第三节 治理的研究视角

一 治理的研究层次

对任何研究对象，几乎总是可以从宏观、中观和微观的不同层次进行分析。对治理结构或过程的研究，同样可以着眼于不同的研究层次。从理论上来说，治理是建立在转型的三个层次的基础上的：一是在制度层次上创造中立的国家；二是在社会层次上创造自由的公共圈或曰民间社会；三是在个人层次上创造“自由”“自我”和“现代”的行为模式。因此，对治理也就有了国家—社会—个人的三个基本研究层次。在实践中，治理理论可以运用于不同层次和范围，其含义和内容也就不尽相同。依据空间范围的不同，可以将治理划分为六个层面：最为宏观的全球治理，介于全球与国家之间的区域治理，国家治理，地方治理，社区治理，直至最为微观的组织治理。

1．全球治理（global governance）

全球治理是指各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作，是通过建立具有约束力的国际规则来解决全球性问题，以维持正常的国际政治经济秩序。冷战结束后，全球化进程加速，国际政治格局深刻调整，全球治理问题备受关注，但人们的理解并不相同。塞纳克伦斯试图详尽地列举所有与全球治理相关的活动，他认为，“在国际关系领域，治理首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物。这涵盖政府的规章制度，也包括非政府机制，后者谋求通过它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。治理被视为由多数协议形成的一种规范系统，它可以在没有政府的正式授权和具体批准的情况下贯彻实施某些集体项目。各种政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司推动的非正式调节程序也都包括在治理之内。所以，它既是各国参加的国际谈判的产物，也是由个人、压力集体、政府间组织和非政府组织形式的混杂联合的结果。”安东尼·麦克格鲁则认为，“全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府合作等——制定和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有其他组织和压力团体——从多国公司、跨国公司运动到众多的非政府组织——都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。”

2．区域治理（regional governance）

在当下市场化、全球化、区域化、信息化的复杂环境中，伴随单位行政区域内大量社会公共问题向毗邻行政区域的日益“外溢”和渗透延伸，或者说“内部”公共问题“区域化”和“无界化”的态势，传统“行政区行政”政府治理形态，必然逐步转向“区域公共管理”。而且，“‘区域公共管理’作为一种新型的政府空间治理形态，已经愈发凸显并与‘行政区行政’形态一道，成为行政区域内外社会公共问题治理的‘双元’模式。”这种区域公共管理，也可称为“区域治理”或“跨域治理”。通常体现为两个层面：（1）介于国家与全球社会中间层次的区域治理，包括跨国区域内各种行为体共同管理地区事务的诸种方式的总和。一般又包括国家间区域治理和次区域治理两类：前者是各洲内由民族国家结合各国的规则形成的组织联合体，如欧洲联盟（简称欧盟，EU）、亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation Organization, APEC）和北美自由贸易区（North America Free Trade Agreement, NAFTA）；后者是指跨国界或跨境的多边“成长三角”区域共同体，如“图们江地区的次区域经济合作”“澜沧江—大湄公河地区的次区域经济合作”等。（2）在同一个国家内部的不同行政单元之间，尤其是经济发达地区之间，在区域型基础设施建设、要素流动、资源配置、公共服务、环境保护等方面出现日趋严重的区际冲突和矛盾，在单个地方政府难以有效解决的情况下，实行跨越多个行政单元的、以多元化协商、协调为主的区域治理就是较为成功的途径和手段。

3．国家治理（national governance）

国家治理一词，大多是指代一种政治制度，这个制度强调权威在政府与非政府的角色上呈现一个分散的结构，其目的在于维持效率与效用机制。在国家治理层面，治理与政治系统或国家结构意义相近。通常包括对立法、司法与行政机关之关系的分析，民主、选举与政党制度，中央与地方的关系等问题的分析。发达国家和发展中国家在实践中都表现出对国家治理的关切，但是基于不同的原因。在发达的工业化国家，福利国家体系负担日益加重，自然有了政府退出或尽量少参与直接服务的呼声，也有了对私人部门和第三部门协同参与公共服务的要求。在发展中国家，主要是受到国际货币基金、世界银行等国际组织的推动，这些国际组织认为一些发展中国家治理机制无法改善公共服务的效率与效益是问题的根本症结，并以此作为评定受援国的条件。

