第三节 基本概念与研究方法

一 基本概念

（一）政府部门（Governmental Department）

分析政府部门，就必须首先明晰政府的内涵。从狭义来说，政府仅指国家的行政机关；广义上说，政府则包括立法、司法、行政机关等所有机构总体与执政党之和。其中，广义上的政府更适合影响中国政府过程，它“在方法论上强调政府与其他政治现象乃至与其所处的社会环境的相互作用和‘能量交换’”。本书对政府部门的阐释是基于广义上的政府概念。而政府部门则是承担相应政府职能的机构。在中国，由于党政关系的特殊性，广义上的政府不仅涵盖立法、司法与行政机关中的相关机构，还包括中国共产党序列中的部门机构。不过为了研究的需要，本书还是将研究视角主要集中在“大政府”中的政府部门。

在中国，政府部门至少应具备三个特征：第一，具有固定的职能范畴与权责界限。政府机构体系首先是一种行政分工体系，政府部门之间的关系首先反映为一种职能分工关系。而政府部门作为承担一定政府职能的主体，必须具备相应的权力与责任。因此，政府部门的首要特征是具有一定的职能范畴与权责界限。第二，拥有相应的人员与资源归属。在中国，政府部门往往都以单位的形式存在。而单位表现为一种涉及政治、经济、社会生活的全方位的身份归属关系。“单位体现着一种全面而深刻的归属关系。”不仅如此，单位还明显地掌握许多政治、经济、人事等资源。因此，在中国，政府部门往往拥有依附于它的相关人员与资源。第三，具有纵向的统属特征。在当前中国，“职责同构”是政府纵向间权责配置的主要特点。这种纵向间的权责配置强调“上下对齐”，从而形成中国特殊的“条”的结构。从权责归属的角度上看，这种制度安排导致了由中央到地方的“条条专政”，从而使政府部门具有纵向的统属特征。

（二）制度、体制和机制

在理论界中，制度的概念众说纷纭，但是，从总体上看，对制度的认识也有一个基本的共识。一般来说，制度主要是指制度内各权力主体互动的基本规则，它包含两个方面的特征：“第一，制度是一套以某些方式构建社会互动的规则；第二，一套规则要成为制度，相关团体和社会的每个成员都必须了解这些规则。”

体制与机制是制度的两个层面，既有联系又有区别。但是，长期以来，体制与机制两个概念往往与制度混为一谈，模糊了两者之间的区别，从而局限了研究视域。其实，体制与机制作为制度的两个层面，虽然同属于制度范畴，但在视角分析的侧重点上却有着显著的差异。主要表现在：第一，体制侧重于从静态的视角看制度内各权力主体之间的关系，而机制则重视权力主体在实际的互动过程中所表现出的关系；第二，体制侧重于规范意义上政治权力结构的制度安排，而机制则强调实证意义上这种制度安排的执行效果；第三，体制侧重于从权力归属的角度分析政治权力结构，而机制侧重于从过程的角度分析权力的现实运行过程。

由此可见，与体制含义不同，机制主要包含两个方面。第一，从客观上看，机制是政治系统内各要素之间在实际运作中形成的现实关系、互动状态与过程特征；第二，从主观上看，机制则主要是指政治系统内各要素在实际的互动中所形成的非正式的，却被普遍了解与接受的惯例、规则。因此，政府部门间运行机制则是政府部门之间在实际运作中形成的现实关系、互动状态与过程特征，以及在这一过程中形成的非正式的，却为普遍了解与接受的惯例、规则。

在中国，行政体制改革实质上是一次制度变迁的过程。这个过程，既应包括体制改革的内容，也应包含机制调整的内容。但由于长期以来体制与机制不分，理论界过多地关注体制改革层面的实践，而忽视了政府部门间关系在机制调整上的内容。本书在厘清制度、体制与机制三者概念的基础上，侧重从机制角度分析政府部门间关系。

（三）政府部门间关系（Inter-Department Relationship）

政府部门间关系是政府机构体系内，各政府部门之间在权力分配、职能分工、权责配置上的关系。它也有两个方面的内涵，一方面，是规范意义上的，即制度法规文本中的政府部门间关系；另一方面，是实证意义上的，即在现实的政府运行过程中，政府部门之间所表现出的互动关系。本书所分析的焦点主要集中在后者，即实证意义上的政府部门间关系。

