新加坡解决住房问题的政策和措施

19世纪初，新加坡还是一个人口很少的地区。据记载1824年时只有1万来人，其后的一个多世纪不断有移民涌入，1921年人口发展到42万，1947年又增加到94万。新加坡独立时，人口已达160多万。在这一百多年间，殖民政府只在1932～1942年、1947～1959年，兴建过2.3万个单位住房，加上其他住房，独立时一共只有23万套，按当时人口平均，7个多人才能摊一套。在这些住房中，除19.3%的公共住房和16.3%的私人住房外，其余64.4%的住房都是非常简陋、环境条件很差的贫民窟、棚户房。为保证社会稳定，发展经济，新加坡1959年一独立就把解决居民的住房问题作为政府的一项战略任务，并于1960年成立建屋发展局，政府规定它在十年内为广大低收入阶层居民提供11万套应急的出租公房。随着新加坡经济的发展，1964年政府又提出“居者有其屋”计划，鼓励中低收入家庭购买政府兴建的公房。1966年制定土地收用法，保证了住房建设用地。1968年修改中央公积金法，允许公积金会员使用公积金储蓄购买公房。新加坡采取的这一系列政策和措施，极大地推动了公共房屋建设的发展。经过20多年的努力，到1989年，新加坡已建成公共住房67万多套，使237万人，即占新加坡总人口89%的居民住进了政府兴建的公共住宅，其中90%的人是自有住宅，只有10%的人是向“建屋局”租赁的。1989年与1965年相比，住宅单元面积由45m2提高到81.7m2，人均居住面积由6.9m2扩大到19.9m2。据介绍，新加坡再过二三十年人均居住面积可达到30m2。目前居住在简陋房屋的人已由1965年的56万减到1万来人，还不到总人口的0.4%。

新加坡发展公共住房，成功地解决了居民的住房问题，无疑与它经济高速发展密切相关。自新加坡独立、建国以来，它的经济发生了巨大变化，不仅工业有长足的发展，而且还成了世界的航运中心、金融中心和炼油中心。1985年新加坡的国民生产总值，按1968年固定价格计算已达到166亿新元，比1960年增加了近8倍，年平均增长率高达13.79%。260多万人的国家财政盈余几十亿，外汇储备上百亿。1987年人均国民生产总值为7980美元，是东南亚经济最发达、工业化水平最高的国家。

新加坡发展公共住房解决居民住房问题，除它的经济实力外，还在于它能根据本国的具体情况，对公共房屋的发展制定和推行一系列行之有效的经济和社会政策。

一 特殊的“土地收用政策”确保公共房屋建设用地

新加坡是个人多地少的城市国家。目前，国土面积为625km2，全国平均人口密度高达4300人/km2。在独立之初，国土的56%归私人所有。这种土地状况和土地所有制格局，无论对公共住房的建设，还是对整个国家社会经济和社会事业的发展，都是巨大的障碍。为改变这种状况，新加坡政府一方面通过填海造地扩大国土面积，到1987年国土面积比1960年净增41km2；另一方面，实行“土地收用”制度，扩大国有土地在国土面积中的比重。新加坡土地收用制度规定，政府土地局及其法定机构，建设局、国营城镇公局、城市再开发局、新加坡港务局等，在从事公共与公益事业时，如修建公共住房，建设商业、工业用房，发展道路交通，兴建港口等，只要是合理的用地，经过一定的程序，可对任何地方的私有土地通过收用制度转化为国有（公有）土地；被收用的土地所有者不得对此提出法律起诉。新加坡的土地收用制度与许多土地私有制的国家不同，是一种强制性的制度。

新加坡土地收用制度的实施，大大提高了土地国有化程度。据统计，1959～1986年，新加坡共收用私有土地189平方公里，占现有国土面积的30%。1985年新加坡国有土地已占国土面积的76%，目前又增加到80.8%。

强制性的土地收用制度和填海造地，保证了公共住宅建设及其他公用事业用地。据有关人士介绍，1955～1986年，新加坡新增国有土地为17691公顷，其中由建屋局使用的最多，为8297公顷，占46.9%（见表1）。