4．地方治理（local governance）

一般来说，地方治理是指在一定的贴近公民生活的地理空间内，依托于政府组织和民间的社会自组织机制等各种组织的网络体系，协同完成和实现公共服务的提供和社会事务的管理过程，进而达成以公民发展为中心的，面向公民需要服务的，积极回应环境变化的，使地方富有发展活力的新型社会管理体系。地方治理基本局限于一个国家中特定地方行政区域内或跨越地方行政区，以特定的公共事务为焦点，采取跨域合作、跨部门协作、跨地方合作或公私合作等方式。地方治理的功能通常包括三个方面：规范、协调和化解冲突。规范，就是通过某些制度安排来约束各成员的行为，以维持地方单位的生存和发展，实现成员的福利最大化；协调则是运用正式制度或非正式制度以及某些协调程序来保证成员行为和政策的一致性，实现成员的平衡和共同发展；化解冲突主要是通过协商、谈判和对话的方式解决成员之间出现的各种矛盾和摩擦，实现地方的和平与稳定。

5．社区治理（community governance）

社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。在中国，城市社区治理模式由行政型社区向合作型社区和自治型社区的发展过程，是社会经济体制改革和社会结构调整在城市社区发展中的一种反映，它代表中国城市社区发展的方向。建立在合作主义基础上的新型政府与社会关系、社区制逐步取代单位制，以及城市街道体制的改革，代表着中国社区发展与制度创新的基本思路。

6．组织治理（organization governance）

在组织这一微观层次上，治理适用于分析和解释国际组织（如World Bank）、企业、公共机构以及非政府组织内部的组织机构关系、决策与执行的运行方式，也可以用来分析多种利害关系的特定机构或组织的行为方式，组织的内部治理结构与运作过程，以及其他有自主权又相互依存的组织的战略联盟现象。对于不同类型组织治理的研究，成熟程度差别较大。对公司治理的研究，开始于20世纪30年代，在七八十年代进入高潮，在90年代得以深化。因此，公司治理理论深刻影响组织层次的治理研究。目前，对公民自治组织、非政府组织等社会组织内部的治理结构和治理方式，还缺乏较为深入的研究。

在本书第三章到第八章中，我们分别从上述六个层次分析治理现象，在空间上包括西方与中国，从时间上包括历史与未来，从内容上包括静态（结构）与动态（过程）。此外，第九章则聚焦于信息与通信技术对治理的影响，集中探讨各国电子治理的发展现状、问题及未来趋势。第十章的主题是共享型领导，主要探讨治理的时代背景对公共领导者提出的挑战与要求，新型领导者如何才能更好地适应新的社会环境。

二 治理的研究途径

治理是一个庞大的理论体系，由于学者们对治理的内涵理解不同，也就相应形成了不同的分析角度和研究途径。陈振明等人认为，治理可大体分为三种研究途径：一是政府管理的途径，将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革。“最小国家的治理”“新公共管理”和“善治”等用法都属于这一研究途径。政府管理的途径也可以称为“自上而下”的研究途径。二是公共社会的途径，治理被看作是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门（或称第三部门）在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共池塘资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性的问题网络中普遍存在。这种“社会中心论”的治理观，也可称为“自下而上”的研究途径。三是合作网络的途径。这一途径试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。它认为，20世纪90年代以来，私营部门、第三部门以及各种社会运动出现在管理公共事务的大舞台上，这些非政府部门与政府部门联结起相互依存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取集体行动。这种整合的研究途径强调多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。因此，治理的实质被看作是合作管理。

另外，我们还可以从学科的角度将目前对治理的研究区分为三种途径。

（1）公共行政与公共政策视角。公共行政学的研究焦点是20世纪80年代以来的公共行政改革，主要指政治权力从国家行政机构下放到次国家组织，例如地方政府、城市与社区，也包括新管理主义。同时，治理也广泛应用于特定政策领域和公共事务管理。从政策部门来看，主要包括教育、卫生、运输、环境等；从具体公共事务来看，包括腐败防治、公共安全、交通拥堵、住房保障、水土保持、食品安全、贫困失业、卫生保健等。

应该说，治理最集中运用于公共服务领域，意指一个社会针对关键政策问题和目标进行决策的过程和系统。政府可以看作是“公共制度的结构和功能，治理是政府开展工作的方式”。比如，梁文松和曾玉凤在总结新加坡经验时，发现了一种极富弹性的公共服务，它一直在不断学习、持续变革、悄然改进和创新，以适应具有高度不确定性和迅速变化的环境。他们将其命名为动态治理（dynamic governance），即“政府能够持续调整它的公共政策和项目以及改变政策的制定和实施方式，以实现国家的长远利益”。并把学习过程看作是动态治理的基础，它又包括三项认知能力：前瞻思考——认清未来会对国家产生怎样的影响并落实政策，从而使人民能够消除潜在威胁并利用一切可利用的新机遇；反复思考——评估现有政策及项目是否与国家的计划和社会的长期需要相符合，然后对政策及项目进行修订以使其在实现重大目标时继续有效；换位思考——超越传统的国家和领土边界，发现可以借鉴融入本国环境的新思想和有益实践。

