第二节 治理的概念解析

一 治理的内涵

历史上，“治理”（governance）和“统治”（govern）一直是同义词。20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其含义也与government相去甚远。以“governance”为题材的理论著作大量涌现，反映社会科学界对与统治不同的方式具有越来越强烈的兴趣。在越来越多的讨论治理的著作中，“治理”的用法和内涵都转移了方向，它意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。

治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N．罗西瑙（James N. Rosenau）强调指出，治理与政府统治不是同义词，它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。

罗伯特·罗茨（R. A. W. Rhodes）列举了六种关于治理的不同定义：（1）作为最小国家（the minimal state）的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理（corporate governance）的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理（the new public management）的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段列入政府的公共服务。（4）作为善治（good governance）的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）作为社会—控制体系（social-cybernetic system）的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动。（6）作为自组织网络（self-organizing networks）的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。

另一位研究治理理论的权威学者格里·斯托克（Gerry Stoker）将目前流行的治理理论概括为五种主要观点：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。

在众多定义中，联合国全球治理委员会的治理定义具有代表性和权威性：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”

国内学者俞可平教授认为，“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”

简言之，公共治理就是一定范围内的多元主体基于多元目标，运用多样化手段对公共事务进行协同管理的过程和活动。治理的含义十分丰富，至少可做五个层面的理解，这也构成了治理的基本特征。

1．治理主体是多元的，包括政府、公共部门、第三部门（Third Sector）或非政府组织（NGO）、企业和社会志愿者

政府不再是社会公共事务管理的唯一或当然主体。例如，在美国政府对“棕色地块”的治理过程中，就有包括联邦政府、州政府、地方政府和社区、非政府组织等在内的全面参与。

2．治理主体之间结成了相互依赖的网络关系，也由此造成了权责的模糊化

治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖，同时指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在界限和责任的模糊，而且这不是一个暂时的现象。具体体现为六重模糊的边界：（1）政策制定者与政策执行者；（2）公共部门与私营和非营利部门；（3）官僚组织内部不同层级；（4）管理者与工作人员之间的层级；（5）不同部门之间的关系；（6）政府与公民之间的关系。

3．治理的目标函数是多元的，最终是为了社会的协调发展和全面进步

一般来说，治理的目标体系中包含着经济的可持续增长，稳定的社会秩序，广泛的公民参与和社会正义与福利等多项要素。多元一体的治理目标体系，要求人们不能以一个目标否定另一个目标，而要根据实际的发展需要确定特定时期的核心价值，在不同的条件和环境下，这些目标的主从顺序会发生转变。

4．治理的手段是多样化的，并且不再是以强制和压迫为主，而是演变为主要依靠民主协商、合作互助及网络化管理等

治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来指引和控制，而政府的能力和责任均在于此。

5．治理的对象或内容是公共事务或公共问题，即“公共治理”意味着对公共事务或公共问题的治理，在这个意义上，“公共治理”可简称为“治理”

21世纪初，英国、欧洲直到世界其他部分在处理“疯牛病”和“口蹄疫”时发现，整个世界的传统边界已经无法包容这样的问题，每个国家都需要学会通过合作来应对日益复杂的公共事务。

二 治理与相关概念之区别

1．“治理”与“统治”

首先应该说明的是，Government一词，可以作两种理解，作为一个角色或行动者（actor），government应作“政府”解释；作为一套特定的制度结构或政策过程，government可作“统治”解释。在中国，学者习惯上都将government作政府解，而忽略了其作为“统治”的含义。统治是指公共权力机构的结构与功能，而治理则是政府履行其职能的方式。传统上，政府承担着大多数的公共服务供给责任，而进入21世纪以来，政府却越来越依赖于非政府的伙伴来提供公共服务。尽管人们对以政府为中心的公共行政有了较为丰富的认识，但对以政府和社会伙伴关系为中心的治理理论的发展还很不充分。总体上看，统治与治理的区别主要体现在以下几个方面。

（1）从主体上说，传统官僚制理论主张存在一个具有终极权威的权力中心，它通过一种与市场交易特质不同的公共行政体制输送服务，以纠正市场在公共经济中的失灵。治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。这可以说是治理与统治最基本的，也是本质性的区别。

