第三章 ProSavana：莫桑比克热带草原开发的三边合作计划
2009年，根据联合国粮农组织（FAO）和世界银行公布的“唤醒巨人”的研究成果，被称为几内亚热带大草原的地区从塞内加尔一直延伸到南非，横跨25个国家，有4亿公顷的耕作潜力，目前只有10%得到利用。巴西和泰国东北部热带大草原的案例被用作参考来评估在莫桑比克、尼日利亚和赞比亚的非洲热带大草原相似地区的发展潜力。选择作为比较的产品（木薯、棉花、玉米、大米、大豆和蔗糖）在泰国和巴西的相应地区都被看作是最重要的农产品。
莫桑比克国家统计所的最新数据表明：“目前70%的莫桑比克人居住在农村，而且大多以小农耕作为生。尽管付出了很多的努力，但莫桑比克的农业生产率还是极为低下，又加上气象灾害造成高度的脆弱性，很多人还遭受长期饥饿，农产品的产量低而且不可预测。”
2010年，人口最多的省为莫桑比克北部的楠普拉省和赞比西省，人口都在400万以上，占整个国家总人口的40%。两个省农村人口的比例为70%～80%，高于国家平均水平。
在此背景下，莫桑比克、巴西和日本政府宣布了一项能够利用20世纪80年代中期日本—巴西稀树草原开发合作项目（Prodecer）获得的经验的合作倡议。但必须要强调的是，巴西热带大草原地区的社会经济状况与非洲的情况有很大差异。因此，找到适合该地区农业可持续发展的新模式是非常有必要的。参与该项倡议的官方机构进一步强调，在这些新模式内，关于人类安全、食品安全、农村减贫和自然保护等因素必须被考虑在内。
莫桑比克—巴西—日本热带大草原发展项目发起于2009年，是三方政府之间的合作项目，莫桑比克政府以农业部为代表，巴西以巴西发展署和巴西农科院（Embrapa）为代表，日本以日本国际协力机构（JICA）为代表。它也是目前自2000年发起日本—巴西合作项目（JBPP）以来最大的合作项目。它包括技术合作项目的执行，正如在官方文件中提到的，要为纳卡拉走廊所在的莫桑比克北部地区的农业发展做出贡献。
日本国际协力机构认为，“其核心将会是以竞争和对社会环境负责的方式，促进莫桑比克的农村和区域农业发展，进而促进食品安全，以及市场主导的生产体系的建立”（JICA,2011）。
该项目的灵感来自日本国际协力机构与巴西合作农业和养殖业发展项目时所获得的经验，尤其是来自稀树草原开发合作项目和在1973年开始的联邦地区的定向安置项目（the Directed Settlement Programs in the Federal District , PAD-DF）（Embrapa,2011）。
与稀树草原开发合作项目相似，热带草原发展项目以20年为期限。最初的筹备性研究已经在项目范围之内，被分解成三个基本部分：
第一，研究项目（ProSavana-PI），最初被称为ProSavana-TEC，以提高纳卡拉走廊农业发展研究和技术转移能力为目标；
第二，总体项目规划（ProSavana-PD），目的是为纳卡拉走廊的农业发展准备一个全面的规划图；
第三，项目推广（ProSavana-PE），以在家庭和商业农业领域开展试验生产项目作为目标。
1．第一部分——提高研究和技术转移能力
第一部分，ProSavana-PI，以提高莫桑比克农业研究所的研究能力与热带农业技术转移为主要目标。本部分的其他活动包括为本地区建立合适的农业模式以及为支持项目总体规划的准备做研究。因此ProSavana-PI是项目实践的第一部分，2011年开始，计划持续5年，具体目标包括以下几方面（Embrapa,2011）:
①在楠普拉和利欣加的中心地带加强技术操作和扩散；
②对社会经济条件进行评估，建立评估新技术使用对社会环境的影响的方法和标准；
