一 乡镇财政体制及运行机制变革
财政总是服务于国家的实际需要，并随着国家实际需要的转变而改变。当中国社会从“以农养政”“城乡二元”转向“以工促农”“城乡一体”时，包括乡镇财政在内的整个财政体制必然随之发生深刻的变革。这项巨大变革，则是由农村税费改革开启的。
（一）农村税费改革和乡镇财政管理体制变迁
自21世纪以来，乡镇财政体制的一系列改革是对20世纪末农村地区日益严重的农民负担问题的直接回应，并沿着农村税费改革这条主线渐次展开。
1．农业税费与农民负担问题
直到农村税费改革之前，中国农村的公共物品基本上是由农民自我供给的。农村公共产品的供给体制与人民公社时期没有本质性的区别，农村公共产品的提供主体是农民，所不同的是，人民公社时期农民在公共产品方面的投入被“集体”“包装”了起来，并被“工分”形式所掩盖，农民没有意识到自己的负担。实行家庭联产承包责任制后，农民在农村公共产品方面的负担其实落在了家庭和个人头上，且大部分货币化了，农民清楚知道自己的负担。
与之相匹配，中国农村实行的是一套与城市完全不同的税费制度和社会保障制度，以维持城乡二元社会结构的长期运行。这种极不合理的制度安排，一个直接后果是农村日益衰败和被“边缘化”。
按照国家的规定，农村税费由农业税收、农民承担的费用和劳务组成。农业税收，一般包括农（牧）业税、农业特产税、生猪屠宰税、耕地占用税和契税等。依据国务院颁发的《农民承担费用和劳务管理条例》（国务院令 [1991] 92号），农民在国家法规（许可范围）内承担的费用和劳务是指“农民除缴纳税金，完成国家农产品定购任务外，依照法律、法规所承担的村（包括村民小组）提留、乡（包括镇）统筹费、劳务（农村义务工和劳动积累工）以及其他费用”。在农村基层，通常将它们简称为“三提五统”和“两工”。所谓“三提”是指农户上交给行政村的公积金、公益金和管理费三种提留费用。“五统”是指农民上交给乡镇政府的教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费五项统筹费。此外，《农民承担费用和劳务管理条例》同时还允许“乡统筹费可以用于五保户供养”。实际上，各地在执行过程中，都在不同程度上增加了一些收费名目，加码收费。因此，“三提五统”只是在政策内向农民收取费用的一种笼统说法而已。在许多农村地区，“三提五统”实际上远远“超过上一年农民人均纯收入的5%”的红线规定。
这项税费制度实际上跟当时的农村土地双层经营制度相一致。由于农民经营的土地属于集体所有，所以实行家庭联产承包责任制以后，农民只有“交够国家的，留足集体的，剩下才是自己的”。之所以实行这项农村税费制度，根本原因是农村基本公共产品必须由农民自己承担和自我供给。
在这项农村税费制度中，农业税一直沿用的是1958年6月3日第一届全国人大常委会第96次会议通过的《中华人民共和国农业税条例》。由于农业税根据各地农业生产水平，按农民耕作的田亩征收，其增长空间十分有限。即便乡村两级或多或少存在隐匿或虚报田亩和农业产量的现象，也不可能在农业税上做太大的“文章”。由于农村基层政府没有开征新税和提高税率的权力，乡村两级为了维持自身的正常运转，推行必要的乡村公共建设以及完成上一级政府下达的“达标”任务（如农村教育的“两基达标”），在没有相应的经费投入的情况下，只能在农民承担的费用、劳务上“动脑筋”，增加预算外收入，甚至通过集资、摊派、罚款的形式向农民汲取政策外的收入。
所谓“头税轻、二税重、三税是个无底洞”，是对农民负担问题的一个形象说法。其中，“头税”是指前述的农业税收部分，“二税”是指各级政府允许向农民征收的其他税收、集资和乡镇统筹、村提留等税费负担，“三税”是指政策外的其它“乱收费、乱罚款、乱摊派”。
以安徽省为例，根据省减轻农民负担办公室的统计，1994～1998年，农民承担的非税负担（包括“三提五统”“以资代劳”和“社会负担”）均超过了上一年农民人均纯收入的5%, 1995年甚至达到8.52%（见表1-1）。由于漏报、瞒报，农民实际负担水平远超过这些统计数据。根据周焱的调查，漏报和瞒报通常为统计数据的20%。另外，除了明税以外，农民还承担了比明税（指统计中的农业税）高1～2倍的暗税（指国家收购农产品的价差，又称之为“剪刀差”）。
表1-1 1994～1999年安徽省农民分担情况
注：①人均纯收入由农户家庭经营收入和报酬构成；②社会负担主要包括行政事业性收费、罚款和集资摊派；③表中国家税收仅统计了农业税和农业特产税。
