第一节 政府购买社会公共服务的背景

美国政府购买社会公共服务始于20世纪60年代末和70年代初，最早由美国联邦政府的“经济机会办公室”采购低收入家庭学生的教育服务，进入70年代以后，政府改革运动推动“购买”作为政策工具的使用，自由竞争理念逐渐深入美国福利制度发展进程中。

一 市场经济、民主政治与市民社会的传统根基

美国是一个市场化程度极高的国家，长久以来自由市场经济的理念深深扎根于美国民众和政治家的头脑中，成为美国社会文化的典型特征。美国宪法确定了“限权政府”原则，联邦政府一直奉行“小政府、大社会”理念。包括联邦政府在内的各级政府都热衷于扮演“守夜人”的角色。尽管在20世纪几次大的经济危机出现的时候，政府调控、管制经济和社会的触手有所延伸，但总体而言，自由市场经济理念才是美利坚民族区别于世界其他国家和民族的突出特征。在这种理念的引导下，美国政府对很多社会公共服务的作用，限制在制订计划、引导和监控方面，而非大包大揽，更多的是以政府购买的方式来实现，行政官僚更倾向于采用市场化的方式来为弱势群体提供服务。

美国市民社会的存在和发展很大程度上与其政治体系的性质和特点有关，权力分立、联邦制、法治、容忍多元并存的自由主义传统，都有利于其市民社会保持独立性。美国宪法所规定的言论自由、结社自由和宗教信仰自由使市民社会的发育成为可能，而反过来，美国市民社会的存在又为美国民主生活奠定了基础。它一方面对国家形成强大的监督压力，另一方面通过广泛存在的非政府组织的活动缓解了社会各个阶层之间的矛盾。美国市民社会是一个典型的市民社会模式，其特点可以归纳为：

（1）众多的、广泛的、自愿的结社组织；

（2）教会与国家的分离；

（3）与欧洲的国家主义迥异的联邦主义；

（4）清教主义执着地保护个人自由，并把这作为一种永恒的价值；

（5）丰富的文明德行资源。

早在1921年，美国就建立了全国性的老年组织——退休联邦雇员全国协会（National Association of Retired Federal Employee）。1950年时，美国的非营利组织大约只有5万个。20世纪80年代前后，在一场“全球性的社团革命”中，非营利组织迅猛地发展起来。在1975～1995年间，美国的非营利组织在数量上大幅跃升，达120万个，总资产高达1.9万亿美元，收入近8990亿美元。在21世纪初的几年里，美国人向非营利组织的捐款每年都在240亿美元左右，2003年美国人均捐款828.7美元，捐款占其GDP的比重达到2.19%。非营利组织的数量2005年底已经达到180万个。

可以说，在过去两百多年的时间里，美国获得了这样一个良性循环圈：市场经济—民主政治—市民社会，三者既相互制约又相互促进，为建立和扩大购买社会公共服务提供了坚实的基础。

二 以市场化、分权化、放松管制为特征的当代美国行政改革

包括美国在内的当代国外行政改革的基本内容可以归纳为三个方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府服务合同出租、打破政府垄断、建立政府与私营企业的伙伴关系、公共服务社会化等）；第三，政府部门内部的管理体制改革（分权与权力下放、公共人事制度改革等）。

自20世纪30年代罗斯福总统开始，美国社会福利和社会保障制度大致可以划分为两个阶段。罗斯福总统及其之后的民主党领袖更倾向于强化社会保障职能，1965年约翰逊总统在国情咨文中提出“伟大社会”计划，这一时期的各项社会保障政策是在美国经济总体形势处于良性的情况下提出的。步入20世纪70年代，世界经济结构发生了很大变化，美国的绝对优势地位正在丧失，西欧、日本已经显露锋芒，苏联的经济力量也接近美国，国家垄断资本主义的黄金年代已经过去，美国经济陷入“滞涨”之中，美国的通货膨胀率在1971年为4.5%，70年代末期为7.1%，1980年初为18%。经济形势的变化对美国社会政策制定产生了直接的影响。1968年，尼克松总统上台后，美国的社会保障政策进入第二个发展阶段。里根总统属于共和党的极端保守派，里根政府社会福利改革计划是在小政府的旗帜下进行的。此后的克林顿总统追求一个“花钱更少，服务更好”的政府，联邦行政极大收缩，越来越依赖众多的私人承包商履行范围广泛的公共服务职能。

