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现阶段我国石油储备体系存在的主要问题及对策

盛逖 张莉

ZB2012(1218)-0081/0085-SD054/0054

一 现阶段我国石油储备体系存在的主要问题

(一)我国石油战略储备量仍较低,不能有效保证石油供应、保障国家能源安全和稳定市场价格

国际能源机构(IEA)提出了按净进口量90天作为储备量的标准。美国是现今世界上最大的石油储备国,2011年达到7.27亿桶,处于历史最高位;日本2011年初储备量高达6亿桶,两国的战略石油储备天数均达到150天以上;德国的战略石油储备天数也达到100天以上。相比发达国家,现阶段我国石油储备能力显得较低,应对进口石油中断的能力和抵御市场变动的能力较弱。目前,我国国家战略石油储备基地一期位于镇海、舟山、黄岛、大连的四个基地已投入使用,储备总量约1400万吨。同时,二期战略石油储备基地建设目前进展顺利,预计2012年全面完工,届时中国石油储备能力可达2.74亿桶(约合3753万吨)。按照2011年中国累计进口原油约2.54亿吨简单计算,到2012年末可以实现的3753万吨仅相当于50多天的进口量,大幅低于90天的国际储备标准。

(二)缺乏对国际油价变化和买入时机的准确研究和预测,储备成本偏高

2011年,我国进口石油2.54亿吨,进口金额1966.64亿美元,平均折算为103美元/桶。以纽约国际油价为例,2011年其波动范围是74.95美元/桶~114.83美元/桶,相差39.88美元/桶。显而易见,2011年我国进口的石油基本上是在油价高企的时候购买的,购买成本很高。

(三)石油储备主体比较单一,民营储油设施缺乏有效利用

现阶段,我国的原油储备系统包括决策层(国家石油储备办公室)、执行层(国家石油储备中心)、操作层(国家石油储备基地公司)三级机构,承担我国石油储备义务的主力企业是“三桶油”(中石油、中石化和中海油)。本质上,中国的石油储备仍属于单一的政府储备类型。由于缺乏油源,民间大量油库等储油设施闲置严重,而且每年需要花费高额的维护、管理费用。目前,中国拥有8万余家民营石油企业,“家底”超过万亿资产,总储油量达到2亿吨以上,但是能够得到充分利用的库存容量仅为几十万吨;拥有储油能力达10万吨以上的油库至少10座,但这些具备相当规模的油库由于“油荒”而基本处于闲置状态,造成资源的很大浪费。

(四)我国石油储备法律体系相对滞后

现阶段,中国战略石油储备基地多级开发建设体系已经启动,石油储备量不断增加,但相关的法律、法规仍未制定。有关石油方面的立法,分散在宪法和矿产资源等条例规章文件中,石油储备法律法规尚未颁布实施,我国石油储备工作仍缺乏完备的法律法规的支持。

二 完善我国石油储备体系建设的政策建议

战略石油储备是我国这样一个石油消费大国应付石油危机的最重要手段,它不仅具有保障供应、减少风险、稳定价格的作用,更可以在国际政治的风云变幻和激烈竞争中站稳脚跟,取得主动,避免受制于人。

(一)选择适合中国国情的储备管理模式

目前,国际能源机构成员国有三种类型的石油储备体制,即政府储备、企业储备和机构储备。我国可采用政府储备与企业储备相结合,政府储备为主、企业储备为辅的石油战略储备体制模式。在管理上,必须实行集中的管理体制,统一领导、统一政策、统一调度,协调好各方面的关系,对市场的变化或突发事件做出迅速反应。

(二)石油储备量按照不低于90天的石油净进口量来设计

加快我国石油储备基地的建设进程,同时全面综合利用各种民有储油设施,争取在2020年之前,我国石油储备规模达到5亿桶,够上发达国家90天的石油储备“及格线”。再加上属于自己的在国内外拥有的石油资源,就不仅可以比较好地应对各种突发事件,而且能在国际石油市场上有较大的回旋余地,避免在石油价格波动中遭受大的经济损失。

(三)加大研究投入,加强对国际石油价格变化的跟踪监测研究

做好石油储备,对国际油价走势进行正确预判很重要,需要确定合适的买入价位和时机。因此,需要提高对相关国家级科研部门的投入力度,鼓励科研人员组成联合攻关小组,从经济形势、石油供给、地缘政治变化、金融资本等方面全面准确分析预测国际油价走势,每月至少一期国际油价波动走势分析及购买对策,尽可能在国际油价较低时大量增加储备,降低储备成本。例如,按2011年进口量计算,购买价格降低10%,可以节省约200亿美元,合1300亿元人民币。

(四)放松市场准入限制,建设我国石油储备主体的多元化体制

随着进口数量的增加,我国的战略石油储备规模将不断增加。如果单纯依靠政府投资,将给政府带来沉重的财政负担。因此,可以考虑在国家储备基地建设和运营管理中引入民间投资者。这样,既有利于启动民间投资,又有利于减少对国家财政平衡的影响,缓解对预算的压力。政府应该向民营企业开放石油进口,鼓励民营石油企业到国际市场找油,租用民营石油企业的油库储存石油,国家还可以适当削减一部分国内产能以增加从国际市场上的进口量。日本和美国的实践中都有这样的考虑。同时,利用多种渠道筹集石油储备资金。石油储备建设需要巨额的资金投入,包括储备设施成本、维护费用以及原油成本等。各国筹措储备资金的方式不同,在资金方面,可以借鉴日本、德国等国方式,通过发行长期国债、财政拨款、建立准备金等方法解决。

(五)加快制定中国石油储备的相关法律法规制度

在1973年第一次石油危机爆发后,美、日、欧等发达国家就迅速着手对石油储备立法。美国制定了《能源政策与保护法》,日本制定了《石油储备法》,德国制定了《石油及石油制品储备法》,法国制定了《关于工业石油储备库存结构的第58~1106号法》。这些法律法规的制定为其石油储备工作提供了强有力的保障和指导。因此,建议我国尽快出台和颁布《石油天然气法》和《石油战略储备法》,规范有关行政主管部门、国家授权的国家石油储备经营机构、石油公司法人等各利益实体的关系。