第三节 巨大的社会成本

从功能角度看，社会性突发事件是有其警示意义的，即有正功能。社会性突发事件的产生，释放了社会中蕴藏的矛盾与冲突的能量，使社会结构得以保持平衡。追寻突发事件产生的原因，可以发现并诊断出社会冲突的矛盾源，平息利益群体的矛盾，解决社会问题，改进社会管理的机制，建设更加和谐的社会。但突发事件对社会秩序与社会管理而言体现更多的是一种负功能。它是社会矛盾累积到相当程度，又无法通过制度化的渠道宣泄、处理的一种结果。它是中国社会转型期重大社会风险的主要表现形式。它展示的是社会的创伤而不是社会的成果。社会性突发事件的成本是指由社会性突发事件引起的一系列社会后果给社会造成的损失以及为了防止、化解突发事件而投入的各种社会资源。这些社会成本有些是显现的，而有些是隐藏的。我们从其政治成本、经济成本、社会成本来论述。

一 政治成本——关系到执政的合法问题

政治成本是指社会性突发事件对执政党、政府产生的冲击与影响。尽管社会性突发事件并不是敌我性质的矛盾，但并不是说它没有政治影响与政治后果。

第一，每一次社会性突发事件，都磨损着党群关系，损耗着执政合法性的资源。许多社会性突发事件，原先只是针对具体的某个矛盾产生的，但通常会成为导火索，点燃整个社会的不满情绪。经济型突发事件，处理不当，会产生标靶转移效应，集体行动的矛盾由具体的企业转移到政府身上。特别是带有社会骚乱性质的治安型突发事件与政治型突发事件，更是具有反向的社会动员效应，诱发一些地方“积淀的民愤”和“社会绝望感”增长，会使社会的不满能量与怨气不可遏制地爆发出来，造成对社会秩序的重大冲击与破坏。社会性突发事件多发地区，政府在当地的群众中没有什么威望，执政合法性基础已经逐步流失。每一起社会性突发事件，处理不好会成为损伤政府公信的消极因素，政府的错误容易被无穷地放大。少数腐败会被放大为整个政府的腐败。特别是这些信息通过网络谣言的效应，会导致政府形象的妖魔化，当地官员常常成为群众茶余饭后调侃的对象，政治声望低。政府公信力，即民心所向是执政合法性的最大的政治资源。这一“无形资产”，远比经济成就等“有形资产”更为重要。公信力需要集腋成裘、点滴积攒，但只要经历一次重大的社会性突发事件，就可能迅速流失。公信力一旦丧失，就意味着社会治理能力的根本性瓦解。做好事和做坏事一样会受到批评，说真话和说假话一样会被质疑。当地政府执政的合法性基础就会空洞化。

第二，群众对政府的执政能力产生疑问，影响政府的威信。社会性突发事件导致社会秩序的混乱，使群众心理恐慌没有安全感，这会让群众感觉到政府治理的无能，自然会对地方政府的执政能力提出质疑，认为这是政府管理出了问题。“倘若政府没能控制局面，出现了打砸抢烧局面，打得稀里哗啦的，群众更认为应由政府负责；倘若事态进一步持续下去，还会引起社会各界乃至上层精英的不满，政府也会很快陷入进退两难的尴尬，无论是严厉镇压，还是妥协退让，都会招致社会舆论的强烈谴责。”警察通常是政府权力的执行者，对警察的蔑视也是对公共权力的蔑视，但在社会性突发事件中，公然对抗警察甚至袭警、违抗执法的现象频发，蔑视警察权威，这在以往是少见的。贵州省瓮安发生数万人冲击、火烧县委、县政府、公安局等党政机关大楼，上百名公安干警受伤，社会秩序荡然无存，当地社会管理处于失控状态。我国有诸多的边远地区，也出现了类似严重的管治危机。

第三，形成专业化的抗议队伍，凝聚政治上的反抗力量。已经出现了当地的知识分子与维权律师参与到乡村抗议活动、环境保护运动、社区居民自治活动中去。在某些地区形成了专业的从事集体行动的律师、顾问、“高人”，客观上形成了一支反对地方政府的专业性的力量。以往在对待集体行动时政府通常采取强势的态度，这些地方知识分子由于站在维权的一方，在持续的对峙中难以在理性上保持客观性，会在情绪上卷入其中，加深与政府的对立。集体行动是一面“旗帜”，当它的目标、口号被鲜明地提出来之后，特别是当群体性事件产生了标靶转移效应以后，即由针对具体的反抗对象转移到解决问题的基层政府的时候，它能够把所有平时对政府有意见的人召集起来。单光鼐这样描述道，“其中包括对政府有意见的人、不满的人、有怨恨的人、心怀仇视的人、图谋搞乱的人，等等，其中既有直接利益相关者，也有与事件中的利益无关者；既有向政府公开提出经济、民生利益诉求的，也有对政府怀有隐秘企图的，既有盲目跟从瞎起哄的人，也有唯恐天下不乱的好事者，或者趁火打劫者，等等。各种不同想法的人在闹哄哄的匿名或似匿名状态的情境下，在直接指向政府这个目标下聚集到一起，政府成为集体行动的目标对象，这种‘直接指向’，在政府人士看来就是很可怕的，而在聚集的群众看来，或许就是‘盛大的节日’。如此众多的人直接指向政府，并向既有秩序挑战，当地政府在其辖区内面临着大量的‘不服从’的人。”这将在政治上造成恶劣的影响，国外敌对势力及媒体有了素材、把柄，借社会性突发事件搬弄是非，挑拨离间，干扰中国社会健康发展。

