第一章 导论

第一节 研究缘由及意义

一 研究缘起：是谁阻碍了公共行政的推进？

（一）公共行政的现代化挑战

随着中国现代化进程的推进，许多积累已久的深层次问题逐渐显现。这些问题与现代化进程中一系列新课题交织在一起，对当前中国公共行政研究与公共行政建设提出了严峻的挑战。第一，社会阶层的分化与民间社会的成熟，使社会原有的利益格局难以维系，阶层之间的利益冲突与矛盾日益显现。一个日趋复杂的社会阶层结构与社会利益格局正在形成，这意味着，政府需要以更大的力量面对新时期社会管理的压力。第二，经济发展的压力依然强劲。当前中国的经济发展水平还不是很高，经济结构不合理、人均收入水平依然偏低、贫富差距日益扩大等问题给中国的经济发展带来了不小的压力。对政府而言，如何进一步转变政府职能，以适应社会主义市场经济体制的需要，从而推动中国经济上一个新台阶也成为政府改革的一个重要课题。第三，随着社会发展，社会对于公共服务的诉求逐渐提升。在市场经济的推动下，社会发展必然对政府职能提出新的要求，但是，当前政府的公共服务体系难以有效地回应这一需要。“公共服务需求旺盛与供给不足的矛盾使得城市公共服务体系面临着巨大的社会压力，甚至已经成为突出的社会矛盾”。因此，如何能够高效地为民众提供优质的公共服务，履行政府公共服务职责，也是新时期政府改革需要探索的方向。由此可见，在现代化进程中，政府需要承担许多新职能，公共行政所要承担的工作也将日趋繁重。政府只有提高效率，转变职能才能有效应对这些挑战。作为提高政府效率的一个重要维度，政府内部组织结构的合理化问题便自然提上了改革日程。现在的问题是，如何有效地改革政府内部的机构设置与组织结构，调整政府部门间关系，以面对现代化进程中的一系列挑战？

（二）政府部门间机制问题是行政体制改革的突出问题

1982年以来，中国政府经历了六次行政体制改革，这也是中国公共行政取得重大进展的核心维度。在前五次改革中，按照精简政府机构、提高政府效率的原则，各级政府在抑制机构膨胀、控制人员编制等方面取得了一定的进展。但是，行政体制改革却陷入“精简—膨胀—精简”的循环怪圈。由此可见，简单地缩减政府机构规模并不能达到提高政府效率、转变政府职能的目的。更深层次的问题是，政府内的组织结构是否得以优化，政府部门间权责关系是否得到合理调整，而这些问题恰恰是前五次行政体制改革所忽略的。

2008年以来，按照胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中的精神——“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，中央推进了“大部门体制”改革，旨在转变政府职能，构建服务型政府。这次改革虽然抓住政府部门间关系这一突出问题，但在改革的实践过程中，“大部门体制”却屡遇困境，难以达到预期目标。其典型表现为，在当前中国的政府机构体系中，各部门之间“权责不清”“政出多门”“部门主义”的现象还普遍存在，“碎片化”的政府机构体系难以在新时期有效地承担服务型政府的职能定位。因此，如果不深刻反思其中的问题，切实地转变政府职能、构建服务型政府的改革目标也将难以实现。

“大部门体制”是一次体制性建构，它强调在制度层面对政府机构体系的权责配置进行相应的规范安排。但是，纵观历史上的行政体制改革，中国并不缺乏逻辑较为严密的体制设计，只是这些体制设计在现实运行的过程中很难落到实处。而与此同时，十七大报告中所提及的“健全部门间协调配合机制”却往往被忽视。事实上，机制问题往往隐藏在体制问题之下，与体制层面的问题有着重大差异，这也是十七大报告将“大部门体制”与“部门间协调配合机制”分开叙述的重要原因。这就要求在研究行政体制改革的过程中，不能仅将焦点局限在体制层面的改革，还应该深入到机制层面进行探索。机制层面的探索意味着必须从政治过程的角度对“大部门体制”的现实运行进行分析。从中国政府改革的实践来看，“大部门体制”在实际运行中存在诸多问题的根源之一是机制运转的不畅与机制改革的滞后。因此，只有强化对当前政府部门间运行机制的研究，包括分析“大部门体制”在现实运行过程中所存在的问题，才能从深层次推进行政体制改革，实现政府职能的转变与政府效率的提升。