（2）从范围来看，治理是一个比统治更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。

（3）从手段上说，统治的手段和方法主要以具有强制性的行政、法律手段为主，而治理的手段更多的是强调各种机构之间自愿平等合作。

（4）从结构上看，传统官僚制在纵向关系上通过等级划分构建集中的命令结构，在横向关系上以“鸽笼式”的部门划分塑造专业化的分工体系，两者相互耦合而出一幅“精密仪器”的图像。治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。

（5）从权威基础看，统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。即使没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的认可和共识之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用。

（6）从权力上看，政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令，制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式管理公共事务。

（7）传统的官僚制以“非人格化”“中性”和“缺乏激情”的文官作为公共服务提供的规划者、组织者和承办者，以文官的声音而非使用者的愿望、要求和利益作为反馈的回路。

（8）从目标上看，与统治相联系的理想政治管理模式为“善政”，而治理所追求的目标是“善治”。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的基本要素包括合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正。

2．治理与管理

治理也可以看作是一种管理方式，但不同于人们通常所理解的管理工作。因为治理约定着多个管理主体，治理意味着管理机制和管理环境。可以说，治理在很大程度上与管理有关，但又与管理不同。有国内学者把“统治”“管理”和“治理”分别看作是公共管理发展的几个不同历史阶段。在表1－1中，我们列出了市场机制、科层制与网络治理的主要区别；在表1－2中，则着眼于领导者的角度，比较了统治者、管理者和调解者（适合于治理背景）的主要不同。就管理与治理的区别来说，主要表现在以下表格中所列的几个方面。

3．“治理”与“新公共管理”

（1）管理属性不同。管理一般指组织的管理行为，因此，管理与组织紧密相系。根据组织性质不同，一般可以把管理分为两大类：以政府为主体的行政管理和以企业为主体的工商管理。治理则是组织间的管理，比管理更为复杂。对组织而言，管理所追求的是单中心秩序和权力自上而下的一维性，与“统治”比较接近。而治理的主体是多元的，既包括政府、企业，也包括各种社会组织和公民个人，治理所追求的是多中心秩序，力图实现多元主体的参与、互动与合作。

（2）运行逻辑不同。政府官僚系统的运行逻辑是权力的逻辑，上下级之间命令和服从的层级节制关系支配着政治交往。企业经营系统遵循的是商业逻辑，经济交往原则是等价交换的原则，利益最大化是经济行为的主要驱动力。治理系统的运行逻辑是平等沟通、信任互惠的交往逻辑。就政府管理与政府治理二者来说，政府管理受制于高度集权的管理体制，所以，其管理方式是反应式的、消极的、问题解决型的；而治理是以目标和价值为导向的，因而体现出明显的回应性、主动性、前瞻性和预防性特征。

（3）价值基点不同。管理以分工为基础，有助于提高组织绩效，但也有很大局限性。管理者通常把注意力放在“我们”身上，管理者常说“我们的市民”“我们的客户”“我们的学生”，指的是“我们的人”，管理者并不关心那些在其管辖范围或者工作范围以外的“他们”。当管理者面对超出其职责范围的问题时，经常变得非常自我保护、好斗或者使问题陷于瘫痪的境地。治理的价值追求则是合作，意在重新构建“我们”价值观，通过编织跨越组织和部门的网络，打破原有的界限，经由协商与合作来增进人们之间的理解与信任。

（4）利益取向不同。行政管理的目的是社会公共利益最大化，工商企业管理的目的是利润最大化，治理的目的是为了社会成员和社会团体追求各自的私人利益、特殊利益（局部利益）提供平等的机会，同时调节利益冲突，增强公民权利和社会公益。治理的目标则是“善治”，包含着道德层面的含义。

（5）产品性质不同。一般来说，政府提供的产品主要是非竞争性、非排他性的纯粹意义上的公共产品和公共服务；企业生产的最终产品是具有竞争性和排他性的私人产品和服务；社会组织参与提供的产品是介于这二者之间的准公共产品或服务即各种互益性和公益性产品或服务。

