香港政府解决住房问题的政策和途径

一 香港住房的发展与现状

1．香港公共住房的发展

香港是个地少人多的地区。虽然有土地面积1070平方公里，但真正可用于城市建设发展的土地，包括港岛、九龙和新界的八个新市镇，也只有104平方公里，占土地总面积的9.7%。第二次世界大战结束以来，大量移民涌入，香港人口急剧膨胀。据统计1951年香港只有200万人口，1961年就猛增到310万，目前全港人口已达550多万，与1951年相比人口净增了1.8倍，而且分布集中。97%的人集中在市区，使人口平均密度高达每平方公里5000多人，其中有些地区如观塘、深水涉达5万以上。旺角人口密度更大，每平方公里竟高达13万多人，这在世界上也属罕见。地少人多，人口密度高，加之过去城市建设无规划，因此，香港历来住房就很紧张，低收入阶层的住房尤为困难，若遇天灾人祸就有大批灾民无家可归。因此，住房问题是长期困扰着香港政府的一大社会问题。

在50年代初期，香港政府深感单以传统的私人发展住房的方式，无法解决香港居民的基本住房问题。1953年石硖尾寮屋区发生火灾，5万多居民无家可归。为了紧急安置受灾市民以及解决寮屋居民的居住问题，香港政府着力资助发展公共房屋，并于1954年推出“公营房屋计划”，即由政府兴建出租公屋，以低廉的租金出租给这部分居民。1954～1964年，政府先后兴建了12个属第一、二型的屋村，共240幢大楼，居住约8.4万个家庭。1964年后又陆续兴建了第三、四、五、六型屋村。到1988年3月底止，共兴建了租住公屋53.63万个单元，供227.84万人租住。

70年代，随着香港经济增长，居民的收入水平提高，一些进入中等收入水平的家庭，希望能有属于自己的住房，而且按这些家庭的收入，他们已不具备租住公屋的资格。当时私房的价格高涨，买私房也属不可能。政府为了支持和鼓励这些中等收入阶层的居民以合理的价格购买居所自置住房，在1976年又推出了“居者有其屋计划”，并在1978年开始出售第一批“居屋”楼房。在实现“居者有其屋计划”中，政府还邀请私人发展商兴建与“居屋”同类型的楼房，并按政府确定的固定价格卖给中下层收入家庭，称之为“私人机构参与计划”，它是“居者有其屋计划”的辅助计划。到1988年12月止，已先后出售“居屋”楼房26批，共8.42万个单元，约供30万人居住。

为了改变居住环境，提高居住质量，1972年政府又通过“重建计划”，拆除在1954～1964年间修建的第一、二型旧屋村，进行重建。为了配合对市区旧型屋村的重建，当年政府又着手在新界发展新屋村，建设新市镇，即卫星城。至目前新界已发展建设了8个新市镇。

1987年政府又批准了“长远房屋策略计划”，并于1988年4月开始实行。这项计划将原有的重建计划从第一、二型屋村，扩展到大部分第三、四、五、六型屋村和政府廉租屋村，增加了“居屋”房屋的供应量，为市民自置住所提供更多的机会，并为自置住所的中下收入家庭提供一种新的贷款资助办法。“长远房屋策略计划”的目标是到2001年前，即20世纪的最后一个财政年度结束时，使香港的每一个家庭，都以能负担的房价或租金得到适当的房屋，即基本解决香港的住房问题。

2．香港住房现状

香港的住房若按性质来区分，可分为政府宿舍、公共房屋、私人房屋等几种类型。公共房屋包括香港房屋委员会管辖的屋村和平房区、香港房屋协会的屋村、“居者有其屋计划”和“私人机构参与计划”的屋苑等。私人房屋则包括私人住宅、唐楼、村屋及简陋的石屋。此外还有一部分临时房屋，即寮屋、木屋、流动居所及临时房屋区、临时安置所等。临时房屋区和临时安置所是为那些房屋被清拆或因天灾火灾而失去家园，但还没有资格及时入住公共房屋的居民兴建的，这部分房屋是由政府资助兴建的，它也可划入公共房屋之列。目前香港的各种临时房屋大约有近10万个居住单位。

