态角度对政府部门结构进行分析，从而忽视了政府部门之间在运行过程中的机制问题。因此，对机制改革的具体方案缺乏经验事实的验证与支撑。研究“政府部门间关系”应该充分考虑到当前从中央到地方各层级政府中“政府部门间关系”的现实经验，在研究中引入实证的案例分析，提升研究的科学性与理论水平。

5．国内研究没有对“政府部门间关系”的协调提出有效的措施

正是由于在理论上存在不足，政府机构改革在实践中往往得不到有效的理论支撑，从而陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，而政府部门间的协调问题也一直难以得到有效解决。因此，虽然机构改革力度一次比一次大，但是，政府部门之间职能交叉、政出多门等问题依然以各种方式表现出来。即使是“大部门体制”产生的大部门，也时常出现部际冲突内部化的情况。理论界虽然关注政府部门结构中存在的“碎片化”问题，但是，“碎片化”有哪些类型，是由哪些因变量造成的，在协调政府部门间关系中应该如何有效地抑制“碎片化”？国内目前的研究成果对这些问题还没有一个全盘的考量，更没有为其提供科学的解答。

基于以上分析，对当前国内对“政府部门间关系”研究的水平而言，进一步研究的空间可定位于，建构一套系统的分析框架对政府部门间运行机制进行探索，有助于理论界对当前的政府机构体系形成更为全面的认识，并且通过机制上的调整弥补中国政府机构改革的不足。

二 国外相关文献研究述评

在西方典型国家中，“政府部门间关系”（Inter-department Relationship）一直是公共行政学关注的焦点之一，它的主要研究对象是政府内部不同职能部门之间的水平互动关系。从政府发展的维度看，政府改革不仅需要“政府—社会”关系得以改善，还需要政府内部不同机构之间的关系得以合理调整，以提高政府履行相关职责的能力。现代意义上的“政府部门间关系”研究可以追溯到20世纪30年代的欧洲，经过了近100年的理论发展，形成了一系列较为成熟的理论观点。

（一）国外关于“政府部门间关系”研究的三个研究周期

国外关于现代政府部门间关系的研究起源于20世纪的三四十年代，具有显著的周期特征与时代性。从20世纪三四十年代以来，研究的周期大体可分为三个周期，这与国外社会经济发展的历史变化周期相契合。

1．第一个周期：科学管理时期（20世纪三四十年代）

20世纪三四十年代，是现代化进程的社会问题在西方各国集中反映的历史时期。在这个时期，现代化推动了社会现实与理论研究发生了根本性的变革，正是这种变革为“政府部门间关系”的研究提供了场景。

现实场景。20世纪30年代，在西方典型国家中，随着工业化与城市化的高速发展，社会问题发生了前所未有的急剧增长。最典型的表现是，城市人口的急剧膨胀使社会冲突日益加剧，公共事务日益增多。在这个特定的社会现实场景中，政府在社会经济发展中的角色应如何定位，政府在社会大变化的环境中应如何作为成为政界与学界关注的焦点，于是，公共行政学开始进入学术界的视角。总体来说，在这个时期，现代化中的社会问题要求政府更多地干预社会经济领域。学界的普遍认识是，当时的政府缺乏效率难以有效地应对现代化中的社会问题。公共行政学界开始围绕政府效率问题展开了广泛的研讨，而提高政府效率离不开政府部门之间职责分工的合理化，因此，如何塑造政府部门的组织结构，以提高政府效率是这个周期中公共行政学研究的重点。