20世纪以来，随着以信息技术为核心的知识经济的兴起，市场交易的网络化发展，社会和经济环境产生了深刻而持续的变迁，而以19世纪工业生产技术特质为基础建立起来的官僚化政府，由于其在提供公共服务方面日益显露出效能问题、腐败问题而遭到广泛质疑。相反，私人部门在市场环境的磨炼下孕育了一系列追求高效率、高质量的理念和市场工具。因此，20世纪70年代末以来出现的公共管理运动，成为公共部门改革的主导范式。但如何使市场模式有效地契合到公共部门中，又不消解公共部门自身的特性却成了一个疑问。随着新公共管理模式的推行，人们纷纷批评它的一些改革措施是放弃政府的公共服务职能，逃避政府责任，破坏了政府与市民社会的关系，背离了民主社会的基本价值。而关注国家—社会关系调整和市民社会价值，以多元、平等、宽容、互惠互利为鲜明特征的治理理论则为调和新公共管理中的市场化倾向，修正公共行政中的管理主义弊端，以及整合公私部门之间的差异提供了理论资源和实践途径。

如果说新公共管理是要建立一个“市场化的政府”，通过引入市场和竞争机制提高公共服务效率，治理就是要建立“社会共同治理的政府”，不仅要促进公共服务的市场化提供，还要激励公共的、私人和自愿的部门为解决他们社群中存在的问题而共同努力。治理通过增强政府与公众的互动性，实现公共领域和私人领域的相互渗透，使公共服务在合作、竞争、冲突以及冲突解决的复合程序中运作。因此，治理与新公共管理的要求有明显差别：治理的要义在于参与主体之间的谈判与协调，而新公共管理中公私部门之间的关系是商业性的，公共部门仍依赖于居于中心的行政控制。新公共管理认可甚至强化政治与行政之间的区隔，此为纵向模式的核心特征；相反，政策网络中的治理则认识到政策发生在网络之中，公私部门之间的关系是模糊的，在其中，政府无法成为单边实施其意图的单一的主导者。纵向的、自上而下的“掌舵”方式在网络中难以发挥作用，因为网络主体处于平等地位，没有上级可言。因此，网络并不支持政治与行政之间的区别。从价值层面看，新公共管理追求企业价值和技术理性，有忽视社会合意性和合法性等政治价值之虞，治理则把民主、法治、合法性、责任性等价值考量与效率价值融合起来，为技术理性与公共理性的共赢奠定了基础。

三 治理的目标

对于治理要达到的基本目标，存在多种认识。最通常的看法是把“善治”视为治理的目标。善治涉及“一种有效率的公共服务，一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由”。来福特维奇（Leftwich）进一步把善治区分为三个组成部分：系统意义的、政治意义的和行政管理意义的。从系统的观点来看，善治的范围广于政府，同时涵盖内部政治、经济权力的分配；从政治的观点来看，善治是指一个国家享有民主政体下的合法性及权威；从行政的观点来说，善治则是指一种有效率、公开、可课责及受监督的公共服务，公共官僚有能力去协助设计和执行适当的政策及管理公共部门。应该说，这是基于“政治—行政”视角所形成的对治理目标的认识，并没有把社会（组织）置于观察视野的中心。

还有一种常见的看法是，治理的目标在于追求公共利益的最大化。其主要特点在于强调政府和社会对公共事务的共同治理。它不仅关注将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共部门，而且重视公共政策与社会资本的相互联结，强调非市场力量的凝聚（如公民和非营利部门的参与）。也可以说，治理在公共管理的语境下，是以企业精神重塑政府，以社会资本的力量来应对政府合法性危机的公私合作的结构和过程，其目标在于提高公共管理的水平及公共服务的质量。这可以看作是一个“社会—政治”的治理认识框架。

对公共利益内涵的界定过程，必然要经由公民对话的渠道，也必然是公民价值共享的诠释过程。因此，公共治理就包含着“以人为本”和“以社会为本”的价值追求。可以说，公共治理的目的和意义就在于通过构建一套可以建立共享价值的对话与合作机制，达成政治精英、公共官僚以及公民社会和公民个人对共享意义的理解。透过健全和良好的对话与合作机制，可以从政府与社会两个层面强化责任意识，一方面，公民会积极课责于公共官僚，同时也会对自己的行动负责；另一方面，公共官僚不仅会勇于承担消极责任，也会将追求良序的社会生活而非形式上遵循法令规章视为内在的积极责任。