③在纳卡拉走廊确立和评估农业实践所具备的自然资源条件，利用可持续使用的技术；
④开发和利用有效的技术手段进行农业种植和动物养殖；
⑤与农耕社区合作，开发和确定在所选择的示范区的农业技术。
项目第一部分将会通过巴西农科院得到日本和巴西的热带农业研究机构提供的支持，提高莫桑比克农业研究所（IIAM）的研究和开发活动的质量。日本国际协力机构与巴西合作署将会共同努力为本项目活动进行协调。1468万美元将会被用于这一段时期的活动，其中619万美元（42%）由巴西合作署出资；643万美元（44%）由巴西农科院以均等的技术小时折算；莫桑比克政府出资207万美元（14%），也以均等的技术小时和其他成本支出折算（Embrapa,2011）。
2．第二部分——总体规划
为准备总体规划设计的研究于2012年3月启动，其最终版本应在2013年10月完成。总体占地面积1400万公顷，2011年有430万人居住在这里。规划包括位于3个省的19个区：
根据农业实践类型进行分区的目的是确定每个区可能的生产安排和生产规模。为此，分为5个阶段：
①环境分区，根据环境脆弱性的类型对区域进行细分；
②社会—经济分区，将农村人口、交通基础设施、耕地面积和识字人口数等因素考虑进来；
③社会—环境脆弱性，将区分为四个明显不同的级别；
④土壤利用和土壤表面测绘；
⑤生产规模，对适合大规模商业化生产、中型商业化生产和家庭及小规模生产的区域进行描述。
基于这些考虑，项目涵盖地区被分为6个区域带，每个区域带都有各自不同的发展策略。
图10 根据农业实践类型分区
资料来源：总体项目规划。
区域带Ⅰ——纳卡拉港口区域食品供给和高附加值作物生产
（1）主要作物推广。玉米用以满足区域内部需求；木薯、落花生和蔬菜用以满足区域内部、纳卡拉港口区和沿海区域需求；豇豆、木豆和芝麻用以满足区域内部需求和出口。
（2）发展小规模玉米和木薯加工厂。
（3）对老腰果树进行重栽，复兴腰果产业。
（4）促进棉花生产和相关的加工设施建设。
（5）支持蔬菜生产的小规模泵站灌溉。
（6）修复失效的用于蔬菜和其他高附加值作物的灌溉设施。
（7）培养“先进农民”，让他们成为农民协会/合作社的核心。
（8）开发与纳卡拉港口区域和沿海区域连接的农产品物流。
（9）严格控制在莫纳波的农地扩张。
（10）“重新造林”以提供替代天然森林的生物质。
区域带Ⅱ——纳卡拉走廊东部的农商中心
（1）主要作物推广。玉米用以满足区域内部需求；木薯、落花生和蔬菜用以满足区域内部需求和加工；豇豆、木豆和芝麻用以满足区域内部需求和出口。
（2）发展小规模玉米、木薯和大米加工厂。
（3）发展中型到大型的农业加工产业。
（4）对老腰果树进行重栽，复兴腰果产业。
（5）促进棉花生产和相关的加工设施建设。
（6）支持蔬菜生产的小规模泵站灌溉。
（7）修复失效的用于蔬菜和其他高附加值作物的灌溉设施。
（8）培养“先进农民”，让他们成为农民协会/合作社的核心。
（9）发展区域内部农商品物流。
（10）严格管理农地扩张（有效利用休耕地和现存的农业DUAT区域）。
（11）“重新造林”以提供替代天然森林的生物质。
（12）修复楠普拉和莫戈博拉之间的道路。
区域带Ⅲ——在纳卡拉走廊建立粮仓
（1）主要作物推广到整个纳卡拉走廊，主要是楠普拉和库安巴。
（2）促进蔬菜生产，尤其是洋葱和大蒜。
（3）促进大豆生产用于加工（食用油和动物饲料）。
（4）发展小规模玉米、高粱和木薯加工厂。
（5）发展中型到大型的农业加工产业。
（6）促进棉花生产和相关的加工设施建设。
（7）促进烟草生产。
（8）发展畜禽产业。
