【编码】2016-11

【案号】全国政协第十二届第四次会议第1099号提案

关于“发展网络约车，深化体制改革创新，建构开放多元的公共出行体系”的提案

【提案缘起】

共享经济是过去一年里备受关注的一大热点，我和同事们去美国参访也被遍及全美的Uber所震慑，回来不久我就成了一个“滴滴控”。在使用滴滴的过程中，我注意到其在制度和政策上存在种种问题，通过调研了解，我形成了初步的提案思路；毕业后到滴滴公司工作的我的一位学生线伟华，给我提供了很多帮助，使我对网约车的实际运营有了更加深入的了解。在深入调研和反复讨论基础上，此案得以形成。

【提案正文】

近年来，以网约车为代表的“互联网+”便捷交通新业态迅猛发展，改变了公众的出行方式，在带来巨大经济和社会效益的同时，为深化现行出租车管理体制的改革创新带来了重要契机。

网约车全称网络预约租车，是指以互联网平台为依托，整合社会闲置车辆，通过大数据计算，高效匹配出行供求的一种新型业态。我国网约车起步于2010年，经过五年多的发展，形成了滴滴出行、嘀嗒、易到、神州和优步等网约车服务平台，涌现出租车、专车、快车、顺风车、巴士、代驾等多项移动出行服务类型，现已覆盖全国400多个城市，每天为1000万人提供服务。据统计，全国3亿多群众已普遍接受了使用网约车、有计划出行的消费习惯。我国“互联网+”新兴业态出现了活力迸发、引领世界的可喜局面。网约车是我国分享经济活动中最具代表性的新型业态。其主要特征和优势有以下几点：一是“方便使用、无需拥有”的分享模式，在消费者没有私家车的情况下实现高效、便捷出行；二是体现了“供给侧结构性改革”的内涵，发掘了群众未被满足的需求并缓解了公共出行供给不足的痛点，提供更好的出行体验与个性化服务；三是通过移动互联网、大数据和云计算等技术，实现供需的合理匹配，为优化城市交通管理创造新模式；四是依靠乘客服务评价体系实现司机信用管控与收入调节，为参与网约车的司机提供了增收渠道和安全服务的激励；五是降低自驾出行比例，减少城市道路拥堵和车位空间需求，在提高公众出行效率的同时减少汽车尾气排放；六是释放出多元灵活的新型就业机会，缓解了就业压力。

网约车的发展对现行出租车的运营管理体制提出了挑战。我国的出租车行业从20世纪90年代在各大城市发展起来，成为城市公共出行链条的重要环节。但随着经济社会的快速发展和城市形态出现变化，传统的出租车运营模式遭遇瓶颈，管理体制僵化低效，行业改革举步维艰，致使供需矛盾日益突出，不良服务屡见不鲜，形成了监管机构改革难、群众出行打车难、司机从业压力大等局面。深化出租车行业改革早有共识，但行动迟缓。据统计，我国主要城市出租车数量在过去十年间基本增长停滞，整体运力增长缓慢与公众日益增长的需求间的矛盾日益尖锐，在大城市表现尤为突出。以北京为例，过去十年间北京常住人口增长800多万人，但出租车保有量却一直停留在6万多辆。据调查分析，在日常早晚高峰时段，北京出租车的订单需求量远超可供运力的三倍之多，致使“黑车”泛滥，成为城市交通管理的痼疾。同时，因出租车数量管控造成的市场垄断导致行业成本居高不下，制约着目前经济低配车型的进一步升级。网约车作为一种新业态的出现，在挤压传统出租车市场的同时，为出租车体制改革提供了重要契机。

为此，我们提出如下政策建议。

第一，近期不宜出台全国性的管理制度，应鼓励各地开展多层次的“先行先试”的政策试点。习近平总书记近期在谈到深化改革时强调：中央通过的改革方案要落地生根，“必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索”。具体到交通问题上，我国不同城市的人口规模、经济发展水平、拥堵程度、道路资源以及出行的供求状况大不相同，不能采取“一刀切”的方式将传统监管方式简单运用到基于互联网的新兴业态中。更重要的是，网约车作为新兴业态正处在蓬勃发展初期，需要有一个宽松并具实验性质的试点过程。建议在承认网约车运营合法性的基础上，通过各地“先行先试”，推动网约车与现行出租车运营模式的融合，在比较各种不同模式的成效与不足并评估各种方案的基础上，形成更加完善的政策方案。

