第五节 治理的双重评价

一 治理理论的贡献与局限

治理理论是适应时代而产生的，将对人们的公共生活产生日益重要的影响，它调动了一切积极因素去提升人们公共生活的品质，但它本身也存在多种局限性。只有全面认识和运用治理理论，才能在实践中发挥其最大作用。

1．治理理论的贡献

治理理论的贡献首先在于它是一种分析框架，有助于人们了解统治过程的变化。此类概念框架可以“提供一种语言和一个参照系，可借以考察现实，并且导致理论家提出否则未必会提出的问题，从中就有可能获得别的框架和观点未必能导致的深刻见解。理论框架有能力促使人们致力以求更多范式”“这样的一些框架与值得研究的事物往往是一致的，而这正是其价值的所在。”“治理的观点有助于辨识重大问题，而虽然它有时也有助于找到若干有用的答案，它的作用却在于前者而不在于后者。它所提供的参照点，对传统的公共行政管理中的许多视为当然的假设都构成挑战”。

在实践中，治理理论超越了以国家为中心的传统政治思维，通过肯定非国家行为体和社会的力量和作用，引发了人们对国家职能的重新认识。治理不仅改变了维护社会秩序的权力性质，也扩展了权威的来源。可以说，治理理论的产生，从宪政意义上可以视为突破民主两难困境的一种尝试，也是对传统代议制民主的一种矫正，即在现有的代议制民主的框架内增加直接民主的含义。同时，治理的政策过程也被认为是增强政治合法性，实现有效统治的有效途径。一些实证研究结果表明，相比于代表机制和参与机制而言，治理机制更容易产出符合社会群体需要的产品。治理显得更富弹性，更容易产出关心未来的决策，因为决策者不会受短期利益和选举竞争的限制。另外，专家和利益代表共享在专业知识、部门与地方知识方面的优势，使其更加胜任集体决策。

2．治理理论的局限

治理的贡献虽然不言而喻，但是其存在的局限性也需要我们有一个清醒的认识，一些学者对治理理论局限性的认识值得我们借鉴。

鲍勃·杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两难选择：一是合作与竞争的矛盾。合作是共同治理的基础，但过度强调信任与合作，会造成创新意识的衰竭和适应力的退化。二是开放与封闭的矛盾。有效网络管理的前提是多元权威之间的互信与合作，要做到这一点就必须严格控制治理网络的组织数量，使网络保持一定的封闭性。但封闭性不仅会将一些潜在的成员排除在体系之外，而且也不符合平等、协商、开明等网络管理原则。三是治理性与灵活性的矛盾。可治理性要求制定和遵守稳定的网络运行规则、利用过去的经验提高治理绩效，这与灵活性相冲突。现代社会的复杂多元、瞬息万变要求不断摒弃过去的经验并适时改变网络的运行规则。四是责任与效率的矛盾。明确责任是管理工作不可忽视的部分，但过分强调责任归属不利于开展高效的合作运动。

即使不考虑各个国家在推行治理中的现实条件，治理理论本身也存在着可治理性问题、合法性、民主性、责任性和有效性的潜在问题。

（1）可治理性问题。这意味着，并非任何社会问题都可以通过合作网络来解决，在市场和政府起不了作用的地方，合作网络也不一定能有效地发挥作用。例如，市场失败大都是资本主义社会矛盾运动的结果，用合作网络的力量并不能真正消除影响经济顺利运行的深层因素；政府失败的形成大多是体制性的原因，需要进行宪政改革，这也是合作网络无能为力的。在这些情况下，导入合作网络不仅于事无补，反而可能恶化问题。

（2）合法性问题。这主要是指在相互依赖的环境中，社会公众对民主政治的认同问题。权威的行使必须是合法的，只有如此，掌权当局才能长期有效行使权力。合法性不足，必然破坏公众对变革规划的信心和支持，最终破坏掌权者动员资源、推进合作与伙伴关系的能力。许多民众认为由政府部门和非政府部门联合提供公共物品和服务是不合法的，提供公共物品是且只能是政府的职责，他们强烈要求由他们选举产生的官员来组织和控制公共服务。这种认识必然破坏公众对合作网络的信心，削弱网络治理的合理性，也在一定程度上消解了合法性。

（3）民主性问题。治理理论也要求私营部门的参与，但这种参与并未整合进人民与选举产生的政府的循环圈。这意味着决策的制定并没有获得整个社区的授权，而是局限于一个利益相关者的小圈子。

（4）责任性问题。由于合作网络建立在政府部门与非政府部门共享权力、分担责任的机制上，势必带来公私界限的模糊、责任认定的困难，这为公共行动者互相推诿、转嫁责任提供了可能。

（5）有效性问题。治理理论建立在市场失灵与政府失灵的假设基础上，自认为具有“反思理性”的优势，试图通过持续的对话、信息交流与沟通来减少人类的有限理性的束缚，并且通过一系列的短、中、长期等不同形式的合作来增强多元主体的相互依赖与合作的关系，从而减少和杜绝机会主义的产生。但“反思的理性”同样也存在短视、不确定性等缺陷，仍会导致治理失败。与市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系，连接公、私、志愿部门的组织未尽完善都可能带来治理失败。领导者的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度等，也会给治理播下失败的种子。另外，从长远角度看，治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的根本原因。在现代政治生活和公共生活领域中，相对于合作网络有限度的治理能力而言，治理的需求量有无限增长的趋势，这是网络根本无法解决的问题。