理论场景。在经济学理论中，通过劳动分工提高生产效率很早就成为经典命题。亚当·斯密（Adam Smith）早在1776年的《国富论》中就通过实证讨论了劳动分工可以极大地提高生产效率。此后，许多学者，如泰勒（Taylor）等早期管理科学家普遍认为，通过科学的管理能够有效地提高生产效率。这种经济学的理论视域为公共行政学研究政府部门的组织结构提供了理论场景。在这种理论场景下，公共行政学界也开始关注科学的专业职责分工与政府效率之间的内在联系。代表性的学术成果包括：西蒙（Herbert Simon）的《行政行为》开始用科学的客观方法来研究行政管理现象。威洛比（W. F. Willoughby）在《公共行政原则》中认识到，通过科学方法来指导公共行政可以增进组织效率。埃德温·斯滕（Edwin Stene）在《行政科学方法》一文中更确定“因果关系”作为行政科学的研究基础，从而确定了行政管理的科学地位，并且力图以科学研究指导行政行为，以追求组织效率。在现实场景与理论场景的预置中，学界开始将政府部门结构纳入公共行政学的研究视域。总体而言，这一周期内的研究成果以“效率”作为研究的出发点与目标导向，侧重于政府内部职责分工体系的层级化、官僚化与效率化。在欧洲，马克斯·韦伯（Max Weber）率先提出官僚制的政府分工原则，需要在政府组织内部进行科学的分工，同时明确各机构的权限与责任，以此来保证政府的组织效率。这种官僚制的组织结构模型为公共行政学界所广泛接受。在美国，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）等从工商管理中发现了科学的行政管理原则，强调将政治与行政的职能分工。

2．第二个周期：新公共管理时期（20世纪七八十年代）

自“二战”以来，西方典型国家的政府改革普遍集中于缓解社会矛盾方面，这使西方典型国家在经济快速发展的背景下日益重视政府在有效提供公共服务，维护社会稳定等方面的职责。尤其是在基层政府中，其职责重心已经转向“为居民提供日常性的公共服务，政府工作的经济色彩不是很强”。可以说，“二战”后，公共服务已经替代经济发展成为西方典型国家政府职能的基本定位。与此同时，20世纪70年代以来，西方发达国家面临严重的财政危机，这更加凸显了传统官僚制的政府部门结构对社会公共服务诉求在反应性与有效性的滞后。“传统官僚制存在的主要问题在于无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作。”于是，公共行政学界开始重新建构具有反应性与有效性的政府部门结构。在这一周期中，学界关注的重点主要集中于打破传统的官僚制组织结构的惰性，建构一个能够对社会与市场需求做出及时反应的、更为负责的、更加有效地提供公共服务的政府。其基本的改革方略是建立在“新公共管理”（New Public Management）理论的基础上，通过分权化与私有化促进政府部门的生产效率与施政绩效的提升；基本的改革逻辑是，通过分权化与私有化打破政府部门传统的垄断特权，一方面，以分权化分割政府部门结构，通过“化整为零”强化民众对政府部门的监督；另一方面，私有化有助于引入竞争机制，能够刺激政府部门的竞争，提高公共服务供给的质量。这一时期代表性的著作主要包括：詹姆斯·威尔逊（James Wilson）在《官僚机构：政府机构的作为及其原因》中指出，政府机构的管理受到某些限制的束缚，以致政府很难形成“做得更好，花费更少”的政府，因此，他主张政府机构应进一步零碎化，以便于民主监督，同时减少对政府机构的规章限制，使政府机构更具灵活性。戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler）的经典之作《政府再造：企业家精神如何改革着公共部门》，它展现了政府部门改革的“十大原则”，力图使美国的政府部门成为“具有企业家精神的公共管理者”。劳伦斯·林恩（Laurence Lynn）则充分论证了政府部门分权化与私有化观点的合理性。克利斯托弗·波利特（Christopher Pollitt）强调管理的分散与单独的组织功能，并希望打破公共机构的垄断特权。

3．第三个周期：整体政府时期（20世纪90年代至今）

在20世纪90年代后，“新公共管理”运动的弊端逐渐显现出来，其典型表现在，在“新公共管理”运动过程中造成了政府机构体系的“碎片化”以及分割式的政府组织模式，马丁·米诺格（Mart Minogue）在分析撒切尔政府执政时期的“新公共管理”运动的后果时指出，“撒切尔时期的公共行政改革在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的协调与合作，造成碎片化的制度结构”。因此，从20世纪90年代以来，西方典型国家又兴起了新一轮的以“整体政府”为理念的政府改革。其目的是通过跨部门的整合与协作，摆脱裂化的政府部门结构，从而对社会诉求做出整体性回应。如英国，布莱尔首相在工党执政时期，就建立一些“强有力的核心执行部门”，如首相办公室，来实现“不同部门的合作与协调”。美国的联邦与地方政府也在不同程度上对政府机构进行整合，建构“大部门体制”。在澳大利亚、新西兰、日本等国，类似的方式也在地方政府的机构改革中有不同程度的反映。政府改革的实践必然在公共行政的理论研究上有所反映，从20世纪90年代以来，公共行政学界的关注重点也开始转向“整体政府”研究。“整体政府”的基本理念是根据公共服务的职责定位对政府各机构进行重新整合，以形成政府的整体治理。在这一时期，大部分的研究成果都集中在整体政府的改革方式与困境所在。