或者说，统治的目标是秩序；管理的目标是效率，但二者都追求单一目标，治理的目标却是多元的、整合性的。莫汉·莫纳辛（Mohan Munasinghe）曾以可持续发展的概念，分析过去50多年来世界各国经济发展的经验与教训，他同时提出了一个可持续发展的整合性框架（参见图1－1）：一个国家的发展，理应包括经济、社会和环境三个面向的目标。经济面向追求效率、成长、稳定等价值；社会面向处理贫穷、授权、文化等议题；环境面向则需要重视生物多样性、自然资源、污染防治等问题。三个面向之间常存在相互抵换（tradeoff）的运作关系。经济成长与社会公平目标的关联在于世代内的公平性问题，即同一世代的社会阶层之间的所得分配问题，通过消除贫穷与增加就业等方法可促进世代内的公平；经济成长与生态稳定的目标关联在于经济政策对环境影响的评估，及外部成本内部化的问题，亦即须降低资源利用对生态环境的不当负荷；而社会公平与生态稳定的目标关联在于世代间的公平性，亦即必须保留后代子孙享受与使用资源及环境的权利，这需要通过社会大众的政策参与来达成。也有人把可持续发展概括为三个“E”: Ecological integrity（生态协调）、Economical efficiency（经济效率）；Equity（社会公平）。

如何思考并处理上述三个面向之间的价值矛盾呢？目前有四种思考模式：（1）天平模式：用社会正义的天平，探讨经济与生态的平衡，但这是从人类发展的角度思考，可能忽略环境承载能力。（2）鸟巢模式：通过“覆巢之下，安有完卵”的理念，强调经济发展与环境保护的完整性，但事实上，经济发展未必会破坏生态环境。（3）子宫模式：借喻母体孕育婴儿，比喻生态环境与经济发展二者之间的寄生与繁衍关系；只要胎儿不过大，就不会造成对母体的危害或死亡。（4）同心圆模式：就实际推行政策来说，追求价值“平衡”难以有效解决三者的潜在冲突，唯有厘清三者之间的层级与依赖关系，才能作出适当的政策选择；具体而言，环境、社会、经济是大、中、小三个圆圈的“同心圆”关系。也就是说生态环境的可持续发展强调的是长期，对象为全人类，政治经济的可持续性却经常只强调眼前，而且只是针对特定地方或某些社群的需求。

总之，治理过程必然包含着多重价值困境，有些选择相对容易，有些选择非常困难。决定价值选择难易程度的因素是价值之间是否相容（compatible）、可否比较（comparable）以及能否用同一标准衡量（commensurable）。较为容易的选择是在可比较、可衡量和相容的价值间进行的；难度适中的选择是指虽然包含着不同的价值，但价值之间依然可比较、可用同一标准衡量，因而可以进行交易；难度较大的选择是在具有不可比较性的价值间进行的，这些价值相互冲突，彼此因为缺乏统一的“货币”而无法进行“交易”。当然，也有人倾向于认为任何价值都是可以比较的，正是基于价值之间的可比较性，才能运用损益分析等工具来简化价值冲突，才能实现功用最大化，才能运用理性能力来达到好的结果。

四 治理的本质

20世纪90年代以来，罗伯特·罗茨、格里·斯托克等西方学者对治理的本质作了许多探讨。综合这些有价值的研究成果来看，学界对治理的本质大概有八种不同认识。

（1）治理即最低限度的国家（Governance as the minimal state）。这种治理观以公共选择理论为主轴，主张尽量缩小国家职能，重新界定公共干预的范围和形式，通过削减公共开支（spending cuts），实行民营化（privatization）和精简（downsizing）等措施，不断缩小政府规模，以最小的成本取得最大的效益。

（2）治理即公民治理（Governance as citizen governance）。此观念以公民参与理论为主轴，主张社会优先于国家，将国家的部分控制机制转移到公民社区，赋予社区成员及社区组织相当程度的权责，从而自行解决社区的相关问题。