二 治理实践的成效与困境

治理不仅是一种理论和学术研究对象，更是一种在许多国家和地区付诸实践的活动。如经济合作与发展组织、联合国开发署、世界银行在非洲大陆、拉美地区和东亚国家实施的“善治”计划、英国的“改善政府管理：下一步行动”计划、新西兰的政府改革模式、美国的“改革政府”运动等，这些改革都取得了一定的成果。以美国为例，在运用治理理论改革的五年期间，政府规模大为缩小，联邦政府雇员人数从1993年的215万减为1998年的180万，是1931年来的最低点；联邦机构取消了16000页规章制度；为各联邦合作小组及他们在企业、州、地方政府的合作伙伴颁布了1200多个奖励；联邦机构为570个组织和项目发布了4000条顾客服务标准。尽管与市场和等级制相比，治理理论的网络管理体系有较大优越性，但治理网络的核心在于合作，而合作机制能否形成，能否有效运作，具体成效如何，这就共同构成了公共治理发展的若干瓶颈。

1．网络中行为者是借助制度化的谈判达成共识，建立互信，为实现共同目标进行正面协调的，但要使它们各自的运作既保持独立自主，同时保持相互依赖、和谐发展就较为困难。因为每个行为者都是一个利益单元，都有自身独特运作的逻辑，都会不可避免地追求对本单元最有利的“买卖”。这就使治理网络中不确定性和机会主义增加。短期的利己竞争行为将会弱化相互合作的力量因子。虽有制度化的规章法则的制约，但仍无法摆脱组织中的短期行为，这在国际关系的治理中尤为明显。

2．公共治理主体的多元化使得责任界限趋于模糊，因而如何克服不同治理主体之间可能出现的责任推诿等问题成为一大难题。尽管责任推诿这种现象在政治生活中并不鲜见，但治理结构使这种行为的可能性进一步增加。治理理论要求行为者之间共享资源、共同管理，这就会发生由谁来负责的问题。尤其是当政府将公用事业、公营企业交给非营利性组织管理时，责任就会发生模糊。公众不清楚有关的事务到底由谁来负责。那些处于解释时局、引导公众舆论的人往往能够把失败和困难推到别人身上，使得寻找“替罪羊”的可能性增加。

3．“国家空心化”对于政府调控能力以及行为方式的挑战。在英、美等一些国家，中央与地方政府部门的不少功能通过招标、外包以及民营化等方式转让给非政府机构或私营企业，却由此造成了政府公共部门日趋“空心化”，并形成了对政府的计划和调控能力的考验。对此，一些国家的政府采取了灵活的变通措施来规避此类风险。比如，英国政府通过加强对资源的控制弥补已经丧失的对福利供给的控制，服务提供上的放权一直与财政控制上的集权同步进行。另外，从国际层面来看，一些发达国家并不单纯地依靠治理理论寻求全球问题的解决，某些跨国公司和国家还利用治理理论，强调治理的跨国性和全球性，试图削弱主权政府在国际和国内治理中的重要作用，为其干涉别国内政，推行国际霸权政策寻找借口。对这一危险倾向，也要高度警惕。

4．非政府组织自身能力的局限。正如政府失灵和市场失灵一样，非政府组织也有其内在的局限性。例如，对于非政府组织，其成员个人的素质、知识水平和理性结构等条件同样也会制约其判断、决策与行动能力；非政府组织也存在行政化、官僚化和滥用权力的可能性。此外，非政府组织往往较为关注某一特殊领域的问题和利益，因此，其相对狭隘的视野往往对整体性、全局性的问题缺乏相应的敏感度以及缺乏有效协调不同利益的能力。

5．在治理的管理网络体系中，政府被众多社会组织重重包围，各社会组织对政府的影响力是不同的，大集团可以利用其声望以达到控制政府的目的，从而破坏了治理理论寻求公共利益最大化的目的，导致它的失灵。

6．不同的社会环境下，理论的运用会有不同效果。因此，治理理论还面临着适用性的挑战。一般来说，若一个国家或地区民主基础好，公民社会发达，政府机构较为精干，治理机制就容易运作良好，它能有效激活经济，保护弱势群体和公民参与。在相对稳定的环境中，治理会有较大的市场，受到较多的支持；在政治动乱、经济崩溃的地区，治理理论的实行非但不会促进民主建设和经济发展，甚至有可能破坏传统的保障机制和维持秩序的能力。以非洲为例，在“善治”的口号下，世界银行对它进行经济结构调整，降低政府权威，结果造成了货币贬值，地下经济蔓延，物物交换死灰复燃，使国家陷入长期混乱而不能自拔的境地。

总之，西方治理运动的兴起标志着一个新时代的来临，对人类的公共生活产生巨大影响。中国也会深受治理理论和运动的影响。面对高度复杂的治理问题，需要我们全面考量与分析，认清治理的双重性，既要看到其积极的一面，也要正视其消极的一面；既要看到治理的一般规律，也要立足于中国国情。唯有如此，才能走出一条有中国特色的治理发展道路。