新加坡土地收用制度不仅是强制的，而且对收用土地的经济补偿也有严格的规定。许多土地私有制的国家，对所收用土地的补偿，或直接以市场交易价格为准，或是参考市场交易价格来确定。尽管新加坡收用土地的补偿也是以市场价格为基础，但这个市场价格是一个被固定了的价格，或者说是被控制的价格。为防止土地倒卖，抬高地价，从中牟利，新加坡土地收用法规定，1988年1月30日以前使用的土地，只能以1973年11月30日的地价或收用土地时政府当天公告中公布的地价，这二者中取其低者作为补偿标准；1988年1月30日以后使用的土地，按1986年1月1日的市场价或当天公布的地价这二者中的低者进行补偿。新加坡70年代中期以来，土地市场价格上涨幅度比较大，若以1985年土地价格指数为100, 1979年只有43, 1980年是71, 1981年涨幅最高达130, 1982年下降到125, 1984年再降到120。1985年新加坡经济衰退，经济出现负增长，1986年土地价格急剧下降。新加坡及时调整经济政策，到1986年下半年，经济出现转机，土地价格开始回升。可见新加坡确定土地收用的两个日期地价，可以说是“低谷”地价，它远远低于市场地价。据介绍，建屋局收用的私人土地，若再卖给私人房屋开发商，收用土地的补偿价有时只相当于市场卖出价的十分之一。

新加坡的土地收用制度，保证了公共住宅建设的土地供给。由于地价低，降低了公共住宅建设成本，这无疑对居者有其屋计划的实施是十分有利的。

二 “羊毛出在羊身上”的住房资金政策，确保了公共房屋建设资金

负责公共住房建设的新加坡建屋局，1960年成立时，政府只给了600万新元的开办费，公共住房的建设资金和住房消费资金都来自居民的公积金储蓄。用“羊毛出在羊身上”的办法来解决住房资金问题，是新加坡发展公共住房解决住房问题的主要政策和措施，也是新加坡的独到之处。

新加坡的中央公积金制度，实际是一种强制储蓄的社会保障制度。该制度始于殖民地时期的1955年，最初推行这种制度的目的，是为年满55岁的退休雇员和终身失去劳动能力的人提供社会保障。初期的公积金会员主要是雇员，会员只有20多万人。新加坡独立后，对中央公积金法进行了多次的修改和完善。按现行的公积金法规定，所有受薪人员，包括公务员、部队军官，必须参加，目前公积金会员已达200多万人。

中央公积金不仅雇员要缴纳，雇主也要为雇员缴纳。中央公积金制度开创之初，规定每个雇员及其雇主，均要交雇员月薪的5%作为雇员的公积金。随着雇员工资的提高，国家经济形势的变化，公积金的上缴率及雇员和雇主分摊的比例是有变化的。最高年份（1984）公积金的上缴率达到了雇员年工资的50%，为雇员工资总额（雇员工资+雇主为雇员缴纳的公积金）的40%，当年雇员、雇主缴纳的公积金均为雇员月薪的25%。1985年新加坡的经济发生了滑坡，为降低成本，走出低谷，1986年国民会议决定，雇员缴纳的公积金率不变，仍为25%，雇主由25%下降到10%。公积金始终保持着高储蓄率，1974年以来均在30%以上。中央公积金法还规定，受薪人员月薪超过6000新元，其超过部分以及雇员正工资以外的收入都不再缴纳公积金；雇员月薪低于200新元的，雇主交，雇员不交。到1988年底，公积金的存款额已增加到325亿新元（约合166亿美元）。公积金的存款享有利息，在1986年前，利息幅度在5.5%～6.5%, 1988年为2.16%。利息每三个月结算一次并入会员的公积金。公积金会员的存款在55岁后可以提取。为保证会员日后的生活，提取时仍需保留一个最低存款额，1989年4月规定为3.16万元；若夫妇均为公积金会员的为4.74万元；会员在60岁时就可以从最低存款账户中每月领取243元的生活费。对于一些拥有产业的会员，可以产业的价值来充当最低存款额。

公积金存款按规定要分别存入三个不同的账户，即普通账户、特别账户和医疗账户，以保证不同的使用范围。普通账户的存款，最初规定只能用于购买公共住宅，1981年后规定放宽，也可用于购买私人住宅，自住或出租，此外，还可以进行非住宅产业的投资和购买债券、股票等。特别账户供养老之用。为保证会员偿还购买公共住宅的贷款，1988年特别账户并入普通账户。医疗账户是用以支付医疗开支。

