第四节 治理模式与工具

一 治理模式

治理的逻辑结构离不开公共权力。公共权力集中于少数人乃至个别人手中，称为集权治理，而公共权力依其性质和职能，分别由不同的人执掌，称为分权治理。在不同历史时期，有不同的治理模式或统治方式。统治更强调权力的归属，强调治者与被治者不可僭越的关系；治理注重的是权力的配置与运作，强调政府权威与公民社会的共同治理过程。近年来，在西方政府改革过程中，逐渐形成了一些具体的政府治理模式，且有人从理论上进行了概括和描述。下面介绍其中几种比较有代表性的理论。

澳大利亚学者休斯（Owen E. Hughes）在《公共管理与行政》一书中指出，近20年来，西方发达国家公共部门的管理方式已发生了变化，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。该模式的特征是：注重结果的实现和管理者负个人责任；使组织更具灵活性；注重绩效的管理；公共管理人员更具有政治色彩；将掌舵与划桨分开；用市场化方式减少政府职能。

经济合作与发展组织（简称经合组织，OECD）在《公共管理的发展：概述1993》中指出：OECD国家的管理主义改革强调，在各个（政府）层级之间、在监督机构与执行机构之间、在公共部门与私人部门之间引入一种更加契约化、更多地参与和更大地选择自由的关系。该模式的特征：提高人力资源管理水平；员工参与决策与管理过程；放松管制并推进绩效目标管理；信息技术的利用；顾客服务；使用者付费；合同外包；取消垄断性管制规定。

英国学者E．费利耶（Ewan Felie）等人在《行动着的新公共管理》一书中认为，不存在统一的政府治理模式，只有各种不同类型的政府治理模式。并归纳出四种模式：（1）效率驱动模式（the efficiency drive）注重控制成本；权力向资深管理者转移、向组织战略层转移；注重绩效管理及评估；强调对顾客负责；强调企业化管理方式。（2）小型化与分权模式（downsizing and decentralization）：向精致、成熟的准市场的扩展；公共部门批准资源的机制；合同管理；向扁平型组织结构的转变；影响式管理、组织网络形式相互作用；灵活多样的服务系统。（3）追求卓越模式（in search of excellence）：包括由下而上和由上而下两种途径。在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习；强调由结果判断绩效；主张非中心化。在由上而下的形式中，促进组织的变迁；重视领导魅力的影响；强调人力资源管理。（4）公共服务取向模式（public service orientation）：关心提高服务质量；强调产出价值；强调民权理念；强调对日常服务提供的全社会学习过程；强调公民参与和公共责任制等。

詹·库伊曼和斯文·珍特福特在治理相互作用的结构层次，根据场所的不同，将治理分为垂直治理（hierarchical governance）、自我治理（self-governance）和共同治理（co-governance）三类。垂直治理虽然以政府与公民之间的互动模式最为典型，但在市场和公民社会中也很常见，比如，掌权和控制就是大型公司中的重要现象。在现代社会中，自我治理是指行动者不依靠政府，仅依靠自身力量来管理和照顾自己的情形。新公共管理运动中的“放松管制”和“私有化”，就是典型的例子。事实上，如果没有自我管理的能力，社会治理就是一项不可能完成的任务。共同治理的实质要求是社会成员为了共同的目标携手参与公共事务，并在其中保持其身份和自主性。比如，治理理论中所强调的公私伙伴关系、网络和共同管理。

B．盖伊·彼得斯（B. Guy Peters）针对传统治理模式的弊端，提出了四种新的政府治理模式：“市场模式”“参与模式”“弹性模式”和“解制模式”（见表1－4）。

（1）市场模式。与政府主导公共服务供给的官僚体制相比，市场在分配社会资源方面效率更高。因此，不仅应减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府所面临的困境；还应将市场机制引入政府内部来完善政府组织。市场模式的核心观点有二：一是民营化。具体策略形式是国有企业私营化和公共服务市场化。二是内部企业化，即将市场的激励机制、竞争机制及私营部门的管理方式引入政府对公共事务的管理和公共服务中。一方面，通过各种方法，吸引私营部门管理人才到政府部门任职或兼职。另一方面，大力引进私营部门的管理技术和方法，如绩效工资、目标管理、全面质量管理、战略管理、成本管理、标杆管理。