（9）支持蔬菜生产的小规模泵站灌溉。
（10）修复失效的生产蔬菜和其他高附加值作物的灌溉设施。
（11）培养“先进农民”，让他们成为农民协会/合作社的核心。
（12）发展公司农场，促进合同农业。
（13）有效利用休耕地和现存的农业DUAT区域。
（14）发展与纳卡拉、楠普拉和库安巴连接的农产品物流。
（15）修复农村道路网络。
区域带Ⅳ——特色高附加值作物生产
（1）利用凉爽的气候优势，促进蔬菜和马铃薯生产。
（2）对老茶树进行重栽，复兴茶产业。
（3）发展小规模玉米、高粱和木薯加工厂。
（4）培养“先进农民”，让他们成为农民协会/合作社的核心。
（5）严格控制新耕地扩张。
（6）修复和开发农村道路网络。
（7）“重新造林”以提供替代天然森林的生物质。
区域带V——具有战略意义的物流网络中心和农产品加工中心
（1）主要作物推广。玉米和豆类用以满足区域内部需求和加工；大豆生产用于加工（食用油和动物饲料）及出口；种植蔬菜以满足区域内部需求，并出口到马拉维。
（2）发展小规模玉米、高粱和大米加工厂。
（3）发展中型到大型的农业加工产业。
（4）促进棉花生产和相关的加工设施建设。
（5）促进烟草生产。
图11 热带草原发展项目：研究区域分区
资料来源：热带草原发展项目总体规划。
（6）发展畜禽产业。
（7）发展生产蔬菜和其他高附加值作物的灌溉设施。
（8）培育“先进农民”，让他们成为农民协会/合作社的核心。
（9）发展公司农场，促进合同农业。
（10）有效利用休耕地和现存的农业DUAT区域。
（11）发展与整个国家和马拉维联结的农产品物流。
（12）发展农业生产和加工的支撑产业。
区域带VI——发展新的农产品价值链
（1）主要作物推广。玉米用以满足区域内部需求和加工；大豆生产用于加工（食用油和动物饲料）及出口。
（2）利用凉爽的气候优势，促进蔬菜、扁豆和马铃薯生产。
（3）发展小规模玉米加工厂。
（4）发展中型到大型的农业加工产业。
（5）促进烟草生产。
（6）发展畜禽产业。
（7）在利欣加修复失效的灌溉设施，以促进蔬菜、扁豆、马铃薯和其他高附加值作物的生产。
（8）培养“先进农民”，让他们成为农民协会/合作社的核心。
（9）发展公司农场，促进合同农业。
（10）发展与库安巴、班巴和马拉维联结的农产品物流。
（11）对新开垦的农耕地协调管理，给予足够的社会环境考量。
（12）修复和发展农村道路网络。
整体规划的内容
整体规划包含32个项目，根据活动特点和预期产出，可分为两类：平台项目和集群发展的试验示范项目。两类项目中的重要项目的选择，是以它们对促成热带草原发展项目计划初期阶段（2014～2020年）的每个区域带达到发展目标的重要性为标准。对试验项目来说，那些依赖于私人投资者参与的项目也被看作重要项目。
平台项目
目标是为驱动农业和农业综合产业生产及促进私人投资创造合适的环境。这些项目大多是在整个区域带实施的，包括以促进某一个区域内特色价值链为目标的一些商品生产项目。这些项目的特征以及巴西农科院的作用将会在后文详述。
集群发展的试验示范项目
将会引导集群发展，基本由私人部门来实施。虽然本类项目只能在某一个区域带实施，但可以被推广到区域带之外，其目的是希望这些项目的经验可以被吸收和再复制。
农业发展集群
热带草原发展项目整体规划的过渡版本（2013年3月）对农业发展集群定义如下。
发展集群是指在某一具体区域内部加速发展的战略方法。这些战略的核心是，与缺乏综合和具体行动的情况相比，能够在较短的时间内，通过建立具有协同潜力且适合特定区域的一个或多个价值链以取得发展效果。所有与核心价值链连接的生产者、公司和机构都是集群的组成部分，如生产投入的供给者、机械和专门的基础设施供给者，或各竞争实体。它们包括销售渠道，消费者、互补产品的生产者以及相关部门的公司。它们也可能包括政府机构、大学、培训和商业中心（ProSavana, 2013）。