新加坡公积金上缴率变化及使用情况见表2。

按照新加坡法律的规定，中央公积金会员的储蓄，除支付会员正常提取外，积存部分的93%应购买政府发行的长期债券，其余部分也主要为新加坡财政局用作政府预算项目的投资。1987年中央公积金已用于购买政府长期债券的款额高达288亿新元。政府再将这笔资金以低于市场的利率贷给建屋局及其他法定机构用于工业投资，兴建道路、码头和电信设施，或作海外投资，形成国家外汇储备。政府给建屋局的贷款，一部分由建屋局用于发展公共住宅、商业用房、办公楼及其他业务活动，一部分为购买公共住宅的家庭提供抵押贷款。

1964年政府推行“居者有其屋计划”时，尽管当时房价很低，首付款只要求房价的20%，其余由政府贷款解决。由于许多居民无能力支付购房的首付款，到1965年底，一共只出售了3400套。1968年修改的公积金法，允许会员用自己的公积金储蓄缴付房价20%的首付款，剩余房款由建屋局贷给。建屋局贷款可在20～25年内，由每月上缴的公积金中摊还本息。公积金使用制度的这一改革，大大推动了中低收入阶层居民购房。到1988年10月，累计已有72.33万会员，共动用127亿新元的公积金储蓄，购买了50多万套公共住宅。各时期购买公共住宅的情况见表4。

据介绍，目前公积金会员，一般只需用三年的公积金储蓄就可以支付20%的购房首付款。

表5是新加坡建屋局，根据申请登记购买公共住房的类型及购买者的平均收入计算的每月摊还的贷款数额及占收入的比例。

从表5可见，购房贷款每月所摊还的本息，只占购房者每月收入的13.5%～16.1%，低于许多资本主义国家居民用于住房的支出，同时公积金会员还有57.6%～64.4%的公积金余额储蓄，可为日后养老和支付医疗费。

中央公积金制度不仅是一项社会保障制度，并且大量的公积金存款形成国家储备，并用于城市各项设施的建设，发展商业、工业用房，改变投资环境吸引外资，对新加坡的经济、社会发展，对城市建设和城市经济的繁荣作用都是巨大的。公积金制度是一个非常成功的制度。（1）公积金作为国家储备的重要组成部分，1970年达到国家储备总额的13.8%, 1980年为27.7%，1988年为23.9%，公积金制度强化了国家经济实力。（2）公积金形成的高储蓄率，对调整居民的消费结构、控制消费的过度需求、稳定市场物价都产生了相当可观的效应。（3）公共住宅建设，带动了建筑业的发展。据1984年统计，新加坡建筑业占整个国民生产总值的11%，其中公共住宅及其配套建设就占6%，当年建筑业吸收的就业人口，占总就业人口的9%，为许多人提供了就业的机会。（4）新加坡公共住宅的分布，在原有市区的基础上形成了20来个城镇，改变了过去人口密集于市区的状况。新加坡市区面积只有8km2，占国土面积的1.4%。1947年统计时，人口已达68万，为当时全国人口的72%。公共住宅建设的发展使得市区人口大量外迁，目前已下降到15万人，占总人口的5.8%。居住人口减少，市区得以重建，突出了它的政治、经济中心功能，使整个城市的功能分区和城市的土地利用更加合理。

三 设置发展公共住房的专门机构——新加坡建屋局

新加坡建屋局是政府的一个法定机构。在发展公共住宅方面它既代表政府行使本部门的行政权力，负责制定公共住房发展规划、计划、法规标准及公共房屋的管理，实施居者有其屋计划，同时它又作为房屋开发商，负责公共房屋建设的工程发包，房屋出售和出租，实行独立核算，自主经营。建屋局在发展公共住房方面有许多成功的做法。

第一，有一套比较完整的公共住房发展计划。公共住房发展计划为三个部分，即远期计划、五年计划和常年计划，这个计划主要达到三个目的：（1）预留未来住宅发展、配套设施、基础设施建设用地。（2）确保公共住房建设的供需平衡。在充分研究人口增长、经济社会发展、新家庭形成的数目、平均家庭人口变化、被拆迁家庭数目及需要改变住房水平的居民等多种影响住房需求的因素，确定公共住房建设的数量、建设地点、住房类型及完成时间，使公共住房供给和需求得到平衡。（3）实现基础设施和其他公用事业设施与公共住房的配套建设。建屋局住宅发展计划为那些提供基础设施和公用事业的机关制定本部门工作计划提供依据，使这些部门的建设工程与建屋发展互相协调，实现基础设施及时及地的供应，避免出现那种房屋建成，基础设施还不能运转，居民无法进住，或基础设施建成，房屋还没有落成的状况，从而降低或消除了等待成本。