（3）治理就是新公共管理（Governance as the new public management）。这一观念源自公共行政，又是在反思传统公共官僚体制导致政府失灵现象的基础上，寻求改造政府运作方式过程中所产生的。这种治理观强调将政策决定与服务供给相分离，让政府仅扮演导航（steering）角色，而不是划桨的角色。作为新公共管理的治理过程，其努力构建一种重视竞争、市场、顾客和结果导向的企业型政府，试图将市场的激励机制和私人部门的管理手段纳入政府公共服务领域。

（4）治理就是全球治理（Governance as global governance）。这种观念源自国际关系，为了增进国家利益，就需要促进国与国之间的合作以及国际组织的功能发挥。目前，全球治理的重要性日益突出，焦点问题在于，既要强化现存全球和区域的机构之功能，促进现有的国际法及国际规则适应新的形势，更要探讨国际公共财产（如环保、空间、矿产或海洋等）的保护与增进。

（5）治理是社会控制系统（Governance as social-cybernetic system）。这是一种以政府和社会互动关系为主轴所建立的理论，强调任何单一行动者，都没有足够充分的知识和资源能力来处理问题，为此，需要政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动，由此，政策安排就不再是中央政府行动的产物，而是受此政策影响的团体彼此协商互动的结果。政府的任务就在于增进社会与政治的行动，促进多种安排方式来解决社会问题，并在许多不同行动者间进行服务的分配。

（6）治理就是善治（good governance）。这是世界银行在帮助形塑第三世界国家政策发展时所提出的一种治理形态。来福特维奇从系统、政治和行政三个角度对“善治”的解读，则使人们对善治的理解更为丰富。

（7）治理就是自组织网络（Governance as self-organizing networks）。自组织网络是以多中心途径为主轴来看待统治问题，由此，政府机构只是众多治理主体之一，它必须高度重视由多元行动者所形成的、建立在信任与互利基础上的社会协调网络。

（8）治理就是公共治理（Governance as public governance）。北欧学者凯克特（W. J. M. Kickert）以“公共治理”来界定治理的本质。在对自组织网络的信任方面，公共治理理论与自组织网络观念异曲同工。公共治理理论试图超越公共管理主义（public manageralism），否认政府是社会的导航系统，相信社会具有自我导航和自我组织的能力，在复杂且动态的公共政策网络下，社会的自我组织能力能达到改善政府导航的不足和缺失。公共治理是复杂网络的管理，政府已经无法成为唯一的统治者，它必须与民众、私人部门共同治理（cogovernance）、共同管理（comanagement）、共同生产（coproduction）和共同配置（coallocation）。因此，公部门、私部门与公民三者所构成的关系，已经成为当代重要的治理模式。也有学者进一步阐释了公私伙伴策略，以落实民间社会与国家机构共同治理的合作关系；公私合伙关系的形成开始于公私的互赖关系与共同目标，其次通过中间人或掮客等连锁性机制的运作，发展出合伙关系。由此看来，公私伙伴关系成功的要件应该是互利互信、目标清晰、责任明确、分工确实，否则很容易产生冲突。

上述观点都有一定道理，分别从不同角度出发，在一定程度上揭示治理的本质。但我们认为，唯有“合作”这个关键词可以概括治理的本质。合作是治理的灵魂，治理的精神追求，治理的核心价值。公共治理的本质在于：“它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。”“治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认可之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”或如哈贝马斯所说：“各个平行主体就某项共同关切的公共利益或公共事务彼此协商对话与合作，在公开、公平、平等、开放的原则下参与和管理公共事务，以期达成共识。”卡蓝默认为：“以职能分配、按部门设置机构和规则为标志的传统意义上的治理让位于一种以目标、伦理原则和具体工作机制为主要内容的全新治理模式。”在这里，目标代替了职能，伦理原则代替了规则，具体工作机制代替了机构。职能、规则和机构属于存在物和手段的范畴，这是需要限定和划分的空间。而目标、标准和具体机制属于意图、终极目的、判断和过程的范畴，这是关系、对话和个案的空间。这是治理的另一种算术，另一种组合。以职能、规则和机构为内容的治理适用于稳定的世界，因为存在规律性，所以一切都可以被纳入规则。但规则无法将早已摆脱规范的现实纳入规范化的范畴，因此，必须探索建立适合不断变化的世界的新的治理模式。