资料来源：根据安徽省减轻农民负担办公室提供的有关数据整理。转引自周焱：《安徽农村税费改革调研报告》，《经济理论与经济管理》2001年第5期。
在湖北省咸安区，1997年农民政策内的六项负担（农业税、农业特产税、屠宰税、教育费附加、乡五项统筹、村三项提留）总额是4230.97万元，亩均109元，人均116.9元。1999年为4566万元，亩均118.6元，人均130.35元。而有据可查的农民实际负担情况则是：1997年农民负担为6969万元（其中农民负担监督卡内农民负担5188万元，卡外农民负担1781万元），亩均179.6元，人均192.5元。1999年农民负担为6910万元（农民负担监督卡内4950万元，卡外1960万元），亩均179.5元，人均197.2元。1999年咸安区地方一般性财政收入为1.16亿元，其中近六成为农村税费收入。根据湖北省统计局的统计数据，1993～1997年农民人均年收入增长不及8%，而同期农民负担的增速高达25%。
咸安区还不是湖北省农民负担最重的地区，湖北省农民负担最重的地区是地处江汉平原的一些县市，农民负担亩均达到400元左右。2000年春，监利县棋盘乡侯王村因抛荒过多，难以按照田亩摊派税费任务，村集体税费只好分解到人头，人均上交各种税费高达650元。某农户全年应交2700元，但全年农田收入不足1000元，只好外出打工把余下的2000元补上。沉重的“费”负使得农民怨声载道，很多地方由此引发了大量的干群冲突和群体性上访事件，农村税费改革已经箭在弦上。
2．“费”改“税”
从2000年开始，安徽省率先在全省范围内进行农村税费改革。这项改革的核心内容是“费”改“税”。诚如朱镕基总理所言，“目前从农民手里收取300亿元的农业税，600亿元的乡统筹、村提留，再加上乱收费，恐怕从农民那里一年要拿1200亿元甚至更多。我们这一次的税费改革，就是要把现在收取的300亿元的农业税，提高到500亿元，也就是农业税率从5%提高到8.4%。与此同时，把乡统筹、村提留的600亿元和各种乱收费一律减掉”。
具体而言，这次“费改税”的主要内容是“三个取消，一个逐步取消，两个调整，一项改革”。“三个取消”具体包括取消乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金。取消乡统筹后，修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取，村级道路由村民大会决定，乡级道路由政府安排。其他四项支出由各级政府通过财政预算予以安排；取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资；取消屠宰税。“一个逐步取消”包括逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，农村公共事业用工，通过一事一议由村民大会决定。“两个调整”包括调整农业税政策。主要是确定农业税计税土地面积（以农民第二轮合同承包、用于农业生产的土地为基础确定）、调整农业税计税常产（以1998年前5年间农作物的平均产量为依据确定，并保持长期稳定）和合理确定农业税税率（仍实行地区差别比例税率，最高不得超过7%）；调整农业特产税政策。取消一个应税品目两道环节征税，改为一个应税品目只在一道环节征税。“一个改革”包括改革农村提留征收和使用办法。村提留的来源除集体经营收入以外，征收农业附加税，附加比例最高不超过改革后农业税的20%。
经过两年的改革试点，农村税费改革便在全国各地普遍开展起来。农村税费改革取缔了大量不合法的收费后，农民的负担有所缓解，但是乡村乃至县一级的财政收入很快出现了大量缺口，大量乡镇政府日常运转难以为继。为此，各地纷纷对乡镇政府进行了大刀阔斧的机构改革，试图通过精简乡镇机构和工作人员来缓解财政压力。
3．取消农业税
2005年12月29日，第十届全国人大常委会第19次会议经表决决定，《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止，这意味着在中国长达2600年之久的“皇粮国税”走进了历史。伴随着农业税的取消，乡镇财政的收支也随之发生了重大变化：收入方面，农业税免征，部分税收管理和归属权上划，乡镇财政收入明显降低；支出方面，原来乡镇负担的乡村道路建设、农村义务教育等上划为县级支出，乡镇财政支出范围更窄。
