二 村级财务治理机制的变迁及现状

农村税费改革完成后，以农业税为主要支撑的农业财政时代基本终结，中国进入了主要由工商业为支撑的公共财政时代，乡镇与行政村的关系也随之发生了重大改变。乡镇财政收入不再依赖向所属行政村征收税费，村干部的工资也不再由税费和提留支付。相反，国家对“三农”的各类公共建设与服务项目，主要由乡镇政府提供给行政村，村干部工资由农村税费改革的村级转移支付来保障。伴随着这一进程，村级财务治理机制也发生了重要变革，并对农村建设、发展和治理产生了一定影响。

（一）村级财务治理机制的变迁

中国农村村级财务治理机制主要有：民主理财、村务公开（包括村财公开）、“一事一议”和“村财乡管”。其中，民主理财与村务公开是中国农村在推行村民自治过程中的一项制度创新，并逐渐成为村民自治制度的重要组成部分，伴随着村民自治制度的推进而不断发展；而“一事一议”和“村财乡管”，则主要是在农村税费改革过程中渐次提出并在全国推广的。

1．民主理财机制与财务公开机制

早在2000年农村税费改革正式启动以前，民主理财与财务公开便作为村民自治的重要内容，成为村级治理的着力点。民主理财主要突出村级组织的自治性地位与村民民主权利，其主要内容包括落实建立村级理财组织、召开民主理财会议、审批村级重大支出、监督和检查村级财务制度的实施情况。财务公开也是与民主理财紧密相联系的一种机制，主要是从程序上防范村干部乱用职权，规避财务风险，其主要内容包括村级组织按时公布村级财务账目，并接受理财小组和村民的质询。1996年3月，财政部发布了《农村合作经济组织财务制度（试行）》，规定村合作经济组织的财务管理要坚持民主理财的原则，要按月或按季公布收支明细及有关账目，年终进行财务检查和清理，公布全年财务收支账目。同时，村合作经济组织要建立由群众选举产生的代表和有关村干部参加的民主理财组织。民主理财组织要定期召开理财会议，认真听取和反映全体成员的意见和建议，并监督、检查财务制度的实施情况。继财政部发布《农村合作经济组织财务制度（试行）》之后，1997年12月，农业部和监察部发布了《农村集体经济组织财务公开暂行规定》，不仅进一步要求村集体经济组织实行财务公开制度，定期如实地向全体村民公布财务情况及有关账目，由村民大会或村民代表大会选举产生的民主理财小组对财务公开活动进行监督，还明确了村集体经济组织成员权利和民主理财小组监督权利的具体内容。

2006年全面免除农业税后，各级政府进一步出台文件强调了民主理财和财务公开作为村级财务治理机制的重要性。2006年9月22日，中共中央纪委、监察部、财政部、农业部联合下发《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》（中纪发 [2006] 24号），同时出台了由财政部制定的《关于进一步加强和规范乡镇财政财务管理工作的暂行办法》和农业部制定的《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的暂行办法》。其中，农业部《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的暂行办法》明确提出，村集体经济组织要建立和完善规范的财务管理制度，主要包括：民主管理和财务公开制度、现金银行存款管理制度、债权债务管理制度、资产台账制度、票据管理制度、会计档案管理制度、村干部任期届满经济责任和离任审计制度、“一事一议”筹资筹劳制度、土地补偿费监督管理制度等。同时，该《暂行办法》还明确提出要建立主要包括货币资金内部控制制度、销售和收款业务内部控制制度、采购和付款业务内部控制制度、存货内部控制制度、对外投资业务内部控制制度、固定资产内部控制制度、借款业务内部控制制度等在内的村级组织内部财务控制制度和财产清查制度。

2．“一事一议”及“一事一议”财政奖补机制

“一事一议”财政奖补机制是在“一事一议”筹资筹劳机制（简称“一事一议”）的基础上发展而来的。在农村税费改革中，由于取消了村提留、乡统筹和“两工”，村级公益事业建设所需资金和劳务，实行村民“一事一议”筹资筹劳加以解决。实际上，这一机制仍然延续着既有的农村公益事业建设由农民自办的原则——“涉及农业生产和农民生存环境方面的公共产品提供，依然是以农民‘自给自足’为主，农民并未从实质上摆脱农村公共产品供给主体的责任”——从而，“维持历史形成的城市与农村不同的公共产品供给体制”。然而，在实践中由于村民集体意识的瓦解、“搭便车”行为以及村民外出务工等原因，“一事一议”机制往往难以实施，各地的实践效果不如人意。后来，国家将财政对“三农”的投入与“一事一议”机制相结合，逐步探索形成“一事一议”财政奖补机制——国家对农村的财政投入根据村集体举办公共事务的“一事一议”情况进行财政奖补。