综合以上的分析可知，政府部门间的机制问题是行政体制改革的突出问题。那么，政府部门间的机制应该如何调整才能够优化政府内的组织结构，从而转变政府职能，推进服务型政府建设？

（三）当前国内学界对于政府部门间运行机制研究的忽视

虽然，现代化的压力与行政体制改革的发展都将问题指向了政府部门间关系的协调，而且，在目前理论研究的现状中，以政府部门间协调为主题的研究可谓汗牛充栋。但是，在学术研究的这股热潮中，依然存在一系列紧迫的问题亟须解决，如政府职能转变为什么总是难以到位，“大部门体制”改革为什么总是遭遇困境，政府部门间关系为什么总是呈现“碎片化”的状态？这些问题都直接或间接地涉及政府部门间关系的协调问题。当前学界对这些问题的解释尚不充分，也未形成改革的有效共识，而且，以政府部门间运行机制作为主题进行探讨的研究成果也极为少见，更未形成完整的研究体系。其显著缺憾在于，对政府内各部门之间的分工与协作缺乏足够技术性的分析。这既与这个领域学术研究的深度不足有关，也与目前改革实践的积累有限相关。这种理论研究现状已经很难为行政体制改革的深度推进提供必要的理论指导，也难以满足转变政府职能的改革实践对理论的客观需要。因此，本研究选题的第三个缘由，是希望通过对政府部门间的机制问题进行分析与探讨，能够引起更多政治学界与行政学界的同人对政府内部组织结构优化的关注，进而推动当前该领域研究格局的合理化、全面化。

二 研究意义：回应理论与实践的挑战

（一）理论意义

作为一项综合研究，本书立足于政府组织结构研究的空白点与误区，这在理论上有利于公共行政研究在理论层次上的深化。这种深化也是当前公共行政学科发展的客观需要。

1．有助于提升行政体制改革研究的理论层次

在很长的一段时间内，政府部门间关系一直是行政体制改革研究中的一个盲区。近年来，随着政治学与行政学学科整体研究水平的提升，政府部门间关系逐渐引起许多公共行政学者的重视。但是，就总体而言，当前中国的理论研究格局还以评介西方学界研究成果与借鉴西方典型国家的改革经验为主，系统理论的建构存在明显的不足。这种情况已经深刻地阻碍了行政体制改革的推进。

事实上，经过30年行政体制改革经验积淀与研究积累，在政府部门间关系这一研究领域中建构系统理论，并提升理论层次的条件已经逐渐成熟，完全有必要在理论上对这一领域进行更为系统与全面的分析。因此，本书尝试建立了一个关于政府部门间关系的理论分析框架，力图从系统理论建构的角度为提升学界对该问题上的理论层次做一些贡献。

2．有助于更加全面合理地认识行政体制改革

行政体制改革在许多领域出现问题，如陷入改革循环层圈，政府职能转变不到位等，这种非正常现象的出现与学界对行政体制改革缺乏全面合理的认识有着密切关联。这其中的关键问题是，学界在政府部门间的机制问题上缺乏全面深入的探讨。长期以来，对行政体制改革的研究侧重于从体制角度进行分析，这种研究视角从静态的角度对政府部门结构中各组成要素及其关系进行解析，固然能较好地从规范层面透视政府机构体系中存在的问题。但是，这种研究视角的不足之处在于，难以深入分析政府各机构（部门）之间在现实运行过程中存在的问题。正是基于以体制研究为主的局限性，才需要突破传统的思维模式，从机制角度深入分析政府部门之间互动的实际过程。因此，下一步研究努力的方向应该是在体制研究的基础上，从机制角度入手更加全面地分析政府机构体系的现实运行过程，从而对行政体制改革有更为合理的认知。