在政府部门间关系中，冲突与整合是政府部门间关系状态谱系的两端（见图1-1）。但是，在现实的政府行政实践中，并不存在绝对意义上的冲突与整合，政府部门间关系往往处在冲突与合作的中间区间。本书将相对冲突与相对合作的政府部门间关系状态归纳为“碎片化”与“跨部门协作”（见图1-1）。“碎片化”的本意指的是结构层面的“裂化”，但是，在政府内部，各部门之间的这种状态在事实上与相互之间的动态作用紧密相关。因此，从动态的角度看待这一概念，“碎片化”是指政府内各部门之间相互封闭各自的权力、责任与利益范畴，对部门间的合作与协调采取抵制或不作为，从而造成政府部门间“裂化”与相互掣肘的关系状态；“跨部门协作”则指政府内各部门之间形成的相互依赖、相互协调、共享资源的主动性合作关系。这两种政府部门间关系的状态在政府过程中逐渐形成一种固定的，但又非正式的惯例与规则。这些规则又游离于体制规范之外，成为两种运行机制。需要指出的是，作为运行机制，“碎片化”与“跨部门协作”都不是简单地反映部门具体行为，而是反映了政府部门间关系的现实状态，以及两者在政府过程中所表现出的特征总和。

（四）政府职能（Government Role）

总体而言，政府职能旨在解决政府“该做什么”和“不该做什么”的问题，它是指政府机构活动的基本方向。对于一个国家的政府而言，关于政府职能的定位能够从宏观的大局视角决定政府机构体系的制度安排。当然，政府职能是一个具有社会性与历史性的概念。在政府发展的不同时期，政府职能的定位也会随着社会历史环境的变化而发生转变。

从抽象角度概括，即排除一切社会历史因素的作用，在概念上，政府职能还可以细分为“政府功能”（Governmental Functions）与“政府职责”（Governmental Responsibilies）。政府功能主要是指政府依托国家权力，对重要的社会关系进行调控的活动，以履行政府的社会角色，如国家的阶级性与社会性关系、公平与效率的关系、集中与分权的关系、国家的整体与部分的关系，以及处理国家之间的关系等。政府功能是政府不能回避的宏观的工作与活动，政府只能主动或被动地应对。而政府职责主要是指政府对社会必须履行的基本义务，是政府职能中“实”的部分。政府职责多涉及政府管理等技术性问题，具有相对的灵活性。当前转变政府职能的工作实际上是针对政府职责调整的。本书对政府职能的分析是以政府职责作为主要研究对象的。

（五）政治生态（Political Ecology）

以阿尔蒙德（Gabriel Almond）为代表的“结构—功能”主义运用政治体系的分析框架阐释政治现象，并且将政治体系作为一个生态概念，强调政治领域与环境的相互作用。里格斯也指出，一定地区的政治、行政格局与其所在行政生态密切相关，而这些行政生态可能是非行政的。很显然，政府部门也是典型的政治体系，必然与其所处的社会政治环境产生密切的互动关系。本书将这种与政府部门发生互动关系的社会政治环境的一切要素统称为“政治生态”。

一般来说，政府部门的政治生态与两种类型的环境发生作用：政府内部环境与政府外部环境。政府内部环境包括政府内部门与部门之间所发生的互动作用。在资源分配、职能分工、权责配置，以及政策制定的过程中，政府部门通过各种途径与其他相关部门发生着互动联系，这种互动联系的网络结构是政府部门所处的基本政治生态环境。与此同时，政府部门也与政府外的社会环境发生“能量交换”。政府部门需要从社会环境中汲取资源，社会环境也需要向政府部门表达相关的利益诉求。在通常情况下，这个互动过程有两条通路，一条是政府部门通过政府体系作为中介与社会环境发生互动，即“政府部门—政府—社会环境”的通路；另一条是政府部门与社会环境直接发生互动关系，即“政府部门—社会环境”的通路。