据1986年的资料，香港有各类住房141万单元，供547.9万人居住。私人修建的房屋中，约80%的面积都在70平方米以下（见表1）。

近几年香港每年大约建成4万个住宅单元。投资超过100亿港元，占香港生产总产值的4%左右，占固定资本投资总值的10.3%～14.2%。在香港，私人投资兴建住宅，或私人购买“居屋”和私人参建“居屋”的支出，高于兴建出租公屋的数额（见表2）。

香港的公共屋村都配备了商业和社会服务设施，如商店、市场、银行、中小学、幼儿园、托儿所、图书馆、医院、社交及社区服务中心、停车场等，形成比较完善的生活居住体系。公共屋村都十分注意环境的清洁、美化。为了提高土地的使用率，节约用地，香港楼房建筑密度一般都比较高，许多楼房高度都接近航线允许的范围，达30层以上。所以，有人把香港的楼群称为“水泥森林”是很形象的。

二 香港的住房政策

香港的住房政策均反映在前述各个时期制定的“计划”之中，归结起来有如下特点。

1．政府提供各种资助，特别是采用免收地价的政策，推动公共房屋的发展

承担香港公共房屋管理和经营的香港房屋委员会，1988年拥有固定资产和流动资产559.9亿港元，其中政府资助或拨款为376.5亿元，占68%；政府以优惠条件提供的贷款占24%。在政府直接资助的376.5亿元中，有87.5%，即329.3亿元是修建公共房屋时政府免收的地价。地价和土地开发费用一般占房屋总造价的40%～50%。区位好的商业用地则高达70%～75%。香港政府对公共住房免收地价，降低了土地费用，因而降低了房屋的总造价，使公共房屋的房价和租金都有可能低于市场价格和市场租金，为低收入的家庭购买“居屋”或租住公屋提供了有利条件。

2．厘定房价和租金，必须考虑有关市民的承受能力

如何厘定“居屋”楼价，首先由香港行政局批准基本方针，房屋署（房屋委员会的执行机构）则根据此方针厘定楼价，并提交房委会下属的“居屋”小组委员会审核批准。一般说来，楼价的厘定要符合以下三个条件：（1）足以补偿所有的建筑成本；（2）适应“居屋”购买者的购买能力；（3）低于十足市值。

1978～1981年，出售第一到第三期甲“居屋”时，按规定“房委会”要向政府支付地价，因此当时“居屋”的楼价中除了房委会及顾问公司的费用、建筑成本、利息、经营利润外，还包括政府批地地价。

1982年以后，香港房屋建筑成本大幅度上升，引起房价上涨，加之银行贷款利率上升，为一般“居屋”申请购买人所难以承受。因此，政府从第三期乙“居屋”开始，免收居屋地价（包括私人参建“居屋”的地价）。虽然不收地价，但地价仍然要计算并入账，借以反映政府对公屋计划的资助数额。为此行政局又批准一个新的定价方针，并于1982年初推出的“居屋”第三期乙开始实行。

根据新的定价方针，“居屋”计价因素只包括：（1）土地开发成本，即提供的各类基础设施，如道路、供水排水系统及平整土地的费用和有关的储备款项；（2）房委会及顾问公司的开支；（3）建筑成本；（4）利息。当然，房屋的区位不同售价也不同。

在具体厘定“居屋”房价时，首先要对买房者的负担能力进行评估，即事先拟定出房价，然后将房屋购买者的总体购买力与出售房屋的数量作比较，如果总体支付能力比较高，能使绝大多数房屋卖出去，那说明其价格是比较合理的。反之，如果能卖出去的比例不大，说明售价定高了，就需要降低价格。

对私人机构参与建设的居屋房价，由房屋署会同有关政府部门确定一个“既定价格”。因为按私人机构参建居屋，规定由政府“包销”，“既定价格”就是政府对私人参建居屋的“包销价格”。

厘定出租公屋的租金，要以住户的负担能力为前提，其次参考相邻屋村之间的比价，同时还要考虑差饷、通货膨胀率、管理和维修费等因素。目前租住公屋的租金平均为家庭总收入的7%。为了照顾住户的个别需要和经济负担能力，房屋署还可为住户提供几个不同租金的公房，以便让住户挑选。