第二，为充分满足购房者需求，建屋局在不同的地段、提供多种类型的住房，便于购房者挑选。新加坡的公共住房，分别建在5个不同的地价段，即内市区、外市区、内郊区、外郊区和新镇。在每一个地段至少提供6种典型的公屋类型，它们是三房式S型、三房式A型、四房式S型、四房式A型、五房式及公寓式。由于房屋类型不同，所处的地价段各异，必然有若干种房屋售价。表6是各地价段典型类型公共房屋售价表。

每种类型的住房又有几个面积标准，如同属四房式住房，面积有72、83、85、92、105m25种，因此可供购房者挑的实际有上百个房价。同样类型的住房，最低地价段的新镇与最高地价段的市区比较，售价悬殊，从6种典型的房屋类型来看，前者的房价只是后者的62%～64%。购屋者完全可以根据自己的需要和经济能力，挑选适合的地段和房屋类型。此外，新加坡还规定，公共房屋购买者，对其土地的使用期一般为90年，若购房契约没有明确90年的，房价还可低10%～15%。在90年使用期内，只要不改变土地的使用性质，对房屋进行翻建，不需补交地价。

第三，逐步提高公共住房的建设水平。新加坡的公共住房建设十分注意同国家的经济发展和居民的收入水平相适应。60年代初，国家经济困难，居民收入也少，为解决当时严重的房荒，兴建的房屋主要是一房式、二房式和三房式，四房式极少，房屋的设计也仅限于“应急型”、“标准型”，面积都比较小。在经济有所发展，居民收入提高，住房有所缓解后，1970年开始建设五房式，1980年起又增建了面积更大、标准更高的公寓式房。1983年后建屋局停止建设一房式、二房式。三、四、五房式的面积目前已由早期的50m2、73m2和121m2，扩展到75m2、105m2和135m2。公寓式房则达145m2，房屋的结构和布局也更加完善和舒适。

第四，完善、高效的售后维修管理和社会服务。建屋局专门设置了公共房屋管理机构，提供优良的服务，解除了购房者的后顾之忧。除设总部外，在全国各地分设了43个办事机构，负责辖区公屋的维修和社会事务的管理。管理服务是多方面的：（1）对居民住房的维修和居住环境的管理。包括例常维修、重要设施的紧急维修及周期性维修、清扫环境和绿化工作。（2）对辅助设施，如停车场、公房区的市场、熟食中心等的维修和管理。（3）执行居住公约，保证个人利益不妨害住户的公众利益。在管理方法上，实行管理电脑化，并出版刊物向居民宣传公屋政策，提供服务指南，对管理人员实行管理效率考核制度，贯彻管理质量标准和工作条例。当然管理服务不是无偿的，居民需依据住房的面积和质量，每月向区办事处交服务费和管理费。目前新加坡正在推广居民参与公共房屋管理的制度。

四 实现“居者有其屋计划”战略目标的具体政策、措施

1．对公共房屋实行补贴的政策

公共房屋的售价不是完全由成本确定，而是由政府规定的、低于市场的价格，其收支差额由政府每年的预算支出给予补贴，1987～1988、1988～1989两个财政年度，政府给予建屋局的补贴分别为9.5亿、8.6亿新元，其中直接用于出售和出租补贴的都在7亿新元以上，见表7。

由于公共住房享有补贴，再加上低地价和优惠贷款，所以，其售价比市场私人开发商的价格低得多。

2．区分收入层次，采取不同的房屋供应政策

在解决住房问题时，新加坡政府比较重视合理和公平的原则。对高收入阶层（目前规定家庭月收入在5000新元以上者）的住房，只能在市场上向私人房屋发展商购买私房。对月收入在800新元以上5000新元以下的家庭，可向建屋局买房但不能租房。只有那些月收入不超过800新元的家庭，才有资格向建屋局申请租住房。购买公房者除符合收入规定外，还需是新加坡公民，没有私人房产，至少有两个家庭成员。