第四，造成社会管理的混乱。由于社会性突发事件非程序化的特征，打乱了政府管理的工作节奏，政府在事件处理中花费了大量的人力、财力、物力和精力。而且矛盾通常较为复杂，用正常的程序与方法还无法解决；对某些特殊利益与特殊要求的满足往往非常棘手，必须采取某些特殊手段，有些特殊手段本身就是不符合规范的。这就使基层政府出现了“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事，妥协就是和谐”的偏差认识，在实际操作中产生了“摆平”这种特殊的、权宜性的、不能公开的扭曲手段。如果是政策问题，基层官员将责任推给上级，推给中央政府，这会引起群众新的不满，将具体的经济利益问题转化为对政府执政合法性的质疑，将经济问题政治化。当社会移情状况产生时，原先的问题降到次要的地位，滋生出新的怨恨，其目标也转移到更高的管理者身上。社会性突发事件导致了干群关系、党群关系的断裂。会出现政府官员害怕老百姓的局面，政府的大门不给人进，官员的汽车牌号要换掉，官员的手机不敢告诉陌生人。

二 经济成本

经济成本是指处理与预防社会性突发事件产生的经济费用。一度国外媒体间盛传中国维护稳定的费用超过军费的说法，中国有关部门随之进行了澄清，国内主要媒体就此作了辟谣。但人们之所以相信这个说法，是因为看到为了平息社会性突发事件所花费的巨大成本。这些成本表现在：一是要防止社会性突发事件产生，其重点是要防止集体上访与集体行动的产生，这就需要一支庞大的维护稳定的干部队伍。这些公务员本来可以从事其他管理工作，现在要来专门进行维护稳定的工作。二是社会性突发事件产生后，要平息下去，除了原来的干部队伍外，还需要使用大量的警力、使用临时性的人力与物力。三是在处理突发事件中耗费的财力，如对集体行动者的利益补偿。四是预防集体上访等的工作费用。这些费用到底有多少，没有任何信息与数据可以用来预估。但从基层干部提供的零碎的信息中，可见一斑。

1．人力成本

2008年7月初到9月28日，山西全省119个县（市、区）共有3500余名县处级干部积极参与大接访活动，接待来访19218批次67036人次，解决反映的问题9641件，涉及25677人次。同时，省、市、县三级共组织近1万名机关干部，开展督导下访活动，变群众上访为干部下访，受到社会各界一致好评。在全省各级各部门的共同努力下，7～8月进京非正常上访同比分别下降70.4%和93.8%，在全国的排位明显后移，全省的信访工作在整体上取得突破性进展，受到中央联席会议办公室和国家信访局的通报表扬。

进入7月，石家庄全市开展“县委书记大接访”，县委书记李义增再没有回过他位于石家庄市区的家，“吃饭在一楼食堂，上班和睡觉都在8楼办公室”，“全县几乎把所有的工作重心都放在安保和稳控上了”。虽然远离京城，但奥运同样牵动着这个县级政权的每一根神经。李义增把全县四大班子的领导全部排班，轮流到信访局接访，除了每月一到两次的接访外，四大班子还要下到所承包的乡镇去排查“潜在的上访户”。“每个周末都有人加班，许多下乡排查的干部干脆就住在了乡下。”

广州推出市、区、街（镇）三级行政首长同时大接访的活动，万名官员公开接访。据不完全统计，2008年6月26日共接待上访群众4576批8350人次。住房、社保、环保问题是接访的“热门话题”。群众对市长、区长的信访热情明显高过基层，其中9位市领导就接访288批774人次，市长张广宁一个人就接访142批436人次。

最难解决的是一些比较棘手的群体性上访案件，根据一乡镇干部的自述，在他们那里有一个村，村里有两大家族，每次村委会换届，双方都争得不可开交。如果一方上台，另一方就聚集人群挑毛病、找茬子，将问题都找到了“文革”期间，找到了十几年前的土地承包问题上。他们经常为了一些历史遗留问题争执不休，镇政府领导换了多茬也难以解决。许多村民认为上访就能解决问题，上访就能引起更高领导的重视，致使政府的工作天天忙于接访，许多日常的行政事务根本无法开展。