第二，建议按“政府管平台，平台管人车”的方式规范管理网约车。在“互联网+”与传统行业融合发展的当下，要转变思路，充分利用互联网平台，探索新的监管方式。互联网平台可帮助政府实现更安全有效的管理：一是互联网平台可运用大数据技术，掌握司机、乘客基本情况和出行交易信息，能快速处理车辆、人员准入审核，确保服务安全、透明、高效；二是互联网平台直接与市场挂钩，通过市场调节监控服务水平，使司机自觉维护服务水准和安全，为乘客提供更满意的服务；三是互联网平台易于建立全面、全程、全方位的保险机制，增强对交通当事人的安全保障；四是互联网平台通过信息化手段管控司机的在线时间和连续工作时间，通过大数据供需匹配降低空驶率，提高司机的服务质量和工作效率，并降低事故发生率。建议在“互联网+交通”领域，要继续推进简政放权，转变监管思路，改事前审批为事中、事后监管，探索建立“政府管平台，平台管人车（司机和车辆）”的监管模式，构建监管部门、网约车平台、出租车管理公司等多方合作伙伴关系。

第三，发挥大数据优势解决交通难题，在“互联网+”平台上构建新的监管体制。互联网与大数据将成为国家在现阶段发展创新的重要支撑。大数据的应用能力是政府科学治理能力的体现。网约车平台除本身的服务供给外，同时能累计城市海量出行大数据。若监管部门与运营企业能实现数据共享，将会形成城市公共交通基于大数据应用的先进管理模式。当前应重点考虑推动监管部门与运营企业的大数据平台整合，充分发挥大数据应用潜能，为城市公共交通的精准治理和动态管理提供技术支撑，进而逐步建立城市智慧交通体系。

第四，成立行业型社会组织，发挥行业治理和社会监督作用。应积极推动和支持覆盖面更广的行业型社会组织的建立，不仅覆盖网约车，也应覆盖传统的出租车，为两种业态的融合牵线搭桥，充分发挥行业治理和监管作用。行业型社会组织作为政府与企业、消费者之间的重要中介和桥梁，可通过制定行业规范、运用综合性的互联网平台等手段，在政府、企业、消费者之间建立公开、透明和多方参与的行业治理与监管机制。

第五，整合多方力量，探索建构开放多元的公共出行体系。归根到底，网约车的发展表达的是在移动互联网时代跨界融合、多元共治、分享共赢的大趋势。在未来的公共出行体系中，不仅应有网约车、出租车、行业型社会组织，还应有包括各级政府、各类社区、各层次消费者，以及各类媒体等在内的多元主体的协力共治，在探索共享经济的实践中，努力打造一个面向未来的开放多元、共享共治的公共出行新体制。

【提案结果】

该提案提交后，很快得以立案。网约车的合法化与监管问题受到社会的普遍关注。2016年6月28日，交通运输部针对提案的内容作出了答复。答复中强调，提案中在分析交通出行领域呈现的新特点和发展新趋势的基础上，对交通运输部开展的深化出租汽车行业改革相关工作给予了积极评价，提出了规范网约车管理、深化体制改革、构建城市公共交通体系等建议，具有参考价值。在政策制定过程中，交通运输部对网约车新业态始终秉持鼓励创新、依法规范的态度。首先，关于地方先行试点问题。对网约车新业态，交通运输部一直鼓励各地因地制宜、先行先试。中央现在提出的顶层设计和管理政策较为合适。其次，关于“政府管平台，平台管人车”问题。从目前各地网约车暴露出的问题看，网约车平台企业普遍对实际情况和车辆的审核把关不严，没有也难以实施有效的管理。下一步，交通运输部将积极推动相关政策尽快出台，坚持优先发展公共交通，适度发展出租汽车的工作思路，构建城市综合交通运输体系。

2016年7月28日，为更好地满足社会公众多样化出行需求，促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务行为，保障运营安全和乘客合法权益，交通运输部联合公安部等七部门公布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。2016年12月21日，北京市《网约预约出租车经营服务管理细则》正式对外发布。北京市依旧延续了此前“京车京人”的规定，此外细则还规定网约车司机的驾驶证件须为北京市核发，接入网约车平台的个人和车辆必须经过审核，具备相关资质后方可上路参与营运。