在个别地区试点的基础上，2008年2月1日，国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部三部门联合发布《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》（国农改[2008] 2号），认为“开展“一事一议”财政奖补是加强农业基础建设，统筹城乡发展，促进城乡公共服务均等化的重要举措，是深化农村综合改革的一项重大制度创新，有利于激发村民参与“一事一议”筹资筹劳的热情，引导和鼓励村民出资出劳，调动农民参与公益事业建设的主动性，促进社会主义新农村建设；有利于调动基层干部和群众的民主议事积极性，运用民主方式解决涉及农民切身利益的问题，并不断完善民主议事机制，推进农村基层民主政治建设；有利于形成村级公益事业建设多渠道投入的新机制，让农民切身感受到党和政府的关怀，促进城乡协调发展，构建社会主义和谐社会”。这个通知确定，“2008年，中央选择黑龙江、河北、云南三个省在全省范围开展‘一事一议’财政奖补试点”。2009年5月21日，三部门又联合发布《关于扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点的通知》（国农改 [2009] 3号），将省级试点范围扩大到江苏、内蒙古、湖南、安徽、贵州、重庆、宁夏7个省份，同时选择湖北、广西、甘肃、福建、山西、陕西、江西7个省份在局部扩大试点。2010年3月1日，三部门再次联手发布《关于做好2010年扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》（国农改 [2010] 1号）。该通知提出：试点省份从现有的10个增加到21个。另外，新疆、海南、河南、吉林、青海、西藏6个省份进行局部试点。随后，国务院农村综合改革小组办公室、财政部又先后出台《村级公益事业建设一事一议财政奖补项目管理暂行办法》（财农改 [2011] 3号）、《村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理办法》（财预 [2011] 561号）和《关于规范村民一事一议筹资筹劳操作程序的意见》（农经发 [2012] 1号），对“一事一议”财政奖补的具体机制做了进一步规范。

3．“村财乡管”制度

“村财乡管”制度作为一项村级财务治理机制，在农村税费改革前后具有不同的实践意义。在农村税费改革之前，个别地方早在20世纪90年代中期就开始实行“村财乡管”制度，表面上是为了规范村级财务管理，实质上大多是乡镇政府控制或干预村级组织的一种手段而已，以致许多人认为它有悖于村民自治精神。但是，在农村税费改革中，一些地方基于管控村干部乱收费、防止农民负担反弹以及规范村级财务管理的原因，该制度得到了大力推广。在字面上为了避免与村民自治相矛盾，在国家政策文本中一般称之为“村级会计委托代理服务”。2006年10月8日，《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发 [2006] 34号）提出把“加强村级财务管理，规范村级会计代理制等管理办法，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化”作为创新农民负担监督管理机制的途径之一。同年11月13日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（中办发 [2006] 32号）出台，提出“在尊重农民群众意愿和民主权利的基础上，推行村级会计委托代理服务制度，有条件的地区可探索引入社会中介机构为村级财务管理服务”。各省级政府也相应出台文件，规范和推广村级会计委托代理服务制度。例如，湖北省财政厅就于2007年4月10日下发了《关于进一步规范全省村级会计委托代理服务工作的意见》。2008年7月25日，财政部发布《关于开展村级会计委托代理服务工作的指导意见》（财会[2008] 8号），指出“近年来，许多地方……出现了村级会计委托代理服务等一些新的有益做法，受到了广大农民群众的一致欢迎”。该《意见》规定：“实行村级财务与村级资金的‘双委托’管理，即各代理服务机构在接受委托后，各行政村不再设会计和出纳，只配备专职或兼职的报账员，其资金……进行统一管理，规范会计基础工作，实现‘五个统一’，即统一资金账户、统一报账时间（段）、统一报账程序、统一会计核算、统一档案管理。”2010年2月8日，中央纪委、财政部、农业部、民政部印发了《关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》。该《通知》认为，“村级会计委托代理服务是农村基层实践工作的创新，是管理农村财务、强化会计监督的有效模式”。

需要指出的是，民主理财和财务公开是与村民自治制度具有内源一致性的财务治理机制。由于村民自治是一项法律有明文规定的农村基层治理制度，因此民主理财与财务公开在制度文本层面是一项全国性制度安排。然而，以村级会计委托代理服务为主要形式的“村财乡管”则不一样，由于它必须建立在“尊重农民群众意愿和民主权利的基础上”，即不违背村民自治基本精神的前提下推行，故“村财乡管”制度并没有在全国范围内得到普遍实施。在一些经济比较发达的沿海地区，比如广东、浙江的一些农村，由于村集体经济实力较强，并未实施“村财乡管”制度。