3．采取各种资助政策，鼓励住户自置居所

为了帮助住户买房，实行“居者有其屋”，政府不仅提供资金兴建居屋，控制居屋价格，以低于市场的价格出售，而且采取行之有效的措施和资助办法协助住户解决购房资金。首先由政府作担保，购买居屋的家庭可在香港60多家银行和接受存款公司办理优厚贷款，其贷款额可高达房价的90%，若是购买公房，贷款额甚至可提高到95%，还款期长达20年，利息也比较低。在“长远房屋策略计划”中，政府可为申请购买居屋的家庭提供首期免息贷款，其贷款额为房价的10%，但不能超过5万元，这就为一些家庭解决了首期付款不足的问题。自推行居屋计划以来，房屋供不应求的矛盾相当突出，为此“居者有其屋”小组委员会决定，在1988～1990年两个年度之内，每年将2500套租住公屋单元改为居屋单元出售，并于1990～1991年度内将4892个新建成的租住公房改为居屋单元。

4．防止和控制房产投机

由于居屋单元售价低于市价，有可能出现转手倒卖，从中牟利现象，为此政府制定了居屋转售的各种规定：（1）在1978～1981年购买的居屋，房主在最初五年内不得自由转售，如需出售，只能以原价卖给房委会。（2）在1981年后购买的居屋，房主若在第一个五年内出售，只能以原来的价格卖给房委会，但售价可参考当时出售的其他居屋单元售价重新厘定收购价，若10年后出售，业主可出卖给房委会，也可在市面上自由出售，但业主必须向政府补缴一笔款项。这笔款项实际上包括买房时优惠价与市场价的差额及居屋自然升值额的一定比例之和。

为使房物资源和其他公共资源得到最合理最有效的利用，真正解决低收入家庭的住房，香港政府对租住公房制定了严格的条件，以限制、杜绝那些不该获得资助的家庭。

（1）关于租住公屋的限制。首先，规定租住公屋家庭的收入限额：单身家庭每月收入不超过2900港元；2人家庭收入不超过4200港元；3人家庭不超过4800港元；10人或10人以上家庭不超过8500港元。同时规定在香港的居住时间必须在10年以上。只有同时具备上述条件，才获得申请租住公房的资格。对那些因房屋清拆，或因重建需搬迁，或受自然灾害，或处于危险房屋的家庭则给以特别照顾。对租住公屋的面积，政府规定，1987年以前租住公屋的家庭，允许租用的居住面积为人均2.23平方米。1987～1988年后扩大为3.25平方米。目前对新分配的租住公屋，确定为每人不少于4.5平方米。由此可见，香港解决低收入家庭的住房是采取逐步解决和分阶段提高的办法。

（2）对购买居屋的规定。居屋只能卖给两类家庭：其一，原是房委会或房屋协会公房的租户（包括近期内即可分配到租住公房的家庭）；其二，没有自住房，长期租住私人房屋，且家庭总收入不超过购买居屋规定的限额，即月收入不超过8500港元。上述两类家庭在港居住时间均需在10年以上。凡租住公房的家庭在购得居屋后，必须向政府交回原租住的公屋，或放弃居住此种房屋的权利，以便为更多的低收入家庭提供租住公屋。

（3）对那些租住公屋已满10年的家庭，且全家收入超过租住公屋收入限额两倍的，须交两倍的租金。

5．发展住房与建设新市镇并行

政府早期修建的、为紧急安置灾民清拆住房所建的旧型屋村，公共设施少，环境条件差，居住单位面积狭小，按现在的居住标准只能是单身或两人家庭居住，与香港整个经济社会的发展不协调。同时住户也希望改变自己的居住环境，提高住房质量。1972年香港政府正式通过重建计划，决定从当年起到1990年全部拆除第一、二型旧屋村的240幢大厦。为此，需要重新为180万人提供住所。香港市区土地紧张，很难有大片土地来修建如此众多的楼房，因此，确定在新界开辟新市镇进行成片建设。到1986年3月底止，新界的住宅楼房已占全港住宅楼房总数的34.9%。房委会兴建的公屋中有41.7%在新界地区。目前，八个新市镇居住人口已达190万，占全港总人口的34%。