乡镇政府的财政困境，直接推动了“乡财县管”改革。2005年12月31月，国务院发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中，明确鼓励地方实行“乡财县管乡用”的财政管理制度改革。2006年7月28日，结合乡镇财政管理方式改革试点经验，财政部发布《关于进一步推进乡财县管工作的通知》（财预[2006] 402号）。山东省财政厅在转发《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》的通知中明确指出：“2008年底前，全省除经济实力强、财政收支规模大、管理水平较高的乡镇外，其他乡镇原则上都要全面推行乡财县管。”截至2006年，全国已有28个省区实施了“乡财县管”改革，其中16个省区全面推行，12个省区部分试点。在2012年8月20日举行的全国农村综合改革办公室主任会议上，国务院农村综合改革工作小组牵头人、财政部部长谢旭人表示，截至2011年年底，2.93万个乡镇实行了“乡财县管”，约占全国乡镇总数的86.1%。
从全国范围来看，“乡财县管”的管理模式大体分为三种类型：一是财政管理型，即乡镇财政预算的编制、执行由县乡共同管理，取消乡镇金库和乡镇财政总预算会计岗位，乡镇预算内外收入上划，支出下拨，县财政国库管理机构设乡镇财政总预算会计岗位，代理乡镇财政总预算会计业务。同时，乡镇各预算单位的财务管理仍由乡镇会计核算中心进行集中核算。二是统收统支型，即取消乡镇财政、乡镇金库和所有银行账户，取消乡镇所有的会计岗位，乡镇为县财政的一个预算单位，其财政、财务由县财政直接管理和核算，乡镇设一名财会联络员和报账员，实行报账制管理。三是财务管理型，即乡镇财政仍由乡镇财政所管理和核算，乡镇各预算单位的财务管理由县级会计核算中心实行报账管理制。
在中西部大部分贫困乡镇实行“乡财县管”的同时，东部沿海一些经济发达乡镇却在进行“强镇扩权”改革。“强镇扩权”最初发端于浙江省。2005年9月，浙江省在绍兴首先进行改革试点。2010年4月，中央编办会同中央农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部印发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国13个省份中选择25个经济发达镇进行试点。在这轮“强镇扩权”改革中，浙江省的经验比较突出，具体做法主要有：将原属于县级政府的部分行政审批权和决策权授予所辖中心镇，按照“依法下放，能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，强化中心镇公共服务职能。同时，为保障这些职能有效实现，明确规定部分财政权力下移，在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除部分上交中央外，地方留成部分向中心镇倾斜。
（二）当前乡镇财政状况及治理机制
在中国，绝大部分乡镇财政实际上就是“农业财政”，其财政收入主要来源是农业税收。取消农业税以后，财政转移支付取代原来征收的农业税费，成为乡镇财政的主要收入。
早在2002年7月，财政部就印发了《农村税费改革中央对地方转移支付暂行办法》。次年7月，财政部又正式下发了《农村税费改革中央对地方转移支付办法》。这个办法规定农村税费改革转移支付的计算公式为：
某地区转移支付额=乡镇转移支付+村级转移支付
+教育集资转移支付
其中，
乡镇转移支付=（该地区乡村两级办学经费+该地区计划生育经费+该地区优抚经费+该地区乡村道路修建经费+该地区民兵训练费+其他统筹支出+该地区屠宰税减收+该地区农业特产税政策性减收-该地区农业税增收）×该地区转移支付系数。
当初之所以实行这项转移支付，是为了弥补农村税费改革免征或减征农业税费导致乡镇财政收入的缺失，确保农民负担不反弹。自从国家取消农业税以后，这一因农村税费改革而设置的专项转移支付便成为如今乡镇财政的一种常规性转移支付。
20世纪90年代中后期，农民负担逐年急剧增长，这在一定程度上说明，现有的农村税费收入根本无法满足农村基本公共建设的需求。显而易见，中央和地方政府给予乡镇政府的转移支付只能有限弥补因为农村税费改革而造成的收入缺口，大量的乡镇政府仍然处于入不敷出的困境之中。当国家通过农村税费改革斩断农村基层政府向农民伸出的“掠夺之手”后，乡镇政府的突围之路就是对外“招商引资”和向上“跑项目”，即充分利用各种途径和方式向上级政府申请资金。尽管这些项目资金都是专项财政拨款，但是，对于一个“饥不择食”的乡镇政府来说，这些要来的资金会通过各种方式被变通使用，成为乡镇的“预算外”财政。
1．乡镇财政“虚空”