（二）实践意义

随着改革的不断深入，一定的理论深化，不仅有利于学术研究本身的进步，更有助于对改革实践的指导。

1．有助于为中国的行政体制改革提供理论支撑

政府部门（机构）研究就是为了认识机构改革的客观规律与发展趋势，总结经验教训，从而以科学理论更好地指导行政体制改革的实践，避免决策失误，提高政府改革的科学性与有效性。30年来，虽然行政体制改革过程有波折，成效也有反复，但是，从宏观大局来看，行政体制改革的方向是正确的。这归功于长期以来政治学界与行政学界在理论研究上的指导与贡献。当然，从另一个角度看，改革过程中的波折与反复也与理论研究不足，缺乏严谨、科学的理论指导相关。

本书以政府部门间关系为切入点，深化对行政体制改革的机制研究也是为了能够对行政体制改革提供有效的理论支撑，降低政府改革的风险成本，促进政府效率的提高与政府职能的转变。

2．有助于把握转型期中国行政体制改革的内在规律

当前中国正处在社会主义现代化发展的转型时期，转型期意味着改革的复杂性。一方面，从计划经济体制向市场经济体制的转型仍在深入，另一方面，政府职能的核心定位也正从经济建设向公共服务转型。行政体制改革的目的正是要服务于这两个层次的政府转型逻辑。在西方典型国家中，这两个方向的转型从属于两个不同的社会历史发展过程，行政体制改革也是分阶段地应对这两方面的转型挑战。在中国，行政体制改革必须在同一个历史时空区间中同时应对这两方面转型的诉求。这使当前中国行政体制改革有其自身特殊的内在规律，这种特殊性不同于西方典型国家的机构改革逻辑。因此，尽管有关政府组织结构的理论在西方典型国家中发展迅速，但是，其理论难以为中国的行政体制改革实践提供有效的、全面的指导。这就凸显了把握转型期中国行政体制改革内在规律的紧迫性。

在当前中国的公共行政理论中，对于政府内的组织结构与运行机制的研究还不够充分。就中国政治学发展相对滞后的现实情境而言，这种研究现状是可以理解的，但与此同时，这种研究现状也意味着，中国的行政体制改革研究存在很大的发展空间。本书将政府部门间的机制问题作为研究对象，就是为了深入把握中国行政体制改革特殊的内在规律，从而建构适用于中国政府的组织结构理论，同时，促进公共行政研究的中国化与本土化。

3．有助于弥补行政体制改革的不足之处

中国的行政体制改革存在一些不可回避的问题。1982年以来的行政体制改革的问题可以归纳为“重体制、轻机制”，即重视政府机构体系的制度建设，而忽视政府内各部门间关系的机制调整。这种倾向性导致了在改革实践中，虽然不乏逻辑清晰、设计完善的制度安排，但是，在执行过程中出现了推进乏力的现象。这在当前政府部门间关系的现实运行中都有所表现，如部门结构的“碎片化”、决策机制的“部门化”等行政体制改革的许多问题既没有反映在体制层面，也难以简单地通过体制改革的方式进行解决。出现这些问题的主要原因正在于历次机构改革中，机制改革的事实缺位。因此，在推进服务型政府建设的大背景下，如果不能在机制层面上对政府机构体系进行改革，不仅行政体制改革必然难以达到预期效果，转变政府职能也只能是纸上谈兵。

基于上述，本书在机制层面上的探索，正是尝试弥补“重体制、轻机制”的机构改革存在的不足之处，以期行政体制改革能更有效地服务于转变政府职能、构建服务型政府的大局。