以分区为基础，生产集群是纳卡拉走廊政治、社会尤其是经济发展的基础。它们中的每一个都包括多个不同的农业供应商、产业和服务公司，从国内公司、外国公司到莫桑比克小农场主，都会在集群中相互协作，共同努力。除了内部协作外，这些集群之间也会产生协同作用。
根据整体规划图的过渡版本（ProSavana, 2013），这些集群被推荐在从社会环境角度来看极为脆弱的区域发展，以家庭为单位生产基本粮食产品，并使很多农户参与生产高附加值的产品如蔬菜和畜禽，成为可能。
图12 发展集群的概念
资料来源：热带草原发展项目总体规划。
下面所示的七大发展集群作为热带草原发展项目的首批活动之一，推荐在当前版本的整体规划图中。
图13 热带草原发展项目：纳卡拉走廊发展集群
七大集群中每个集群的主要特征在表2中进行了描述。
表2 被推荐的农业发展集群
资料来源：ProSavana-PD。
集群1 粮食综合生产
其目标是向当地经济提供粮食种植和加工，尤其是与私人投资的养鸡业相关的大豆、玉米和向日葵。在一开始，整个集群经营的管理由一个公司负责，从投入到产业加工采用垂直化管理。根据目前版本的整体规划，本集群首先在社会环境较不脆弱的尼亚萨省的马乌内区开始，然后再有限度地向区域带I、区域带V和区域带Ⅵ复制推广。
集群2 家庭食品生产
其目标是培训和加强以生产食品和经济作物为主的家庭农场。产业规划中有木薯及玉米、花生和棉花的产业用途种植，1000名农民将会参与由莫桑比克农业研究所和区经济活动服务部门（SDAE）提供的推广活动，费用来自公共投资。木薯加工厂将由私人出资建设。
最初这个集群被推荐在楠普拉省的马莱马区建设，因为本区大部分是社会和经济脆弱性低的地区，而且发展灌溉农业的水资源和土壤环境也不错。如果玉米加工可以替代木薯加工的话，本集群的经验可以被推广到所有的区域带。
集群3 粮食与棉花作物生产
集群内不同活动的目标是为了吸引公共和私人投资来改进当地的基础设施。公共部门的参与主要采用合作和提供税收优惠等方式。
本集群被推荐建立在赞比西省的古鲁埃区。报告指出，本地区有巨大的环境脆弱性，它本身的特点及处于纳卡拉走廊的地理位置为其与第5组和第7组产业集群综合发展提供了契机。
集群4 腰果生产
本集群的目标是用增加公共和私人投资来扩大规模，提高腰果产量，增加产品附加值等方式构建腰果产业链。可持续生产链的设计，必须要改进生产技术，加强以参与式方法为基础的经济支持组织。本项目另外一个目标就是鼓励不同农作物之间的混合间种，本区域的50%的土地要用于粮食作物生产。
原则上来说，本集群的推荐区是楠普拉省的莫纳波、莫戈博拉、梅孔塔和穆埃卡泰区。本地区很多农户目前都种植腰果。另外，因为本地区靠近楠普拉市和纳卡拉港口，所以也具备很好的物流优势。
集群5 综合食品和粮食生产
本集群将与产业公司和家庭农场主合作，鼓励创建小农场主协会，以构建种子和食品生产产业链。种子生产将会是本集群的核心内容，目的是达到整体规划中提到的高产目标。在项目初始阶段，种子生产将由单一公司参与，与农户签订合同将农户整合进来。大豆、棉花、向日葵（由公司种植）、玉米、豇豆、花生和芝麻（由家庭农场种植）将会是主要作物。除了生产外，公司还要负责购买生产所需要的机械及其他投入。
最初，本集群在区域带Ⅲ实施，也就是楠普拉的利巴韦地区，也可以在区域带I、Ⅱ、V和Ⅵ发展。这里有很好的基础设施可以确保产品运到楠普拉和库安巴的消费市场，允许种子在整个纳卡拉走廊销售。