在20世纪90年代有一项极为重要的财政体制改革，即从“分灶吃饭”的分级包干财政体制进一步迈向“分税制”，这项财政体制的变革在既有的支配性府际关系中最后导致这样一个后果：一方面是自下而上逐层抽取财税资源，另一方面是自上而下逐级下移事权（即“甩包袱”）。表1-2的数据大致可以说明这一问题，即财政收入越来越多地集中到高层政府，支出却呈现相反的趋势。
表1-2 各级政府的财政收支所占比重的变化趋势
资料来源：Christine Wong（1997）, Financing Local Government in the People's Republic of China. Hong Kong: Oxford University Press; World Bank（2002）, China: National Development and Sub-national Finance——A Review of Provincial Expenditures. Report No.22951-CHA, World Bank, Washington, DC；财政部国库司、预算司编《地方财政统计资料（2004）》，转引自黄佩华《中国能用渐进方式改革公共部门吗？》，《社会学研究》2009年第2期。
处于最低层级的乡镇政府在这一财政分税体制中处于最弱势的地位。随着农业税的取消，乡镇财政的日子更加艰难。总体而言，乡镇财政普遍负债严重。根据国家农调队测算，全国乡级每年需要3700亿元才能维持合法生存，如果按支出的70%计算，也要支出2590亿元；而总来源只有750亿元，收支相抵每年相差1840亿元。在财力水平相对薄弱的中西部典型的农业地区，乡镇财政困难和短缺更加严重。根据财政部的统计，2003年全国财力缺口的县乡中部地区占45%，西部地区占39%。从2008年4月中国科学院农业政策研究中心组织的对全国5个省（江苏、四川、陕西、河北、吉林）25个县50个乡镇的调研数据可知，截至2007年年底，每个乡镇仍平均负债902.2万元，负债面高达96%。2014年，国家审计署报告显示，全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，全国乡镇政府负偿还责任、担保责任或救助责任的债务分别达3070.12亿元、116.02亿元和461.15亿元。本书调研组在2014年7～8月对14个省80个乡镇进行问卷调查，结果显示，35个乡镇存在不同程度的负债现象。其中，5个乡镇是2006年之前负债的，10个乡镇是2006年之后负债的，16个乡镇在2006年前后均负有债务。
随着乡镇财政收入的减少，乡镇财政的机构设置也逐步“虚拟化”。以四川省为例，2010年年底，全省乡镇数为4423个，有财政所的乡镇4041个。其中，单独设置财政所的乡镇1356个，占33.56%；保留财政所牌子的乡镇2685个，占66.44%。据调查，筠连县18个乡镇，2007年农村综合改革后只保留了县城所在地筠连镇财政所，其余17个财政所全部被撤销，只在乡镇经发办挂财政所牌子。达州市大竹县全部50个乡镇财政所都只保留了一块牌子。这就是说，全省2/3的乡镇财政机构名不副实，在经济相对落后地区，这一问题更为突出，“虚拟化”状况相当严重。同时，对乡镇财政机构的管理模式不统一，主要有县级财政派出机构、县乡“双重管理”、乡镇直属机构三种类型，不利于乡镇财政机构规范化建设。
2．乡镇财政不规范
随着国家加大对“三农”的支持力度，国家财政下发到各乡镇的涉农补助资金越来越多，但在我国现存行政体制下，这部分涉农资金分属财政、民政、农业、林业、教育、计生等多个部门，条块分割，多头管理。虽然县级财政部门在各乡镇统一设立了专项资金账户，实行统一监管，但由于部门利益的驱使，大量的涉农项目资金仍归县级部门管理。县级财政对此监督流于形式，乡镇财政无法实施有效监督。