（二）村级财务治理机制的运行

1．民主理财机制和财务公开机制的运行

民主理财是村民治理的一种运行机制。其基本的运作过程是：由村民大会或者村民代表大会选举或推选合适的村民组成村理财小组，由村理财小组代表村民监督和审查村委会集体资产管理、财务决策、公务消费等财务行为。财务公开同样也是村民自治的一种运行机制。其基本内容是要求村级组织按时公布村级财务账目，并接受理财小组和村民的质询。事实上，民主理财和财务公开是两项紧密联系的治理机制，在村级财务治理中相互支撑。二者的主要区别在于，民主理财侧重村民决策权的行使，而财务公开侧重村民知情权和监督权的行使。

民主理财和财务公开作为全国性普遍制度，在各地的具体实践中往往有不同的形式。例如，浙江省某镇民主理财机制和财务公开机制的运作过程是：

一、建立民主理财小组。每村由村民代表会议推选3名有相关知识和能力的村民组成民主理财小组，设组长1名，民主理财小组成员产生后向全体村民公示，其工作情况接受村民群众的监督。民主理财小组作为村级财务监督的常设机构对村级集体经济的管理活动实施监督，每月对村级财务情况进行审查，监督村级财务管理是否严格按照相关管理制度实施，只有通过民主理财小组审查的财务账目和票据，才能向乡镇财务代理中心报账、记账。

二、明确干部过错责任追究。村民委员会和村集体经济合作社管委会全体成员均须分别做出公开承诺，对因违规决策、管理、审批给集体经济造成损失的，承担相应的赔偿责任，并签订承诺书。承诺内容通过村民代表会议和村务公开栏等向村民群众公开，接受村民群众监督。村干部在村务管理中因违规决策、管理、审批给集体经济造成损失的，要承担相应的赔偿、返还责任。如果村干部的违约行为造成集体经济损失又拒不赔偿，民主理财组长可代表村集体向人民法院提起诉讼，追究其民事赔偿责任。

尽管民主理财制度和财务公开制度主要由各级政府为巩固税费改革成果，以制度嵌入的方式推行，但其运行逻辑仍然与村民自治这一基本制度高度一致。民主理财机制和财务公开机制的实施，不仅对村级财务治理，也对村民治理产生一定的影响。

从积极的一面来说，民主理财和财务公开为村民行使民主决策权、知情权和监督权提供了制度保障，也在一定程度上促进了村民公民权利意识的觉醒，并制约了村干部对村集体资产的贪污和滥用行为。例如，广东省梅州市蕉岭县芳心村在村民自治、民主理财和财务公开的制度平台上，创新性地建立了“村务监事会”制度。2008年年初，由于搬迁新址，芳心村委会决定将老村部出售。当时村委会主任谢建祥的几个朋友找到他协商，想用13万元买下，同时芳心村所属的三圳镇的司法所也希望以10万元买下该村老村部用做办公场地。但是，监事会不同意由村委会私下卖掉村部，提出要公开审议。后来，村监事会召集村民代表开会，听取村委会的各种处理方案，村民代表一致商定招标拍卖。最终，老村部由外村一位老板拍得，成交价达17万元。在该案例中，村务监事会行使与民主理财小组类似的职能。村务监事会成功地维护村集体资产处置利益，既是村民权利意识觉醒的体现，也与民主理财制度和财务公开制度为维权行为创造制度平台相关。不可否认，蕉岭芳心村案例只是一个典型的案例，并不能证明民主理财机制和财务公开机制在全国范围的成功，但它至少反映了这一新治理机制的出现为村民维权创造了行动的空间与成功的机会。

当然，民主理财治理机制和财务公开机制并未全然得到有效运行并产生积极影响。一般来说，民主理财机制和财务公开机制要有效运行必须具备两个基本条件：一是村民自治制度能与村庄传统结合。二是在流动性日益增强，个体化成为普遍趋势的农村社会，农民能在公共精神的感召下克服集体行动的困境，积极参与村庄事务。事实上，由于不具备上述社会基础，大量的观察和研究表明民主理财制度和财务公开制度在很多地方流于形式。本书课题组2014年7～8月对江苏、山东、广东、福建、湖北、安徽、河南、湖南、江西、山西、广西、贵州、内蒙古、四川、宁夏15个省（自治区）102个县（市、区）121个村调查发现，财务支出由民主理财小组决定的只占68.4%，仍有31.6%的村的财务支出主要由村支书和村主任决定。一项对湖北省某镇的问卷调查显示，多数村的财务公开属于不定期公开，公开财务信息时会出现公开内容与实际不符合及关键内容不公开的情况。制度没有执行而流于形式的局面会影响村民对制度的信任，不仅对当前的村民自治实践产生负面影响，还会由于记忆累计而对未来村民自治的发展产生消极影响。