集群6 茶
本集群将会建在古鲁埃（与本区所在省同名），因为这是该国唯一的茶产业所在地。古鲁埃茶是莫桑比克的著名品牌，近85%的产出要出口到国外。鉴于在区域带Ⅳ生产其他作物的农业用地很有限，茶产业对当地经济发展起到非常重要的作用。为复兴茶产业，超过70年树龄的茶树将会被从马拉维引进的茶树品种所取代。
此外，由古鲁埃茶生产者协会提议的综合生产计划将得到推广。由于在茶业干燥过程中需要消耗大量木材，且当地可用柴火有限，本项目还要实施一整套的重新造林计划。
集群7 库安巴农业基础设施
本项目的目标是发展必需的农业基础设施，包括以农业发展和农商产品为重点的服务和分销设施。为达到此目的，本项目将会设立向私人部门提供税收优惠的经济特区来吸引私人投资。
本集群将落地在处于V区域带的尼亚萨省的库安巴区。本地区战略上处于纳卡拉走廊的核心地带，当前基础设施落后。本集群也会在区域带I、Ⅱ、Ⅲ和Ⅵ设立，期待在经济特区建立后，将会有很多私人农业综合产业和提供机械、生产投入和服务的供应商参与进来，在库安巴建立公司。政府也预计会在本区域建立一些公共基础设施。
试点项目实施的当前阶段
热带草原发展项目发展倡议基金（PDIF）于2012年9月发起设立，最初资本额为75万美元，以资助第一阶段的私人企业活动。资金来源于莫桑比克农业部从日本政府获得的食品支持基金（肯尼迪回合）。
2012年9月和10月开始对外招标，共收到农商公司提交的14份标书，并在同年10月与11月选中其中5份。自此，这些公司就通过与家庭农场签订合同，开展玉米、大豆、扁豆和向日葵的种植，并进行种子繁殖。这5家公司名单如表3所示。
表3 热带草原发展项目发展倡议基金首批入选的5家公司
资料来源：热带草原发展项目总体规划。
快速见效项目（QIPs）
从整体规划的优先项目中，选择出快速见效项目。快速见效项目是指那些能够在短时间内产生可见结果的项目，能够提高产量和增加项目参与者的收入。快速见效项目的选择标准如表4所示。
表4 快速见效项目的项目选择标准
资料来源：热带草原发展项目总体规划。
希望这些项目能够吸引资助方为在纳卡拉走廊的整体规划中设计的项目带来资金。而且，它们也会为在选定地点内建立农业发展集群做准备工作。
与公共部门的项目相比，由私人部门承担的快速见效项目可以根据每个公司的商务计划来制订和实施，因此更具自主性。然而，因为这些项目大都希望能够参与热带草原发展项目的融资计划，以获得最初的投资成本，所以热带草原发展项目执行机构应该与农商公司和政府部门一起来协调项目活动的制订，以确保它们达到获得融资的条件和要求。
表5 快速见效项目——公共部门
资料来源：热带草原发展项目总体规划。
执行快速影响项目的地区和潜在收益群体将会根据区域带和集群的发展战略确定，同时也要咨询相关地区代表和省政府代表。
已经在进行或规划中的农商公司的投资，也可以成为本项目的候选人。通过访谈农商公司的代表和审核前面提及的2012年10月前提交的投标建议书，几个项目被认定为有潜力在短期内取得效果。如有相应资金支持，这些项目可在短期内开展。
表6 快速见效项目——私人部门
资料来源：热带草原发展项目总体规划。
快速见效项目的社会和环境影响
根据整体规划中期报告（ProSavana, 2013），关于快速见效项目的社会和环境影响的进一步考虑将会在整体规划的最终版本中展示。16个投标项目并未仔细定义其受益人、项目地点和规模。鉴于此，在目前对其影响做出评估是不可能的。在这一阶段，16个项目中有6个需要完整的环境影响研究或简单的影响报告。