二 基本假设

在当前中国，从“碎片化”向“跨部门协作”的转化是调整政府部门间运行机制的基本方向。但是，这个转化过程并不是自然推进的。政府部门间的运行机制主要取决于两个层次的逻辑导向：一是政府职能的基本定位；二是政治生态的基本平衡与稳定。只有这两个层次的逻辑导向协调起作用，政府部门间关系才能突破“碎片化”，实现“跨部门协作”，并且实现推动政府发展的功能维度。

三 研究思路与技术路线

本书遵循科学研究的基本分析路径。在确定研究选题的基础上，进行资料收集、理论准备等工作，进而提出全书的基本假设。之后，对基本假设进行检验。主要内容包括：首先，建立分析框架；其次，通过分析西方典型国家与中国的经验，对基本假设进行检验；最后，得出本书的基本结论，并对结论的应用做进一步的推广分析。

政府部门间运行机制与政府职能定位、政治生态平衡之间的关系是本书研究的逻辑起点。基于这个逻辑起点，本书归纳出这样的理论假设，即在当前政府改革的背景下，政府部门间运行机制改革的基本方向是从“碎片化”到“跨部门协作”的转变，而完成这个转变既需要推动政府职能转变，服从于服务型政府的大局，又需要维持政治生态的动态均衡；其次，本书将分析西方典型国家与中国在政府部门间关系变迁、改革的相关机制，为基本假设提供经验证据；最后，本书将较为全面地分析中国政府部门间运行机制的现状与挑战，在总结自身经验教训的基础上，结合国外经验，提出中国政府部门间运行机制调整的改革思路（见图1-2）。

四 主要研究方法

科学的研究方法是学术研究的必备手段。社会科学的方法论大体可以分为三个层次：认识论层面（epistemology），也是哲学意义上的方法论；研究范式；以及具体的技术性工具方法。本书严格遵守辩证唯物主义与历史唯物主义的方法论，以结构—功能主义为研究范式，结合历史分析方法、比较分析方法等具体技术手段，力图发现政府部门间关系的内在规律性。

（一）方法论：历史唯物主义

历史唯物主义是对人类社会历史的科学解释。本书坚持历史唯物主义的方法论原则，以经济基础与上层建筑矛盾运动为视角，分析政府部门间关系的发展变化，同时，以主要矛盾与次要矛盾之间的辩证关系为视角，辩证地分析政府部门间运行机制的两层次逻辑导向。通过历史与辩证地分析中国政府部门间的运行机制，努力从中抽象与提炼出政府机构改革的基本规律。

（二）研究范式：结构—功能主义

以阿尔蒙德为代表的结构—功能主义是当代西方政治科学理论的一个重要分析范式。它认为政治体系是具有一定结构的系统，其中各组成部分以有机的方式相互联系，并对系统整体发挥必要的功能。这种论说方式实质上是系统研究方法与过程研究方法的结合，一方面，强调系统的整体性以及与环境的互动关系，另一方面，也重视各部分在这个互动过程中所发挥的功能。通过结构—功能主义的范式，本书对政府部门间关系的研究立足政府系统内与“政府—社会”两个维度的透视，既注重政府部门之间的互动与相互作用，也注重政府系统内的整体性与有机化，以及与社会系统的能量转换。

（三）具体技术手段

1．历史分析方法

政府部门间的运行机制不是一个静态的政治现象，而是具有明显的历史性。历史分析方法，是将具体的政治现象置于宏观的历史发展过程中，考察与研究该现象与历时的社会条件之间的内在联系，从中发现相关变量之间的因果联系与内在规律。因此，借助历史分析方法，分析政府部门间运行机制在不同的社会发展阶段中所表现出的基本形态，并在这个动态过程出总结出其中的规律，对于中国政府机构改革的具体实践有着显而易见的参考价值。

2．比较研究方法

通过比较研究，能够更好地发现事物发展的内在规律。比较研究方法可以“引导我们去设问、检验、分析、解释和说明，以利于更好地理解各种政治体系的异同之处”。在当代西方典型国家中，政府部门间关系一直是公共行政的一个主要的关注点，并且各国基于不同的“社会—历史—文化”背景、政治结构与政治体制，政府部门间的运行机制呈现出不同的特点。在比较的基础上，有利于我们从差异性中归纳共性，从而发现政府部门间运行机制的内在规律。同时，通过比较，也有利于总结不同国家在政府部门间关系调整的经验与教训，以供我国政府机构改革参考借鉴。