【编码】2016-10

【案号】全国政协第十二届第四次会议第2224号提案

关于建立健全困境儿童社会保护制度的建议案

【提案缘起】

困境儿童问题近年来牵动全社会的关注。2013年“南京幼女饿死”等极端事件凸显了我国在困境儿童社会保护方面存在制度缺陷。近年来围绕困境儿童问题我们在许多地方开展了较为深入的实证调研。我指导的博士后陈静为此在湖北巴东进行了为期一年的田野研究。这一提案基于她的实证观察和思考，经过反复讨论修改而成。

【提案正文】

幼有所依的福利思想在我国历史上源远流长。新中国成立后，我们很快确立了以国家为主导的困境儿童养护制度和儿童慈善救助体系，儿童福利供给主体呈现单一化特征，民间儿童救助事业在相当长时间内艰难而隐秘地游走在制度的边缘。改革开放以来，随着经济发展和社会转型，儿童成长的内外环境发生了深刻变化。伴随“一胎化”出现家庭萎缩及家庭保障功能弱化、婚恋价值观变化及离婚率攀升、婚外生育、性别歧视、教育观念和实践中存在的问题、环境污染、食品安全风险、家庭和社会对儿童价值认知的改变等种种因素，在影响儿童成长环境的同时，带来了各种社会问题。各级政府和社会各界也通过种种方式，一直在探索关于困境儿童的关爱和政策支持，积极探寻儿童救助的各种可能路径和方式，从失学儿童、流浪儿童到留守儿童，从孤儿到事实孤儿，从孤残儿童到困境儿童。据悉，民政部近期正在积极探讨出台困境儿童救助和社会福利的相关政策，一些地方政府如重庆、浙江、山东、天津和江苏等，已相继出台了保护和保障困境儿童权益的政策措施。

但是，究竟如何界定、分类和识别困境儿童？在保护和保障困境儿童方面，政府、社会和市场的角色如何区分，其分工与协作如何达成？这些问题尚未达成共识。有鉴于此，我们根据调研分析，提出如下政策建议。

第一，科学界定和分类困境儿童，建立精准识别和信息化的动态管理机制。

民政部门目前对困境儿童的界定主要是从孤残贫病儿童社会救助和福利服务实践中总结概括的，应将性别、发展和广义的社会福利等融入困境儿童的内涵及相应的政策定义中。困境儿童是指年龄在0到18周岁之间，身体残障或精神智障，合法权益受到侵害，没能及时和充分享有基本的教育、医疗和生活照顾等服务，因家庭、学校或社区教育方式偏差导致身心健康受到严重威胁、成长环境受到污染或安全保障缺失的显性和隐性弱势儿童群体。具体应包括弃婴、残障儿童、事实孤儿、留守儿童、流浪儿童、贫困失学儿童、罹患特殊疾病儿童、心理行为偏差或障碍儿童、语言障碍以及发育障碍儿童、学业成长压力儿童等。应充分考虑地区经济、社会、文化发展不均衡的因素，因地制宜地对“儿童利益最大化”和“儿童优先”原则进行操作化，对儿童成长环境进行综合等级评估，将儿童的生理和心理需求、儿童成长的社会性需求、儿童的安全保障等相关因素纳入评估指标体系，并纳入政府法治化的儿童福利服务管理中。要及时出台具体的评估指标体系并建立困境儿童动态管理信息体系，由儿童家庭、学校、社区和第三方评估机构联合对儿童的成长环境及儿童需求进行及时评估并建立个性化档案，为不同年龄段和不同类型的困境儿童保护措施的制定提供科学依据。同时，要注意保护儿童及其家庭的隐私，从呵护儿童成长和鼓励家庭增能的角度出发，为儿童及其家庭提供安全和有尊严感的关怀、预防和发展性服务。