在专著方面，以“整体政府”为核心概念的研究成果可以说是汗牛充栋，其中比较有代表性的著作主要包括：韦农·波格丹诺（Vernon Bogdanor）梳理了1997年以来英国政府关于“整体政府”改革实践的历史沿革，并从功能角度上剖析了“整体政府”的价值，即整体政府主要是为了应对毒品、食品安全、犯罪等单一部门难以控制的社会发展问题。克里斯汀森（Christensen）与列格里德（Legreid）的研究报告概括了整体政府的内涵，其涉及的范围既包括各层级政府机构的协作，也包括政府与非政府组织的伙伴关系。戴维·威尔金森（David Wilkinson）与艾林·阿派尔比（Elaine Appelbee）在《实施整体性治理》一书中，进一步分析了英国地方政府实践整体性政府中所面临的阻碍，并认为需要强化整体性治理的政府改革方针。希克斯（Perri 6）等人也分析了地方政府在中央政府推进“整体政府”的高压政策下所出现的抵触状况。

（二）国外关于“政府部门间关系”的基本理论主张

由于关注焦点的不同，国外关于“政府部门间关系”的研究成果形成了不同的问题论域。在这些问题论域的基础上，国外关于“部门间关系”的分析也构成了各不相同的理论主张。大体上看，学者对“政府部门间关系”的理论主张主要包括四种观点：“分工—协调”论、“结构—功能”论、“无缝隙政府”论、“整体政府”论。

1．“分工—协调”论

这种观点强调政府部门之间要形成科学的分工配置，并且在此基础上对不同政府部门之间的权责关系予以明确，以提高效率。但是，随着分工的细化，政府部门之间必然存在权责配置上的冲突，因此，作为分工的另一维度，协调也是公共行政学界关注的重点。分工与协调作为矛盾的两个方面构成了“分工—协调”论的基本论域。古利克（Luther Gulick）就认为“劳动分工与组织整合是人类文明发展的动力”，政府组织结构的问题实质上是在分工基础上的协调机制的问题，因此，“需要建立一种权力结构，协调与控制各机构的活动”。怀特（Leonard White）甚至在考察公共组织理论与实践发展的基础上提出，政府机构改革需要对政府部门的不同机构整合进一个单一的行政部门，由这个大型机关进行控制。并认为，这样做可以避免政府机构的职能交叉，进而克服政府部门之间协调缺失的问题。威洛比（Willoughby）在强调政府的民主责任的基础上也认为，政府“必须建构整合的行政系统”，“将分属各个不同部门具有相同职能的业务集中起来”。

2．“结构—功能”论

这种观点采用结构功能主义与系统论的话语模式，将政府部门间关系定位为一个政府系统内分化出的次结构与子系统，在与社会环境的互动过程中形成“输入—过程—输出—反馈”的动态系统。而政府部门的组织结构与关系则是在这个互动过程中形成的动态平衡。汤姆·伯恩斯（Tom Burns）与乔治·斯多克（George Stalker）认为，高速变化的社会环境使传统的依赖制度规章与垂直沟通的科层官僚结构面临挑战，因此，需要建构公共组织的有机化。如切斯特·巴纳德（Chester Barnard）就将政府部门结构视为“部门的功能在合作的系统中达成组织需求与成员诉求的平衡”。圣吉·彼得（Senge Peter）认为，我们应该摈弃公共组织是相互孤立、分裂的幻觉，从而形成与社会互动的学习型组织。詹姆斯·汤普森（James Thompson）认为，政府系统是“相互依赖的部门组成的统一整体，每个部分都对整体的形成创造条件，从而使整体与环境系统相互依存”。丹尼尔·卡茨（Daniel Katz）与罗伯特·卡恩（Robert Kahn）将贝塔朗菲的开放系统理论运用到公共组织分析中，确定了公共组织的定位与边界，从过程角度总结了公共组织的九个特征：输入，信息输入，反馈的编码，转化，输出，反馈，再转化，动态平衡，结构分化。