1981年里根总统上台时，美国联邦、州和地方三级政府上一年度的社会福利支出总和达到了4925亿美元，占三级政府总支出的57.6%，占国民生产总值的18.7%。其中，联邦政府社会福利开支为3028亿美元，占其总支出的54.4%，占国民生产总值的11.5%。庞大的社会福利支出已经成为美国政府的沉重负担，严重影响了社会经济的健康发展，对此进行改革势在必行。与此同时，社会保障服务效率低下，服务质量较差，引起人们的强烈不满。伴随着社会发展，人们对社会保障的要求趋向多元化，而福利国家是由政府一手包揽社会保障，这就构成了官僚体制之下政府对社会保障服务的垄断，难以满足人们的多元化需求。在此垄断的格局下，社会保障服务供给主体一元化，社会保障服务缺乏一种外在的约束与激励机制，没有竞争的垄断使政府丧失了对效率与质量的追求，陷入了低效率与低质量的困境之中。同时，政府追求私利的“内在效应”与“寻租行为”也充斥于社会保障的服务过程中，影响着政府对社会保障资源的分配与优化，导致大量经济资源的浪费与服务成本的提高。

1993年联邦政府财政收入11540亿美元，联邦财政支出14080亿美元，其中社会保障方面的支出7643亿美元，联邦财政总支出的54%，仅养老和医疗保险费用就超过5000亿美元。社会保障收支相抵，赤字约为3300亿美元，占整个联邦政府财政赤字2500亿美元的120%，巨额的社会保障支出使联邦政府财政赤字居高不下。

里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯（Grace）委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，以改进政府效率，提高公众（顾客）满意度。

1993年克林顿上台后，开始推行大规模的“重塑政府运动”，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，坚持顾客导向、结果导向，改革的基本内容是精简机构、裁减雇员、放松管制、引入竞争和推行绩效管理。美国政府改革旗帜鲜明地强调结果取向、绩效为本、顾客导向等理念，学习和吸纳工商管理部门中常用的如目标管理、全面质量管理、绩效管理等工具。根据经合组织1997年度公共管理发展报告《公共管理的问题和发展：1996—1997美国概况》的评估结果，“重塑政府”的成效主要体现在政府的精简、机构的重建、顾客至上原则的确立、市场机制的引入、以绩效为基础的组织的出现等方面。这些成为美国社会公共服务提供方式加速转变的强大动力，有力地推动了美国政府购买社会公共服务实践的蓬勃发展。

在民营化趋势下，由政府直接提供服务所存在的缺陷是被普遍认识到的事实，但将社会服务完全交给私营机构或实行市场化，不仅存在技术方面的问题，更是一个政治问题。在这种情况下，作为一种折中形式的政府购买服务被认为是克服政府直接提供服务所存在的缺陷的一种有效且可行的方法。

三 美国支持服务提供方式改革的相关理论研究

第一，公共选择理论。公共选择理论认为，由于缺乏竞争力、缺乏控制成本的积极性以及缺乏有效监督，出现了以低效率、寻租等为表现形式的“政府失灵”。“政府失灵”本质上是由于政府机制的缺失而无法使资源配置达到最佳的状态。政府包揽所有社会福利服务产生的后果是重复投资、盲目建设，增加了服务成本，降低了服务质量。公共选择学派对“政府失灵”提出了两个方向补救措施：一是“外部转移”，即将一些私人部门能完成的事情交出去；二是“内部改革”，即在政府部门内部引入竞争机制，打破政府对公共服务的垄断。政府购买社会公共服务正是应对新挑战的积极探索，它强调对“政府-企业-社会”三元结构在社会福利领域的功能和职责进行重新配置，避免了政府和市场两种资源配置方式的缺陷，实现了三者之间的良性互动。

第二，新公共管理理论。奥斯本（David Osborne）和盖布勒（Ted Gambler）在《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》中提出，起催化剂作用的政府是一种把政策制定（掌舵）与服务提供（划桨）分开的体制，而权力转移、公私联合、伙伴关系等是起催化剂作用的主要手段。在公共服务领域对效率最大化的追求产生了两个重要问题：一是谁设定服务的标准并将之表述在合同条款中；二是谁提供它。新公共管理理论认为，“掌舵者”与“划桨者”的分离，是对上述提问的回答，即政府设定标准，作为“掌舵者”，之后将服务外包给私人组织，由私人组织作为“划桨者”。新公共管理理论的基本假设是私人机构可比政府以最低的成本提供更具效率和创新的服务。

第三，福利多元主义。福利多元主义也称为混合福利经济（the mixed economy of welfare），是继古典自由主义、凯恩斯—贝弗里奇范式之后，为解决福利国家危机，于20世纪80年代新兴的理论范式。福利多元主义主张社会福利来源的多样化，既不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家，福利是全社会的产物。福利的规则、筹资和提供由不同的部门共同负责，共同完成，这些部门包括市场、政府、非营利组织、家庭和个人等等。

总而言之，上述理论从不同角度分析了政府包揽公共服务的弊端，主张通过社会化和市场化的力量配合政府为公民提供更加满意的服务，为购买服务政策的推行提供了理论根据和良好的舆论环境。