第二，尽快起草和颁布《儿童福利法》。

目前，我国保障困境儿童相关权益的制度安排散见于《宪法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等法律中，儿童法律制度体系比较分散。儿童社会政策碎片化，各项福利制度衔接不够紧密，民政、公安、财政等部门和妇联团委等群团组织之间缺乏有效的联席联动机制，政府和社会在儿童权益保障方面的职责权限不够清晰，缺乏有效的第三方监督评估机制。为此，我们建议要加快起草和颁布《儿童福利法》。通过专门立法，一方面确立国家在儿童福利保障和儿童社会保护中的责任，另一方面确立儿童的独立法律人格，明晰儿童在家庭和社会中的法律地位，父母在亲子关系中的权责以及在父母缺位的情况下儿童监护人的权任。统筹现有的各项困境儿童保护措施，对不同年龄阶段和不同类型的困境儿童实行分类救助和保护，增进各项具体制度的有效衔接。通过对困境儿童的信息化动态管理体系的建立，优化政府职能部门和社会组织的协同联动救助和保护机制，加强社区困境儿童保护机制的建设，充分发挥社区在困境儿童救助、支持和保护中的基层核查和保障作用。

第三，大力倡导关爱母亲和优生优育。

要注重儿童健康成长环境的建设，着力改善婴幼儿成长的自然和社会环境，包括安全的食品供给、健康完整的母爱、健康的家庭和环境友好型社区。应正视女性在儿童照料中所付出的艰辛劳动的经济价值，通过相关政策激励并加强女性对儿童安全成长的责任意识，重视提升女性在儿童照顾中的知识和能力，并通过妇女津贴和家庭津贴等制度安排给予适当的经济补偿。加强城乡妇女的优生优育，包括健康检查、孕期检查、围产期保健、产后护理及保健等，从源头上避免和减少残障儿童的出现；完善现行生育保险制度，保障妇女尤其是农民工妇女和贫困失业妇女等弱势女性群体在怀孕、分娩和抚育婴幼儿期间享有充足的物质供给和生育医疗服务，切实保障孕产妇的心理和精神的安全健康，为婴幼儿营造安全健康的成长环境；设立贫困母亲专项救助制度，对育龄贫困妇女进行及时统计和动态管理，为经济贫困妇女和家庭提供持续的生活救助和婴幼儿教育知识和技能辅助；等等。

第四，建立多层次和网络化的困境儿童社会救助与社会支持保护体系。

充分调动市场和社会力量参与困境儿童社会保护的积极性，以困境儿童的福利服务需求为导向，为民办幼儿园、民办学校提供资金和政策支持，因地制宜地孵化培育优质的民间儿童养育机构。从“希望工程”到“母亲水窖”和“真爱梦想”，社会组织以“柔性力量”在参与困境儿童及家庭的救助保护中发挥着积极的作用。要加强和改善政府和社会力量对学龄贫困儿童助学、贫困和残障儿童医疗救助服务、事实孤儿的院舍式助养、流浪儿童的生活照料和教育辅导以及留守儿童关爱等方面的已有救助政策和项目，更要加强对生存环境恶劣、生存资源匮乏的婴幼儿的关注和支持。

第五，加强专业化和多层次的儿童社会工作人才培养工作。

在夯实“四社联动”机制的基础上，充分发挥儿童社会工作的优势，创新困境儿童社会保护机制，通过儿童社会工作者在儿童保护中整合链接资源与提供服务，确立“家庭—学校—社区—政府—社会”的协同保护机制，为不同类型和不同年龄段的困境儿童提供及时和准确的服务。

【提案结果】

提案提交后，很快得以立案。民政部社会福利与慈善事业促进司对此提案高度重视，多次与我联系沟通，并表示正在积极研究出台相关政策。一些地方政府如重庆、浙江、山东、天津和江苏等，也陆续出台了保护和保障困境儿童权益的相关政策。2016年6月，经李克强总理签批，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，针对困境儿童生存发展面临的突出困难和问题，从保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、落实监护责任、加强残疾儿童福利服务等五方面提出了具体措施。