3．“无缝隙政府”论与“伙伴关系”论

20世纪60年代以后，层级节制的官僚结构导致了一系列的问题，如部门分工僵化、层级分工过细、部门主义等，这些问题阻碍了政府对社会公共服务诉求的反应能力。针对这些问题，拉塞尔·林登提出了“无缝隙政府”（Seamless Government）理论。在《无缝隙政府：公共部门再造指南》一书中，他明确指出，政府需要打破政府部门之间的“柏克墙”，促进政府部门围绕过程而非职能展开工作，建设职能交叉的团队，为顾客（民众）提供一次性的服务。“由官僚之下的互不协作的关系变为相互之间积极沟通、通力合作从而共同完成同一目标的关系。”

与“无缝隙政府”理论相呼应的是“伙伴关系”（Partnership）理论，虽然两者在理论形式的表达上存在差异，但是，它们都针对同样的政府问题，在理论的实质内容上有异曲共工的作用。“伙伴关系”（Partnership）概念，起源于西方政治与公共管理学界的城市治理学说，最早是指城市政府部门与私营部门相互合作，从而提升公共服务的供给水平。随着“府际关系”研究的深入，“伙伴关系”也开始被引入政府（部门）间关系的调整。从政府部门间关系的视角来看，“伙伴关系”主要是指两个或两个以上的政府部门在明确自身职责分工与维持组织结构独立性的基础上，实现互动协调的跨部门合作机制。如本·贾普（Ben Jupp）就分析了政府部门之间在“伙伴关系”建构中的两种基本方式：资源整合与政策整合（见表1-1）。

4．“整体政府”论

近年来，公共行政学界提出了整体政府理论，以应对“新公共管理”运动中政府部门结构碎片化的结果。这种观点认为，在许多社会问题的解决中，多个部门联合行动比单一部门行动更为有效，因此，主张将职能相近的不同政府部门进行全面整合，从而实现“整体性治理”。其代表人物希克斯就从目标导向的角度提出整体政府政策、顾客、组织与机构四个层次的整合目标。克里斯汀森（Christensen）与列格里德（Legreid）又从组织结构的角度，将整体政府的运作模式分为两类：“等级式与协商式”。等级式是根据“政治与行政领导的同质性”，强化中央权威，自上而下地推进“整体政府”；协商式是“基于政府部门的异质性”，从横向角度促进部门间整合。彼得·威尔金斯（Peter Wilkins）则从责任分担的角度进行分析，认为“整体政府”必须“改变不清晰的责任关系，实现政策产出的责任分担”。克里斯汀·贝拉米（Christine Bellamy）则讨论了信息时代下电子政务对整体政府的影响。

（三）国外研究“部门间关系”的三种分析视角

由于研究范式的不同，关于“部门间关系”的研究形成了不同的分析视角，不同的分析视角对政府部门间关系的定位、改革方式与价值取向都构成重要的影响。大致上看，关于“部门间关系”研究的分析视角可以分为三种：效率的视角、公共选择的视角、政治发展的社会视角。

1．效率的视角

效率的视角是看待政府部门间关系的一种传统范式，其最大特点是将政府行政活动的目标定位为“效率”。马克斯·韦伯在分析官僚制时就指出，“官僚制模型能够实现最高的效率”。伍德罗·威尔逊在向工商企业取经时，更直接地指出，“行政领域就是企业领域”，政府运作的目标就是效率。威洛比、怀特、古利克等早期的公共行政学者都不约而同地接受效率观念，并将效率作为政府部门组织结构的基本原则。古利克甚至认为，应该把效率作为价值观念，相较于其他价值，效率具有无可争辩的优先性。在效率观的作用下，政府部门结构的调整始终以效率作为逻辑导向，甚至忽视了诸如民主政治等其他价值要素。如登哈特（Robert Denhardt）所言，公共行政学的早期，“没有人质疑公共组织的目标不是效率而是其他。”