在发展新市镇的过程中，政府除了为居民提供舒适的环境、完善的社区服务、方便的购物条件、便捷快速的交通外，在住房政策上采取了具有吸引力的措施，也起到了很好的促进作用。一般来说，在市区轮候租住公屋，需等8年才能得以解决，而在新市镇平均只需等3～4年的时间。其次，充分利用区位级差，向来新市镇落户的家庭提供比市区更便宜的租住公屋和居屋，以上措施对众多申请租住公屋和购买房屋的家庭来说，无疑有相当的吸引力。由于新市镇的地价大大低于市区，许多企业包括外资企业都愿到新市镇办工厂、开商店、举办各种事业，从而为这里的居民提供了各种就业岗位。

三 香港公共房屋的管理和经营

1．公共房屋的管理

香港有完善的公共房屋管理机构和管理制度。

统管公共房屋的是香港房屋委员会，它是依据香港房屋条例设立的法定机构，由20位在社会服务方面具有丰富经验的非政府人员和14位与房屋事务有关的政府部门的人员组成。房委会的主要任务是向总督建议制定公共房屋政策；规划和兴建公共屋村及附属设施；管理全港的公共屋村、平房区、临时房屋区和临时安置所；清理土地以供发展；制止新建和扩建寮屋，统筹改善寮屋区；代政府规划、兴建和管理居屋楼宇；代政府售卖及开发土地以便兴建居屋等。

房屋委员会的执行机构是香港房屋署。房屋署设行政、规划、建筑、屋村管理、行动处等办事机构，具体执行房屋委员会制定的各项政策。房屋署对屋村的管理是通过法律和行政的途径来实现的。屋村管理的内容包括提出每年可供出租房屋的数量、位置，制定出租给不同类型家庭的比例及每人平均可租的面积标准，对申请租住公屋家庭的资格审查、确定租金，屋村的绿化、屋村内的车辆道路管理、楼房维修、房屋调换、收取租金等。香港房屋署，除了定期听取屋村代表人士的意见外，他们还通过逐户登门收租的办法，借以听取各种意见，注重管理与服务的结合。

目前香港正在试行一种新的居屋管理办法，即委托物业管理公司负责居屋屋苑的日常管理。房屋署有关部门督促该公司的服务质量及收费，以便向房主负责。

对出租私人房屋，政府主要是依据业主与租客（综合）条例实行租务管理，限制加租幅度，保证租客的居住权。在香港，业主要收回楼宇时，必须向土地审裁处提出申请，并具有条例所列明的理由。如租客不按时交租金，或需要将原有楼宇重建，或是要将房屋收回自己住等，只有得到批准后才可收回。

2．公共房屋的经营

在香港，每年兴建的大批出租住宅和其他用房，大部分属房委会，也有一小部分是由政府亲自建设的。房委会的建设资金来源于两个方面，一是房委会自有的资金，如提取折旧费、出租公共房屋的经营收入、免交政府贷款的利息等。二是来自政府的贷款。政府兴建的屋村主要来自政府的建设工程储备金和居者有其屋计划基金（见表3）。

房屋委员会不仅出租住宅，还出租商业、旅馆和一些工厂用房，政府对不同性质的用房采取不同的租金政策。出租住宅收取低租金，其租金收入，只能支付差饷、管理及维修费用。由于收不抵支，每年都有赤字。出租非住宅用房，租金是通过投标或协议的方式确定的，其租金接近或等于市场租金，每年有可观的盈利收入。

总之，香港出租公屋住宅之所以能实行低租金制，除了政府免收公屋地价外，很重要的原因还在于它的这个政策并不是广施于民，而只限于一部分低收入的家庭，并且他们能租住的公屋又相当有限，这就大大缩小了资助面。同时，大量经营非住宅的房地产从中盈利，也是一个很重要的原因。

原载《财贸经济资料》1989年第4期