目前，经由乡镇财政直接核发或监管的国家政策性补贴项目包括：一、增加收入类，粮食直接补贴、农资综合补贴、退耕林还草补贴。二、生产发展类，良种补贴、政策性农业保险财政补贴、现代农业生产发展资金、农民专业合作组织补助、测土配方施肥补助、粮棉油高产创建示范补助。三、流通领域类，家电下乡补贴、汽车摩托车下乡补贴、农机购置补贴。四、社会保障类，新型农村社会养老保险资金、新型农村合作医疗资金、农村居民最低生活保障资金、农村五保户供养资金、城乡医疗救助资金、农村社会优抚资金、自然灾害生活救助资金。五、社会事业类，农村计划生育奖励扶助资金、独生子女父母奖励金、农村计划生育免费技术服务资金、乡镇综合文化站建设资金、农村劳动力转移培训阳光工程资金、新型农民科技培训政策资金、乡镇卫生院招聘执业医师补助资金。六、基础设施类，农村危房改造补助、小型农田水利补助、病险水库出险加固补助。随着国家财政实力增强，统筹城乡发展和社会主义新农村建设步伐加快，对“三农”的扶持力度不断加大，各种政策性补贴补助资金大幅增长。2005年，四川省各种涉农政策性补贴资金约347.14亿元，2010年达到1406.28亿元，5年增长4.05倍，年均增长60.02%。2007年，河南省涉农资金支出400多亿元，远高于全省乡镇收入。但具体落实惠农政策的任务繁杂。据调查，河南省扶沟县韭园镇2008年发放16类33项补贴，6.5万户次的信息录入、审核、通知书印制等工作，需要全所人员满负荷工作三个多月。
另外，各地在推行“乡财县管”“村财乡理”方面改革步调和力度不一，乡镇财政财务监管乏力。主要表现为两个“不到位”，一是“乡财县管”改革不到位。各种规章制度不能得到严格执行，财政监督形同虚设。有些县乡理财意识不强，除统发工资外，大多资金支出申请未经乡财县管办公室审批，运行程序和规章制度与实际操作“两张皮”。二是乡镇财务监管不到位，监管存在漏洞。乡镇财政所仅对上级拨付的村级经费进行有效监督，但对乡镇政府、乡属各单位的经费缺乏有效的内部审计和监督，乡镇经费支出较为混乱，支出随意性强，计划性差。
3．乡镇经济开发与招商引资
乡镇财政困难加上现有的GDP考核机制，导致其走向“开发”的道路。“搞开发实质就是卖土地，招商引资也是要别人来圈土地”，湖北省某镇长说。
随着土地价值的升高，乡镇政府与其他地方政府一样，纷纷热衷于土地财政。为了提高土地财政收入，不惜与民争利，从而引发了各种农村的征地矛盾，甚至导致了大量的群体性事件。另一方面，很多乡镇纷纷开建工业园区，“筑巢引凤”，招商引资。
招商引资是GDP时代一项重要的政府职能。如地处苏北的某县在2005年的政府工作报告中提出：“提出招商引资是经济欠发达地区富民强县的唯一抓手，超常规发展的关键在招商引资，而招商要靠干部带头。”该县县委书记在此前不久召开的全县干部大会上表示：“各级干部特别是一把手，要把招商引资作为第一政绩、第一责任、第一大事，带头招商、带领招商、带动招商，使本职工作业余化、招商引资主题化。”为加大招商引资的力度，各县都向乡镇下达了巨额的招商引资任务，并制定了近乎苛刻的考核办法。当乡镇政府耗费大量的精力在招商引资时，也就不太可能有太多精力和动力去提供乡村公共服务。
4．乡镇财政体制创新
前文描述的是当前乡镇财政的普遍状况，还有个别地方在某些方面对乡镇财政体制进行了大胆创新探索，其中包括。
一、参与式预算。参与式预算是公民直接参与决策的治理形式。2005年，浙江省温岭市新河镇开始实施参与式预算改革，为加强乡镇财政的监督和透明提供了新鲜的经验。2005年7月27日，新河镇召开第十四届人民代表大会第五次会议，并第一次借助民主恳谈平台讨论镇财政预算。会议期间，新河镇90名镇人大代表直接参与了政府的财政预算编制，193名群众自发前来参加旁听，旁听代表主要是各个村的村干部、镇行业协会、企业负责人和部分村民。镇人大代表和到会的群众就镇政府的预算方案与镇政府进行了对话，并提出缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。恳谈会结束后，政府与人大主席团、人大财政审查小组召开联席会议讨论人大代表提出的问题，调整了包括缩减25万元行政管理费在内的9个项目，增减的资金合计237万元。镇政府据此修改了财政预算，并在第二天的人大代表全体会议上获得通过。民主恳谈式的参与式预算由此产生。
二、以钱养事。2003年11月，中共湖北省委在总结“咸安经验”的基础上，结合全省的实际，制定出台了《关于推行乡镇综合配套改革的意见》（[2003] 17号）。该文件对传统的农村公益服务的方式方法提出了十分明确的要求——坚持市场取向、开拓创新的原则，遵循市场规律，引入竞争机制，办好社会事业，变“养人”为“养事”。所谓以钱养事，主要是指政府根据职能转换的要求和可用财力的许可，由乡镇和县级业务主管部门共同确定本地每年需要完成的农村公益性服务项目，连同具体的服务时间、服务质量、服务价格、考核结算的要求，面向社会公开招标。凡是具有规定资质的企事业单位、社会中介服务组织和个人，都可以通过公开、公平、公正的竞争参与政府的公益服务活动。这种履行公益服务责任的新方式方法被形象地称为“花钱买服务，养事不养人”。