2．公共选择的视角

这一视角是以公共选择理论来分析政府部门结构，其基本观点是，将政府部门视为一个寻求利益最大化的理性选择的集体组织，主要表现在政府部门具有寻求自我扩张的客观要求。安东尼·唐斯（Anthony Downs）是运用公共选择理论分析政府部门的代表人物，他在分析官僚机构时就指出，“所有组织都具有天生的扩张倾向”，而官僚机构也是如此，“一旦牢固地建立起来，就很难灭亡。”詹姆斯·威尔逊在《官僚机构：政府机构的作为及其原因》中也提出，官僚机构总是谋求更多的预算、更大的规模、更强的管辖权。在这一视角下，政府部门间关系往往表现为一种逐利竞争的关系，盖伊·彼得斯（Peters）就指出，“行政机构间为了预算而竞争”。这一视角也被广泛地应用在政策过程的分析中，乔治·香博（Georage Shambaugh）与保罗·温斯坦（Paul Weinstein）就在分析美国政策案例的基础上分析了美国的政府部门在政策制定过程中的博弈。

3．民主政治的视角

随着公共行政的技术化与非政治化逐渐为公共行政学界所接受，许多学者也对政府行政的价值导向表示担忧。尤其是在行政领域与政治领域相分离的背景下，公共行政与民主政治之间是否能够协调引起了公共行政学界的广泛关注。沃尔多（Dwight Waldo）就认为，对行政效率的追求使政府行政与道德处于不相关的关系，从而与民主政治难以兼容。从这一视角出发，行政学界开始注意政府部门间关系的调整与民主政治之间的关系。“新公共管理”的一个重要的价值取向就是通过政府部门的分割与分权强化民众对政策决策的参与，实现广泛的民主政治，戴维·奥斯本与特德·盖布勒将之称为“顾客驱动的政府”。弗朗西斯·鲁尔克（Francis Rourke）也强调“政府部门的决策必须与民众代表的偏好相一致”，跨政府部门的项目也应该加强政府对社会的回应性。埃密特·雷德福特（Emmett Readford）在《行政国家的民主》一书中更直接地提出，在部门化的政府机构体系中，政府部门的政策决策行政必须遵循“民主道德”。

（四）国外研究的不足与理论生长点

从国外的相关研究来看，公共行政学界较早地将“政府部门间关系”纳入研究视域中，发展一系列较为典型、成熟的理论范式，这些成果很值得中国行政体制改革借鉴。但是，客观地说，立足于中国行政体制改革，尤其是政府机构改革的视角，国外的相关研究还存在一些明显的不足。

1．国外的研究成果难以有效解释中国的政府部门间关系

受制于特定的政府体系、政府结构与历史背景，中国的政府部门具有一定的特殊性。在中国的行政体制中，政府部门间关系与一些中国政治的特殊问题，如党政关系、单位体制、“条块矛盾”等密切相关。这意味着，中国的政府部门间关系所反映的不仅是政府部门的问题，而且是整个行政体制的问题。因此，像国外相关研究那样仅以“政府部门”作为主要变量的理论分析很难有效地解释与分析特殊历史背景与政治环境中的中国政府部门间关系。

2．即使是国内学界广泛关注的“整体政府”理论也难以应对中国政府部门结构的“碎片化”

政府部门结构的“碎片化”一直是中国政府部门间关系的一个核心问题，近年来，国内学界广泛关注国外“整体政府”的理论与实践，将之视为解决中国政府部门结构“碎片化”的有效措施。但是，囿于特定的理论预置与现实背景，国外的“整体政府”是建立在科学管理与“新公共管理”运动的基础上的，而中国的政府发展没有形成现代官僚体系与“顾客导向”的政府运行原则。这意味着，“整体政府”理论难以有效应对政府部门结构“碎片化”的弊端，从而推动中国政府部门间关系的规范化。

3．国外研究缺乏对政府部门结构改革的逻辑导向研究

虽然，在研究政府部门结构改革中，许多学者都对造成政府部门结构问题的原因做了分析，但是，这些研究分析都局限于特定的历史环境，倾向于个案式（idiographic）的解释模式。而在理论层面，缺乏从通则式（nomothetic）角度对政府部门结构改革的逻辑导向进行归纳与总结。这种理论研究的不足阻碍了对政府部门间关系的深入理解。

国外研究的不足，正是当前中国行政体制改革与政府部门结构改革所面对的课题，也是国内公共行政学界需要重点关注的理论生长点。在中国，政府部门间关系的普遍性研究必须与中国政府发展的特殊性相结合，服务于中国行政体制改革与政府发展的大方向。