（2）参与模式。包括员工参与和公民参与，前者关注政府本身的管理，后者关注国家与社会间的关系。员工参与指政府内部的工作人员，尤其是基层工作人员对有关其工作、生活的组织决定的介入。它鼓励各层次的员工通过多种方式参与决策，在组织的决策过程中表达他们的意见、愿望和要求，发挥其积极性、主动性与创造性，这是政府充分而良好地履行其职责的基础。公民参与则要求社会公众积极参与和介入公共行政管理过程，可以通过各种有效的方式，如关键公民接触、公民大会、咨询委员会、公民调查、由公民发起的接触、协商和斡旋，以及申诉专员和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色、保护公共利益的结构，等等。

（3）弹性模式。传统的韦伯式科层组织具有专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化等特点，这既为组织行为及组织本身的长期稳定提供了保证，但也会使人们贪图安逸，失去追求和奋斗的精神；同时造成人浮于事，互相推诿，机构臃肿，运转失调，资源耗费等问题。为此，理想的政府应保持弹性并具有应变能力，能够根据环境的变化制定相应的政策。比如，增强公共雇佣关系的弹性，在政府部门中使用更多的临时性、兼职或季节性雇员。为了克服组织的永久性，则可以建立临时机构，成立工作团队，在组织内部或组织之间建立松散的网络系统，构建虚拟组织，以超越结构、地域等方面的制约，更为充分地利用人力和分享资源。通过这些措施，可以降低政府运行的成本和减少浪费，使得政府会有更多的创新和较少的僵化，有利于解决复杂性问题，这都符合公共利益的要求。

（4）解制模式。其基本设想是，赋予地方政府和基层工作人员更多的自由裁量权，并充分发挥其他社会力量在公共事务管理中的积极作用。因为“公共行政要以结果为导向，裁量权不会孕育腐败”，不仅有利于创造性地解决问题，也可以在政府与社会的充分合作中更好地实现公共利益。解制模式包含范围广泛，其基本含义有二：其一，在政府内部，要解除传统官僚机构内部繁文缛节、层次节制的约束，使政府组织及工作人员的活动更有创造力、效率及效能。其二，就中央和地方的关系而言，强调地方治理，给予地方政府更大的自主权。因为与中央集权相比，地方分权可以确保政府决策更符合地方实际，使地方当局更好地选择适合地方条件和需要的公共计划。这有利于各级地方政府主动性和创造性的发挥，而且不同地方之间的竞争也使得公共服务的质量得到进一步改进，政府政策创新的可能性将大为提高。

综上所述，理论界对于政府治理模式的描述可谓见仁见智，众说纷纭。这种种描述都不同程度地揭示出传统行政体制在实践中所存在的缺陷，并试图构建一种更为合理的治理体系。各种模式都有其自身局限，各种模式之间也存在一定的冲突，但都反映出公共治理的价值追求即为了适应复杂、多变和高不确定性的社会环境，治理模式总的宗旨是突破传统官僚模式和市场模式的局限，引导多元主体共同参与公共事务治理过程，重新构建政府系统内部各层级、各部门之间的关系，重新构建公共部门、私人部门和第三部门的关系，努力实现纵向管理与横向治理之间的协调与均衡，通过多元主体之间的互动合作来处理复杂性的社会问题，满足社会公众的需要。但必须看到，治理模式并不是要完全替代传统的官僚模式，而要与之相配合，实现“纵向官僚体制与横向合作体制的完美结合”。

二 治理工具

无论着眼于作为统治机构的政府或特定公共政策的执行，还是着眼于需要解决的公共问题和公共事务，都离不开一定的工具，因此，此类工具就被称为政府工具（tools of government），政策工具（policy instruments）或治理工具（governing tool）。也有人称之为政府工具箱（government toolbox），暗含的意思就是政府机构可以根据不同的问题性质设计并使用不同的工具，以实现治理目标。治理工具可以看作是公共治理最基础的建筑材料，没有治理工具，公共治理的目标就无法实现。当然，对于治理工具的研究，最关键的问题是治理工具的类型，只有了解了治理工具的“菜单”，人们才能选择并运用适合的工具。