一个省动用1万名机关干部的人力用于接访，以此推论，全国要用30万干部左右的人力。在接访工作中投入的大量人力，使政府干部不能够将精力投入到正常的管理工作中去。

2．资金成本

黄奇帆说：“去年重庆花费了47个亿来清理历史积案。债总是要还的。凡是社会出现大规模的反复的上访，肯定和政府某项管理政策体制有关。对此政府要反躬自问，该出钱的要出钱，该纠正管理方法的要纠正管理方法。政府要勇挑重担，不能只靠政法系统的人员维稳，扬汤止沸。”河北元氏县信访局原局长张月辰表示，这一去一回，仅路费和油费就要1000多元，还不算工作人员在京的住宿费和招待费。张月辰说，接一个上访者成本约为1000～3000元，他们仅需花费50元左右就可进京“告状”，地方政府要将其接回来，每人次政府要支付高出上访者本身花销数十倍的成本。“不仅成本巨大，大多数时间都由包案领导、责任单位负责人和所在乡镇派出所组成一个小组，每次都要四到五个人一辆车，分头在北京找人。”有的上访户不愿跟着车子回县里，县里去的人只好花钱在北京陪着，直到将其劝回。王勇军介绍，该县有一对姓裴的兄妹，因不服省高院的判决，屡次进京上访，其所在的乡镇平均每年要花两三万元去“接人”，而该镇一年的总经费只有20万元。笔者在调查中了解到，对有的上访人员的要求，如一辈子没有坐过飞机，没有喝过五粮液等，一般都给予满足。地方政府的官员，害怕一票否决制度，上访人员到北京或者省城上访过多，会影响自己的形象与政绩，千方百计地，不惜花费大量人力、物力和财力去围追堵截，阻止上访与群体性事件的发生。

3．社会成本

社会成本是指社会性突发事件对整体社会的各个阶层带来的影响与社会代价。社会性突发事件常常表现为特定的行动者与政府部门、社会机构、企业组织或者与社会中其他人群之间激烈的对立冲突状态，行动结果对社会秩序构成威胁甚至破坏，不论这些事件的动因是否合理，大多数事件都是影响社会稳定的消极因素。但冲击社会秩序仅仅是一种显现的社会的失序成本。还有看不见的是对社会秩序的扭曲，对社会管理机制的破坏，即社会性突发事件开始作为“弱者的武器”被普遍地使用，作为一种解决问题的常用路径与方法，冲击了常态的、程序化的行政管理程序，导致了中国社会管理的结构性混乱。

集体行动作为社会基层群众利益表达的一种“战略工具”，在目前我国的政治背景下具有特殊的效果。社会性突发事件中的参与者作为“经济人”，在诉求利益时会考虑成本收益比，会选择交易成本较小的方式，而这一方式就是群体性事件。一旦行动起来，他们希望将事情尽可能地“闹大”，最好吸引媒体的关注，借此引起全社会的声援，引起政府高层领导的重视与关心，通过“大官”的干涉，使解决问题的方案与结果对自己有利。也有一些事件表现为参与者通过政治方法或者使事件政治化来达到经济利益。而惯常的经验告诉他们，采取非制度化手段来解决问题，就不需要依靠法律法规，而是需要依靠群体自身的力量及其给社会与政府带来的“震撼力”。集体行为解决问题的逻辑与制度化解决问题的逻辑是完全不同的，制度化的渠道奉行法律的准则，而非制度化的渠道则依赖力量的准则。而政府对待社会性突发事件的基本原则是必须对其进行化解，突发事件带来的压力使政府必然会要求或迫使企业、商人让步，甚至政府也出面承担一定的成本。当社会性突发事件被压制下去，国内外会产生不良的舆论评价；当社会性突发事件获得了最终的胜利，只不过再次证明了“不闹事不解决”的这一“真理”，鼓励更多的人以集体行动的抗议方式来解决问题，破坏了制度化解决问题的规则，使普通群众产生轻视制度与规范的观念，形成非制度化解决问题的习惯。而社会性突发事件最终得以解决，满足了“闹事”群体的利益需求，客观上也产生了负向示范与强化效应，“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”成为群众生存理性的策略选择，并作为一种行之有效的方式与经验自发地扩散，正在被越来越多的利益受损群体所采用。这种反向社会学习的效应，也正是群体性事件此起彼伏，“推陈出新”的原因。同时，群体性事件作为一种要挟政府的手段被某些特殊利益群体使用。利益集团、小团体或个人，将群体性事件作为一种向对方或政府施加压力的手段，不惜牺牲社会秩序，以社会成本为代价。因为社会代价不需要自己支付，而小团体却会在群体性事件中获得益处。这种解决问题的非制度化手段的普遍使用，使法律法规的功能受到严重的冲击。不依照法律来解决问题的做法开始产生负向的社会感染，群众中激进主义的思维方式与行为方式已经蔓延。大量产生的社会性突发事件给中国社会的管理制造出巨大的困境，也是政府管理的最大失灵，成为近期中国社会最大的社会风险。