（2）国际关系视角。在国际关系上，治理理论倡导“没有政府的治理”，因为随着国际资本的不断流动、市场全球化的不断加速和经济一体化的形成，国家和政府的宏观经济政策逐渐失去了原有的作用。为此，在政府或国家不能发挥主导作用而需要联合行动的领域和问题上，治理概念有一定用处。在国际关系视角中的核心概念是全球治理，意指人类行为各层次的规则体系，从家庭到国际组织，其共同特征是通过控制行为实现目标的过程会产生跨国影响。

（3）比较政治学视角。在特定国家的范围内，治理常被视为该国的可统治性，治理就是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。对某国治理方式与治理能力的研究往往离不开国际比较的视野，此时，治理所涉及的内容主要是如何为权力行为设定正式和非正式游戏规则，并在规则运行过程中解决产生的种种冲突。主要议题包括：民主化、国家能力、国家与社会关系的性质、不同国家治理经验（如经济治理模式）的移植等。从比较政治学视角来看，目前存在着几种不同的治理模式。世界银行把“善治”作为向第三世界国家贷款的主导思想，鼓励第三世界国家向民主政治、有效行政、市场经济方向进行政治改革。这是一种基于“善治”的治理，具有明显的政治意味。欧洲国家的治理，更强调“社会—政治”治理，关键是通过政府与社会的互动，形成各种组织构成的自组织网络来应对社会逐渐向复杂性、多样性和动态性的变化。而美国的治理模式主要是通过调整技术层面的权力配置尤其是政府内部的权力配置来提高政府绩效，回应当前治理存在的问题，可以称之为内部解制型治理。

三 治理的价值基点

任何学者或理论都会体现出特定的价值判断与价值追求，治理理论作为一个庞杂的理论体系，在外在相似的理论主张背后，也会依稀分辨出不同的价值主张，概括说来，可以辨识出个人主义、社群主义、国家主义和制度主义等四类。

（1）个人主义。基于个人主义的治理理论是目前主流的观点，在个人主义者眼中，治理的根本精神是契约观念，这种精神深深地蕴藏在西方以平等自由权利为核心的公民文化之中。在个体层面，治理要求自由精神、平等观念、责任意识、参与意识、宽容精神、互利互惠的精神。问题在于，在公民尚缺乏健全的个人主义精神时，还能否切实推行西方式的治理模式。

（2）社群主义。社群主义的出发点是诸如家庭、社区、阶级等社群，而不是自我或个人，在价值主张上强调普遍的善和公共利益。基于社群主义的治理理论强调通过授权基层社区，促进社会组织成长，培育公民社会，增进社会资本，这样，治理本身的意义就不仅在于通过合作的方式实现对公共事务的有效处理，更重要的是通过合作参与公共事务处理，可以转化社群成员对公共事务参与的观念，增进社群共同体意识，促进社会团结与社会和谐。

（3）国家主义。国家主义认为国家是价值中心，国家的正义性毋庸置疑，并以国家利益为神圣的本位，倡导所有国民在国家至上的信念导引下，抑制和放弃私我，共同为国家的独立、主权、繁荣和强盛而努力。基于国家主义的治理理论的重点依然在于国家和政府，关注政治权力的使用方式和效果，宗旨在于提高国家治理能力，以更好地应对日益复杂的国际国内形势，在保持稳定秩序的前提下更有效地满足社会公众对公共服务的需求。

（4）制度主义。无论对人类行为作何种假定，“理性人”也好，“社会人”也好，都涉及制度这一行为框架。所以，制度分析关心两个基本问题：一是制度如何影响人的行为；二是制度如何产生并变化。从这一视角出发，治理的主题便是政府与公民行为的框架，这一框架形成了公民社会的认同和制度。

四 治理的分析框架

詹·库伊曼（Jan Kooiman）和斯文·珍特福特（Svein Jentoft）提出，治理可以从三个方面加以分析：治理要素、治理模式和治理秩序。从主体层次上看，治理是人们有意识的活动，它包含了三个基本要素：图景（images）、工具（instruments）和行动（action）。图景回答了为何治理和如何治理的问题，包括多种形式：愿景、隐喻、模式、知识、事实、判断、前提、假设、信念、目标和结果等。工具是治理的中间要素，联系着图景和行动。因为行动者的社会地位会决定工具选择的种类与范围，所以，工具的设计、选择与应用并非完全是中立性的，而往往会引发冲突。行动则意味着将治理工具付诸实施，既包括常规的政策执行活动，也包括社会动员活动。从结构层次上看，可以根据治理的场所将其分为三种模式：垂直治理、自我治理和共同治理。从活动层次上看，可以将治理秩序划分为三个同心圆：最外圈称作“第一秩序”，处理的是治理活动的细节和日常事务，人或组织通过相互作用以解决社会问题和创造机会。中间的圆圈为“第二秩序”，集中于制度安排、规则、权利、法律、规范、角色和程序。制度的设计与安排的设计与维持是一项特殊的治理任务，它为第一秩序的活动提供基本框架，为治者与被治者建立结构性关系。最中心的圆圈称为“第三秩序”或“元治理”。在这一层面，根据治理实践的形成与演进，发展出治理的价值、规范和原则，再通过设定和应用治理的价值、规范和原则，影响、约束并评价整个治理实践。