关于治理工具的类型，学者们的看法各异。有人将治理工具分为四类：（1）立法工具：政府部门任何涉及民众权利义务的行动都必须拥有法律的基础，否则便不具有合法性，无法获致民众的服从。因此，立法本身就是政府有效治理的一个非常重要的工具。（2）服务条款：以签约外包的方式或另外成立准官方机构将某项公共事务委托民间机构处理，以提高为民服务效率及满意度。（3）赋税工具：例如通过征收污染税的方式，减少企业的排污行为。（4）说服工具：政府可以诉诸法律理性或道德诉求，使反抗者沦为违背公共利益的反社会行为者。也有人提出了政策工具的光谱（a spectrum of policy instrument），这个光谱依据自愿性到强制性工具的程度分为三大类：（1）自愿性工具（voluntary instruments）：包括家庭与社区、自愿性组织或市场；（2）混合性工具（mixed instruments）：包括资讯与劝导、补助、财产权销售、征税与使用者付费；（3）强制性工具（compulsory instruments）：包括管制公营企业与直接命令条款等。

在国内，也有学者同样依据政府使用权威的程度，政府介入提供公共产品和公共服务的程度，以及政府介入社会事务管理的程度，把政府治理工具和机制划分为四种主要类型：（1）以市场为核心的治理工具和机制，就是政府利用市场机制在配置资源方面的优势来解决公共问题，实现政策目标。凡公共事务能够以公开、公平、自由竞争的方式，达成较大效益者，便适合市场机制。（2）财政性工具与诱因机制，就是通过改变产品和服务相对价格的补贴以及课税，提供诱因，促使政策的目标群体能够改变其行为，以符合政府治理的目标和要求。诱因性工具的核心是利用人们趋利的特性，达成政府治理的目的。（3）管制性工具与权威机制，就是政府利用公共权力和权威，利用法律和法规来规范社会组织和公民的行为。管制性工具的主要目的在于维护社会秩序和公共利益，维护交易公平。（4）政府直接生产或者提供公共产品与非市场机制，就是为解决公共问题，满足社会公众的需要，直接运用政府的公共权力，为社会提供公共产品和公共服务。

台湾学者丘昌泰则按照从非强制性到强制性（Noncoercive-coercive continuum）的光谱，把治理工具区分为12种不同类型：（1）市场与经济诱因工具。比如，创设污染权（pollution rights）；抵消政策（offset policy），即用降低旧污染源的数量，来取得排放新污染源的权利；贷款（banking）；污染泡政策（bubble policy）。（2）保险计划工具，将政策执行者的监督责任由政府机构转移到私人企业机构，以相当低的代价支付可能受到的损害，以及为预防可能出现的风险而必须支付的成本。（3）自我管制工具，通过特定行业或组织的自我管理，降低执行成本，形成自愿性服从的文化，降低管制者与被管制者之间敌对的气氛。（4）征收费用与赋税工具，如污染者付费（3P, Polluter-Pays-Principle），是世界各国环保政策的一个基本理念。（5）教育、资讯揭露与传播媒体，即通过传播媒体进行宣传，对民众、消费者和厂商进行教育训练，提供相关资讯。（6）定期报告制度，要求被管制者提供进度报告，随时追踪和查考管制政策执行的状况。（7）执照核发工具。（8）许可证制度。（9）标准设定工具，政府为了有效管制被管制者，有时必须设定若干服从标准，以供被管制者依循的依据。（10）处罚工具。（11）检查工具。（12）行政裁决工具，管制机构针对某些有权益争议的利害关系团体进行裁决的过程，具有“准司法”性质。

治理工具是治理研究的主要内容之一，对其各种工具的不断挖掘与创新不仅在理论上完善了治理的相关理论，在实践上也给政府以实用的抓手，使得“政府工具箱”在政府日常的行政工作中发挥着实际的治理效果。以上学者均从各自的角度提出了治理工具的分类，治理工具的科学划分与合理细化有利于在实践上增强治理的可操作性，有助于公共治理的现实运行。我们认为，公共利益是政府存在的合法性基础，因此，在选择政府治理工具的时候要从公共利益的基点出发。在选择和评估不同的治理工具时，其主要标准是效率与公平。同时，由于公共问题的复杂性，使得单一的政府治理工具都不足以完全解决某一公共问题，应考虑综合选择不同的治理工具。