由于多次调高购房者家庭的收入上限，有资格购买公共房屋的家庭越来越多。据统计，目前新加坡大约96%的家庭都有资格购买政府公屋。

3．控制房屋租赁、提高房屋自有率

在扩大购买公房范围的同时，新加坡采取许多措施，减少公共住房的出租，使更多的房屋租赁者成为房屋自有的家庭。这些措施是：（1）以更加优惠的条件鼓励可租住公屋的家庭购房。对收入在800新元以下的家庭，购房者只需交付房价款的5%，其余95%的房款都可向建屋局申请贷款。据建屋局计算，即使月收入只有354新元的家庭，也有能力购买S型三房式住宅；（2）压低租房的收入上限。租住公房的收入上限60年代规定为800新元，目前执行的仍是800新元，若加进通货膨胀因素，实际收入上限的标准是降低了，新加坡1964年到现在，平均工资增长了8倍以上，自然符合租住公屋条件的家庭越来越少；（3）减少出租房的房源，建屋局拆除了许多60年代初期的“应急型”房，并停建一房式、二房式的住宅。1982年又规定今后只出租一房和二房式住宅，到1987年出租的公屋中一、二房式占了81%，三房式为16%。政府采取的这些政策措施，使租赁房屋在公共房屋中的比重由1965年的95.1%下降到1975年的58%, 1987年只有21.6%，目前只有10%。

五 公共房屋的转卖政策

为满足公房购买者要改变居住地或提高居住水平的需要，新加坡允许公共房屋转卖，但又不是无度的。为控制公房的转卖，政府作了一系列的规定，限制个人通过转卖公房进行投机和非法牟利，限制国家对公房的补贴流失或转为个人收入。具体规定是：

（1）转卖的房屋应达到一定的居住年期，抑制公房为卖而买的纯商业行为。如1971年政府规定，居住年限达到三年的才可转卖，1973年又把这个期限延为五年，1985年又定为两年半；同时还规定公房转卖后，一定时期内不得再申请购买公房，1971年曾定为一年，1975～1979年又定为两年半。

（2）公房只能转售给特定的对象，使政府对公房的补贴不致流失。一般说来，转售者未达到规定的居住年限时，只能回卖给建屋局，当住满规定年限时，可卖给建屋局或卖给符合购买公房资格的家庭。

（3）公房的转售价受建屋局控制，或受建屋局新建公房售价的制约。未满居住年限回卖给建屋局的，其转卖价一般为当初的购进价。达到居住年限的按现行价卖给建屋局或有资格购买公房的家庭。现行价实际是受新建公房价格的制约，它近似地等于新建公房的售价减去折旧，加货币的贬值损失和其他市场因素。当然，如果转售市场的房屋少，购买建屋局新房又要等待很长的时间，转售价也会因此而上升，购买者为早日获得住房，也愿出更高一些的价格在转售市场上得到满足。

（4）建屋局向转售公房者强制征收一部分转售收入。转售价尽管受新建公房售价的制约，但转售价上涨幅度仍高于公房。1971～1981年，新加坡三、四、五房式新公房在城区上涨了0.68～0.89倍、郊区0.83～0.99倍、新镇0.94～1.1倍，而转售市场从1970年第四季度到1974年第二季度，即不到五年时间，三、四、五房式的平均转售价就分别上涨了1.56、1.2和1.2倍，可见转售公房会带来一笔收入。为使这部分收入不至于过多，建屋局通过强制征收来进行调节。1979年时，不论转卖哪种类型的房屋一律征收5%, 1982年后依不同的房屋确定不同的比例，三房式为12%，四房式为15%，五房式20%，公寓式房为25%，城镇住宅发展公司的房为30%，但对转卖后购买私人房屋居住的不予征收，可他们也永远失去申请购买公房的资格。

新加坡解决住房问题政策给我们提供了许多有益的启示，尤其是它的住房资金政策、分收入层次的房屋供应政策、住宅土地使用政策，以及设立专门的法定机构负责公共房屋的发展等，在我国城市住房制度改革中，都是可以根据我国的情况予以借鉴的。

原载《当代房地产》1990年第5期

收入《世界经济发展考察集粹》，社会科学文献出版社，1995