英国学者埃尔克·克莱曼（Elke Krahmann）指出，虽然治理存在于国家、区域与全球等不同层级，但治理的使用与安排是非常相似的。具体来说，治理可以被定义为一种政治权威的分散化，并体现为七个方面：地理范围（geography）、功能机制（function）、资源分配（resources）、利益取向（interests）、规范形成（norms）、决策制定（decision making）及政策执行（policy implementation）。这七个方面可以有效区别治理与统治在政治权威方面的分散与集中程度（参见表1－3），因此也可以作为治理的一般性分析框架。

从地理范围来看，统治强调决策者在政策制定与执行中所需要的领域基础，以及拥有权威的延伸空间；治理则强调各机构在决策时拥有分散的权威，权威可能存在于不同的区域或跨越国家或区域之外的地理区域界限。自从20世纪80年代治理兴起后，决策者的权威在地理方面呈现出三种发展态势，向下转移给次层级国家政府、向上转移至区域或全球、向外转移至私人部门或自愿组织。

从功能范围来看，统治强调建立决策与执行相互联结的整合系统，并经由这一整合机构直接地和集中地协商与处理许多议题领域，传统的部门机构就属于这种形态；治理则强调政策决定会因其议题的不同而由多元、独立、专业的机构进行处理，甚至可能不需要公共部门，而由独立的监督机构、产业协会或私人机构来处理。也就是说，从统治到治理，权威机构的功能范围所发生的变化是，决策制定能力从功能性较强且广泛的机构逐渐向下交给功能性较低且特殊的机构。

从资源分配来看，在常态统治概念下，政治结构决定了资源分配的格局，中央权威通过高税收或重要部门国有化等手段掌控所有或多数政策资源，从而保证政策执行；治理则要求政策资源必须分散于公私参与者之间，如此才能为了应对常见问题而进行彼此间的共同合作。尽管拥有公共权力的一方仍然在合作过程中保持其关键角色，但私人部门和第三部门参与者也可凭借所掌握的资源对政策制定产生决定性影响。

从政治利益来看，通常关涉利益是如何在参与者之间分配的，以及利益冲突的解决方式等问题。统治之达成，需要建立在国家内部的社会、政治和经济不同参与者的利益调和与纠纷解决的信念之上。集权统治者进一步认为，公共和私人利益的差别在于私人利益仅是公共利益的附属品。相反，治理则承认参与者的利益是异质的及多元取向的，甚至有时是相互抵触的。治理的目标是要去确保参与者们在追求其利益时能够尽可能不受外在约束，自愿建立协同与合作关系。

从规范层次来看，往往呈现为促进较大的整合，或是优先争取自决权利的差别。具体而言，统治往往与三项规范紧密相连：国家主权、需求与控制、再分配；治理则建立在有限的国家主权、自治以及社会关系市场化三个标准之上。

从决策制定来看，统治要求科层取向的决策系统和决策过程，最高决策权威存在于国家公共机构内，而国家的次级系统或国际的决策机构低于国家中央权力。国际上政府之间的决策过程是建构在形式平等和共识的基础上的。治理则要求决策制定的权威系统呈现水平分化，一般是包括国家机构、国家、跨国利益集团、国际组织等的网络，由于这些组织或机构的行为呈水平关系，治理的决策制定机制是经由谈判协商来进行的。

从决策执行来看，主要探讨的是政策由谁执行以及如何执行的问题。从统治的角度来看，政策执行传统上是倾向于中央集权化、权威化，甚至必要时是强制化，常常与行政监督以及对规章制度的遵守紧密联系在一起；从治理的角度来说，政策执行一般被解释为分权化的、自愿的、自我管制的，治理通常是包括多元化的公、私部门行动者，而这些行动者都拥有特定政策运作所需的特殊资源。当前在社会角色互动中出现的治理安排一般都是以自发取向来执行政策。

总之，上述七个面向既可以作为统治与治理的区分维度，也可以作为对治理的规范性分析框架，通过它可以分析不同层次的治理，帮助人们在不同层次上认识治理的适当机制和规律，同时关注某一层次治理的失败是否会影响到其他层次的治理效果。