2．“一事一议”机制的运行

农村税费改革以后，村级财务状况发生了重要改变。一是在收入上，由于各项提留和统筹经费的取消，村级组织自身收入减少，而由新农村建设带来的各项政府财政补助明显增加，并成为村级财务的主要收入来源。二是在支出上，村干部的工资纳入国家财政支出范围，不再由村级组织自行支付。三是在村级公共建设投入上，实现了以村民自办为主向政府公办为主的转变。政府投入村级公共建设主要有专项项目建设形式和“一事一议财政奖补政策”两种类型。具体来说，专项项目建设是由政府确定项目，资金由政府全额拨款提供。国家和地方政府对村级建设的专项项目种类繁多，各部委几乎都有此类项目。以文化部门的项目为例，就有“农家书屋”工程、“广播电视村村通”等项目资助。这些项目一般不要求村级组织投入资金，但往往会要求地方政府相应配套部分资金，具体的配套比例又因项目而异。

“一事一议”财政奖补型投入区别于专项项目建设最大的特点是，农民在国家政策范围内选择建设项目，并先行通过“一事一议”筹资筹劳启动部分建设或完成全部建设，政府再根据规定给予财政补贴。国家政策规定的项目范围包括村内道路、农田水利、村容村貌改造以及村民通过民主程序议定需要兴办且符合本地区有关规定的其他公益事业建设项目。“一事一议”财政奖补型投入的实质是对农村社区公益事业建设实行“民办公助”。

3．“村财乡管”治理机制的运行

在此背景下，“村财乡管”作为一项村级财务治理机制，旨在促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化，规范农村会计处理，控制村级债务增长，提高农村公共建设投入资金使用效率。尽管“村财乡管”曾经受到批判，被质疑有悖法律，但毋庸置疑的是，“村财乡管”已经成为当前中国农村村级财务的主要管理制度。

这一制度的运行对村级财务运行产生的影响具有双重性。一方面，在“村财乡管”机制下，村级资金管理和财务会计集中由乡镇农经所代理管理，既能保障村委会各项资金的所有权、使用权、审批权和收益权，又能通过专业化会计行为和资金的统一管理加强对村级资金的监管，在一定程度上规范了村级财务管理。但另一方面，“村财乡管”使乡镇对村级财务的控制进一步加强，村级组织在财务层面进一步“行政化”，成为乡镇政府权力在村庄的延伸。

“村财乡管”机制在实际运行中也暴露出诸多问题。例如，有学者发现在代理机构方面存在代理机构违规行使权力、代理机构监督不力、代理人员业务素质偏低、代理程序缺乏民主等问题。一项对浙江某镇“村财乡管”机制落实的调查研究发现，一些干部在村务管理过程中违规决策，造成集体经济重大损失，引起村民群众的强烈不满。此外相当一部分村庄因财务运作不透明、村民无法参与财务管理活动，造成村民群众怀疑干部存在经济问题，以至引发连续的、群体性的上访事件。还有研究发现，由于代理机构的会计业务审核基本由农经员单独完成，履行的仅是代理记账职能，审核内容更多侧重于凭证会计要素是否齐全，计算是否准确，而对村级财务的事前监督和事中监督基本没有发挥作用。在实际中，这一制度在我国很多地方流于形式，并未达到规范和监管村级财务管理的目的。

（三）村级财权自主性、民主治理与村庄公共品供给

为了具体考察村财乡管、民主理财、村务公开等跟村庄公共品之间的供给关系，本书课题组对2014年7～8月完成的农村问卷调查中的《村情表》数据进行了定量分析，得出初步结论：一是乡村关系对村庄公共品供给产生了一定的影响，但具体的影响作用是什么有待分析。二是中国村庄不同于一级基层地方政府，其财政自主性跟村庄公共品供给质量之间没有必然关联。三是村庄权力是否集中并不是影响村庄公共品供给质量的重要因素，关键是村级班子是否团结、有凝聚力。四是村级财务支出是否经过民主理财小组决定不会对村庄公共品供给质量产生线性作用，而实行村务公开则有利于改善村庄公共品供给质量。

然而，统计分析结果却揭示村民对村庄公共事务是否关心跟村庄公共品供给质量无关，或许大部分村庄公共品的改善更多地取决于国家的投入和相关政策的实施。分析发现，村庄公共品供给质量存在明显的城乡差异性。不可否认，中国村庄公共品供给更主要地受到长期形成的城乡二元结构的深刻影响。当前应该采取更加积极的政策措施，加快推进城乡社会经济的统筹发展，促进城乡公共品供给的均等化。