报告以公共部门项目6“为大中型投资保留区域的规划”为例，其范围仅包括对目标区域的研究、界定和规划，而可能需要的针对土地征用和非自愿迁移行为并未被包括在内。然而，报告强调更详细的项目规划需要将该类行动包括进行。
项目中出现的“可利用土地”一词并不一定是指这些就是无人土地，无人拥有使用或占有权，而是指与其他土地相比，这些土地更易被用作投资项目地。当地人对土地、林地、水和其他自然资源的权利并没有被忽视。而且，在快速见效项目中，因为政府机构间协调不足，在官方DUAT土地注册中存在重复和其他错误的案例屡见不鲜。
报告还强调了计划使用综合生产模式的快速见效项目将会对属于项目受益者的家庭农场主采用公平的标准，此外他们可以互助担保，以免出现与合同不相符合的情况。
报告还说明，16个项目中的6个，其执行可能存在导致非自愿迁移情况的潜在风险。尽管存在这些不确定性，整体规划的最终版本应该展示对这些安置行动执行的参考条款，以供公共机构和私人公司遵守。这些条款在报告中也有标示，应该符合莫桑比克法律，其主要要求为：
·确保涉及非自愿迁移的民众和家庭参与，认可相应组织及其领导的正当性；
·准备一份以提高受影响民众生活水平为主要目标的安置计划；
·确保那些受影响的民众就与生活状况有关的损失得到有效赔偿；
·确保在选定地点的迁移和安置过程中提供帮助；
·确保要至少维持当前的生活水平（收入、生产、获得服务），并力求提高这些标准。
第三部分——改善农业推广
整体规划的第三个内容是建立能够适应各种生产规模的包容性农业发展模式，支持农民和他们的组织，并通过农业推广服务提高生产率。同时也要对那些由公司和农民团体主导的具有高社会收益的商业模式进行示范和传播。
ProSavana与巴西农科院在莫桑比克的作用
巴西农科院通过巴西农科院—巴西合作署（Embrapa-ABC）莫桑比克项目，在多个方面参与热带草原发展项目计划，旨在“将巴西技术与本地具体条件相结合，促进莫桑比克农业研究所的机构发展和加强对其技术人员的培训，以增强所在非洲国家农牧部门的生产能力”。（巴西农科院，未注明日期）
除了热带草原发展项目第一阶段的研究，本项目由涵盖莫桑比克两个主要农业领域的子项目构成。
平台项目
支持莫桑比克农业研究和技术创新的技术合作项目（PIAIT），其目标是通过以下手段来增强莫桑比克农业与牧业研究体系：
·加强莫桑比克农业研究所的机构能力建设；
·增强本国种子生产体系；
·建立农业区域管理体系；
·建立技术转移的沟通和信息体系；
·建立农牧业研究的管理、追踪、监测和评估体系。
本项目为巴西、美国和莫桑比克的三边合作项目，它的协调机构为巴西合作署、美国国际发展署（USAID）。其执行机构为巴西农科院和莫桑比克农业部。巴西农科院这样陈述本项目的成果：
·修改农牧研究战略计划；
·中心区整体规划的准备和确认；
·为种子生产和销售建立了政策指导；
·激活物质设备方面的基础设施；
·为莫桑比克农科院培训人力资源；
·为准备、编辑和执行种子部门的操作手册、规范和标准提供支持；
·对农业生产的自然资源潜力进行分析和绘图，标注适合一年生和多年生作物以及育种经营最合适的区域。
ProAlimentos
巴西、美国和莫桑比克共同参与的为莫桑比克营养和食品安全提供技术支持的项目，其目标是加强莫桑比克地区的蔬菜生产技术能力。预期成果包括：
·向莫桑比克农科院推荐技术、产品和加工方法；
·增强蔬菜生产体系；
·收获后农业食品体系建设；
·培训莫桑比克推广技术员和研究人员，并颁发资质证书；
·加强莫桑比克农科院的研究能力。
为实现以上成果，项目将培训在马普托和加扎省工作的农科院的农业推广人员，以及在莫安巴和博阿内地区的小农业生产者家庭。