1.4 山洪灾害防治非工程措施建设的难点与创新

1.4.1 山洪灾害防治非工程措施建设的难点

在山洪灾害威胁区内，对人员和财产主要采取工程措施进行保护既不合理也不经济，因此必须积极采取以非工程措施为主的综合防御措施，以减少人员伤亡和财产损失。非工程措施主要包括落实责任制并编制山洪灾害防御预案、加强防灾知识宣传、开展山洪灾害普查、建立监测预警系统、实施搬迁避让和防灾管理等。

我国山洪灾害防治点多、面广。由于缺乏对山洪灾害防治的系统研究和防灾知识宣传，人们主动防灾避灾意识薄弱，尽管多年努力，但目前防灾能力仍然很低，山洪灾害防治非工程措施建设依然存在许多问题。

1．涉及面广，部门众多，组织指挥体系建设不够完善

组织指挥体系建设是山洪灾害防治根本性的制度保障和非工程措施建设的首要任务。山洪灾害的发生是由多种因素诱发而成，预防和防治必须动用和整合社会多种资源，涉及各级政府的多个职能部门。快速动员、组织和集中社会力量和资源是有效防御和抗击山洪灾害的根本出路，明确各职能部门的责任，落实各职能部门、人员分工和职责，建立高效、有力、有序开展山洪灾害防治的组织指挥体系，才能实现快速应急联动防御和抗击山洪灾害，达到将山洪灾害最小化的目的。

2．灾害区范围广，自然和经济条件相对落后，预警预报体系建设困难较大

建设预警预报体系是山洪灾害防治技术支撑和科学决策的基础。山洪灾害防治影响因素多，只有利用先进的实时自动监测技术、信息自动采集和传输技术、网络技术建设预警预报体系，对防治区山洪灾害动态实施自动监测和信息的自动采集、传输，进而对信息进行综合分析、科学决策，才能实现快速准确地发布山洪灾害预警预报的目的。但由于我国山洪灾害区多位置偏远、地形地质条件复杂，已有监测站网密度偏小，必须对雨量、水位、泥石流和滑坡体等监测站进行科学选点和布点，依据山洪灾害易发程度和降雨分区，考虑预警时效、影响区域控制范围等因素，充分整合和利用现有监测站点资源，并根据灾害区的实际情况，合理规划与建设先进的预警预报体系。

3．防治区县人员与技术水平有限，山洪灾害防御预案还很不完善

山洪灾害防御预案是山洪灾害防治组织指挥体系实施山洪灾害防御指挥决策、调度和抢险救灾的依据，是基层山洪灾害防治组织指挥体系组织和指挥人民群众实施防灾、避灾和救灾各项工作的行动指南，是对山洪灾害预警预报的具体响应，是山洪灾害防治非工程措施建设的核心。目前，各山洪灾害防治区县的山洪灾害防御预案还很不完善，区县以下的乡镇和行政村（街道办）没有编制防御预案，还不能完全满足山洪灾害防治的要求。

4．防治区人多、面广，社会发展相对落后，防灾宣传、培训和演练长效机制建设困难较大

山洪灾害防治区主要分布在山地丘陵区偏远的乡镇村屯，这些区域人口分散，社会经济发展相对落后，长期以来，山洪灾害防治知识宣传和培训工作比较薄弱，山洪灾害防治社会意识淡薄。因此，必须以现代信息传播方式为主、传统传播方式为辅，全面加强山洪灾害防治知识宣传，确实将山洪灾害防治知识普及到各个村屯社区、深入到各个农户和居民，全面提高社会群体和个人防治山洪灾害的意识，增强人们防御山洪灾害的主动性和自觉性，提升人们防灾、避灾和救灾的能力和水平。重点加强对区县、乡镇和行政村（街道办）山洪灾害防御组织指挥机构责任人、技术人员、片区负责人进行山洪灾害专业知识培训及在交通、电力、通讯等中断的情况下的避灾救灾演练，提高实战能力和水平。

综上所述，我国山洪灾害防治面临的形势十分严峻，迫切需要各级政府、相关部门及人民群众加深对山洪灾害的认识，坚持科学发展观，遵循人与自然和谐共处的原则，科学实施组织指挥体系建设、预警预报体系建设、山洪灾害防御预案编制、群防群测工作等非工程措施项目建设，逐步建立制度有保障、技术有支撑、决策科学、运行高效、防治有力的覆盖全国的山洪灾害防治区非工程措施体系。

1.4.2 山洪灾害防治非工程措施建设的创新

在我国全面完成的山洪灾害非工程措施建设试点过程中，各地结合实际、努力探索、积极创新，很好地完成了建设任务，总结出不少值得推广的经验和做法，对全面启动全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设有很好的指导意义和借鉴价值。

山洪灾害防治非工程措施建设试点工作的主要创新经验有：

1．加强监测站点建设，保障信息共享，及时、准确提供雨水情监测信息

试点地区根据当地的实际条件，在充分共享气象、水文部门已建雨水情监测网络的基础上，还加密山洪灾害易发区的监测站点，建立自动监测与简易观测相结合、基本覆盖试点区域的雨水情监测站网，为山丘区防灾减灾工作提供了可靠的数据支持。

2．多措施并举，综合各种手段，及时、快速传送和发布预警信息

试点地区通过传承和研发，摸索出除采用传统人工敲锣、鸣哨等方法外，还利用短信群发、有线及无线广播、电视等现代化手段，多方式、多途径发布预警信息，确保预警信息及时、快速地发布到山洪灾害地区的乡镇、村组，为群众转移赢得宝贵时间。

3．实时动态监控，及时分析预警，提升基层山洪灾害防御指挥决策水平

试点地区建立了包括通讯、数据采集处理和监测预警在内的山洪灾害监测预警平台，实现了水雨情遥测信息的自动入库和分析处理。监测预警平台通过实时水雨情的动态监控，并根据预设的预警指标，及时通过声、光、短信等多种方式发出预警，有效提升了基层山洪灾害防御指挥决策水平。

4．健全组织体系建设，落实责任，保障山洪灾害防御各项工作有序开展

试点地区建立了山洪灾害防御责任制体系，明确各级防御组织机构、人员设置、职责等，落实区县、乡镇、村、组、户五级责任制，建成了群测群防的组织体系，形成了较为完善的基层山洪灾害防御责任制网络。

5．积极制定、明确细节、注重操作，完善基层山洪灾害防御预案体系

试点地区分级编制完善本区域内区县、乡镇、村山洪灾害防御预案，细化防灾避灾责任，明确预警信息发布机制，落实人员转移方案，为做好山洪灾害防御工作提供科学的行动指南。

6．积极宣传培训，加强防灾演练，提高群众防灾避灾意识和自救能力

试点地区利用会议、广播、学校教育等形式向监测、抢险人员、干部群众和学生等宣传山洪灾害防御常识，发放防灾避灾明白卡，设立警示标志和宣传牌，组织演习演练等，极大提高了防御队伍的防洪预警和实战能力，强化了群众的防灾避灾意识。