首先，治理意味着思维方式的彻底转变。无论是传统的统治，还是20世纪30年代以来被凯恩斯主义所强化的管制性行政，都造就出脱离于社会之上的“大政府”，也伴生了僵化、无效和高成本等问题。而20世纪70年代以公共选择为指导的地方分权化改革，努力建造“小而美”政府，形塑出以市场为中心的竞争导向型公共管理，试图通过市场化、企业化方法提升公共服务的品质，却在追求效率的过程中丧失了公平与责任。各国曲折的历史选择表明，问题并不在于政府与市场孰优孰劣，而在于非此即彼的思维方式。离开思维方式的变革，就不会有公共管理的出路。治理不仅要在形式和功能上超越以政府为本位的层级导向型治理和以市场为中心的竞争导向型治理，克服政府和市场的双重失灵，更重要的是在思维上超越“国家—社会”“政府—市场”“中央—地方”“公共—私人”的二分法，从整体性、前瞻性、长远性和动态性的角度重新确立问题的思考方向。简而言之，治理内在地要求系统的思维方式，这正是其能够适应高度复杂、动态的信息社会、风险社会的根本原因。

其次，治理意味着价值观念的根本变革。“统治”所隐含的意义是通过建立一个粗糙的、过分简单化的“我们—与—他们”结构来解释现实，必然造就仇视他人的惯常行为策略。因此，在统治结构中，人无法被当作人来看待。“管理”则把观察视角聚焦于事务，见物不见人，而且其建立在分工、规则、程序基础上的管理工具也无法真正解决综合、复杂、多变的公共事务。“治理”则以人为价值核心，且主张彻底打破统治者与被统治者、管理者与被管理者的界限，将参与公共事务管理的各方置于平等的交往平台。治理并不否定政府的作用，但更为强调公民社会的发展。应该说，治理不是一个制度性、行政性的概念，而是一个社会性的概念，它不仅反映在适当场合的广泛运用，如公司需要治理、政府需要治理、社区需要治理、地方需要治理，甚至全球需要治理，也反映社会自主地位的提升，从更深层次来看，则是人的主体地位的提升。

最后，治理意味着社会关系的重新塑造。一般而论，社会组织（及成员）之间的互动关系可以依据行动合作与否和目标是否一致区分为“合作、支配、互补、竞争、对立”等五种类型（参见图1－2）。目标一致且行动合作即为“合作”模式；彼此尊重且相互支持即为“互补”模式；目标有差异情况下的单方主导即为“支配”模式；目标一致但行动不合作为“竞争”模式；彼此间目标与行动皆冲突为“对立”模式。统治以纵向分层、横向分科的官僚体系为基础，官僚体系的运作则奉行因循守旧、按部就班的基本准则，以自上而下的垂直控制为主要方式，由此造就了公共管理的割裂和人际关系的疏离。受新自由主义思维和意识形态的影响，政府不再被看作解决问题的好手，而是被看作问题本身。在这一背景下，人们开始寻求市场化的解决途径。新公共管理运动从此盛行，力主塑造“掌舵”的政府，致力于改善政府管理效率和推进治理变革。但却遗憾地引发了参与价值的隐去、社会公平的缺失以及治理易于失灵等诸多问题，人际关系因普遍的逐利和竞争行为而趋于紧张。治理则是一个以公共利益为目标的社会合作过程，试图通过构筑国家机关与公民社会合作、政府与非政府组织合作、公部门与私部门合作、强制和自愿合作，以及正式与非正式合作的治理机制，来弥补政府能力的不足与市场机能的缺陷，解决政府失灵与市场失灵，这也有助于社会成员通过积极的公民参与和社区营造，回归“我们”观念，实现整体、合作、和谐的社会关系，增进社会资本。可以说，从实践来看，治理标志着一个新时代的到来，同时，从理论上看，治理则意味着一个全新的范式革命。