新多边开发银行：全球治理的机遇与挑战

Hongying Wang

原文标题：New Multilateral Development Banks: Opportunities And Challenges for Global Governance

文章框架：区域和全球机构之间以及地区机构之间的关系在全球治理中是重要的和有争议的；虽然一些观察家认为新的多边开发银行是新的融资来源，也可能是更好的发展合作模式，但另一些观察家担心这可能会破坏世界银行集团和传统的区域多边开发银行；了解金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行如何影响现有的全球多层次发展融资框架为时尚早；自2000年以来，金砖国家国内生产总值占世界国内生产总值的比例已经从8%上升到22%；创建金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行的一个原因是发展中国家迫切需要基础设施投资；创建金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行的另一个根本原因是基于新兴经济体对现有金融治理制度进行改革的愿望；在领导金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行的几年中，新兴经济体对国际金融机构缓慢的改革越来越“不耐烦”；金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行也可以成为新兴经济体减少对美元依赖的“手段”；金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行可以为发展中国家基础设施进行额外投资；目前由三大信用评级机构主导的信用评级体系限制并掌控着多边开发银行的运作，并使新的多边开发银行增加了不必要的借款成本。

观点摘要：

1．区域和全球机构之间以及地区机构之间的关系在全球治理中是重要的和有争议的。20世纪90年代，随着欧洲一体化的深入，北美自由贸易区的建立以及亚太地区各种区域合作举措的实施，学者和政策制定者都想知道这些区域集团是否会破坏全球治理框架。今天，区域和其他类型的次全球计划再次增多。

2．在发展合作方面，有一个全球性机构和许多地区性机构，即由一些贷款机构组成的世界银行集团（WBG）。事实上，这些地区性机构包括250多个多边发展机构，20多家多边开发银行。不同多边开发银行之间的关系不时被各种组织讨论，但是随着过去两年金砖国家新开发银行（NDB）和亚洲基础设施投资银行（AIIB）的建立，各种组织对这些关系的关注显著增长。金砖国家新开发银行是由金砖国家成员（巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）创建的，旨在支持发展中国家的基础设施建设和可持续发展。由中国发起并由来自亚洲及其他地区的57个成员共同创建的亚洲基础设施投资银行侧重于调动资源以促进对亚洲基础设施建设项目投资。虽然一些观察家认为新的多边开发银行是新的融资来源和更好的发展合作模式，但另一些观察家则担心它们可能会削弱世界银行集团和传统的区域多边开发银行。

3．了解金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行如何影响现有的全球多层次发展融资框架为时尚早，因为两者都是新的机构。但是，两个银行制定了基本结构和规则，这为首批投资项目奠定了基础，它们与国际发展融资中的其他行为者进行了互动。这些早期迹象有利于初步评估这两个新机构可能产生的影响。

4．金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行的创建反映了第三次也是最新一轮多边开发银行创建热潮。这些新兴银行在国际体系由工业化国家主导向由新兴经济体主导转化的时代出现。自2000年以来，金砖国家国内生产总值占世界国内生产总值的比例已经从8%上升到22%，而七国集团国内生产总值占世界国内生产总值的比例则从65%下降到45%。与大多数传统的多边开发银行不同，金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行由新兴经济体领导，中国在其中发挥了突出的作用。为了评估金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行对现有机构和多边发展融资框架带来的利益和风险，了解其如何产生以及未来可能的融资额度很重要。

5．创建金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行的一个原因是发展中国家迫切需要基础设施投资。国际发展机构之间有一个强烈的共识，即基础设施投资对发展中国家实现经济增长至关重要。它们还普遍认识到，基础设施投资由于其周期较少和高风险的特点，往往“供不应求”。相关研究估计了目前的支出与必要投资之间的差距——每年1万亿～1.5万亿美元。

6．创建金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行的另一个根本原因是基于新兴经济体对现有金融治理制度进行改革的愿望。长期以来，由于世界银行和其他传统区域性多边开发银行的代表性不足以及优先考虑西方捐助国的价值观，发展中国家对其进行了长期的批评。随着经济实力增强，新兴经济体要求在国际金融机构中增加话语权。2010年，国际货币基金组织和世界银行达成协议，将发达国家的部分投票权转移到发展中国家，特别是新兴经济体。但是，所谓的话语权改革并没有及时进行。世界银行承认，尽管已经进行了几轮改革，但与许多国家的经济规模相比，它们的话语权仍然不足，其中包括三个金砖国家成员：中国、巴西和印度。直至2015年底，美国都控制着国际货币基金组织投票权的再分配。

7．在领导金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行的几年中，新兴经济体对国际金融机构改革缓慢越来越“不耐烦”。以中国为例，一方面，中国政府继续呼吁这些机构履行对发展中国家更大包容性和更好代表性的承诺；另一方面，它们开始将替代机构作为对这些机构施加的“逆向压力”。关于新多边开发银行，中国的主流“声音”是它们具有在全球范围内为中国和其他发展中国家增加“话语权”的功能。

8．金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行也可以成为新兴经济体减少对美元依赖的“手段”。虽然两家银行都将美元用于初期资本化和首次贷款，但它们计划逐渐增加对当地货币的使用。中国特别希望利用两家银行促进人民币国际化。2016年6月，金砖国家新开发银行首次发行以人民币计价的债券，价值30亿～50亿元人民币（约合4.6亿～7.767亿美元）。该银行预计将发行更多以金砖国家成员货币计价的债券。金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行正在进入一个已经很拥挤的全球治理领域；它们的潜在影响力部分取决于其相对于其他多边开发银行的规模。金砖国家新开发银行拥有500亿美元的初始认购资本，其中20%已支付，80%可赎回。2016年初，金砖国家发放了第一批贷款（7.5亿美元）。

9．金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行可以为发展中国家基础设施进行额外投资。如前所述，近几十年来，世界银行大幅度减少了对基础设施的投资，更加重视减贫、善政、难民和气候变化等被广泛界定为发展的问题。通过为基础设施发展提供财务专业知识，金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行可以作为世界银行的补充以支持不同层面的发展。的确，这是两家多边开发银行创建的目的。根据金砖国家新开发银行的协议条款，银行应为金砖国家及其他新兴经济体和发展中国家的基础设施和可持续发展项目动员资源，作为现有多边和区域金融机构的补充，促进全球增长与发展。

10．新的多边开发银行的另一个潜在风险与中国在其中的巨大作用有关。金砖国家新开发银行具有平等的治理结构，但现实情况是，由于中国的外汇储备比其他金砖国家的总和还要大，中国在其中拥有巨大的影响力。新的多边开发银行、世界银行以及其他传统的多边开发银行可以共同进行信用评级改革。目前由三大信用评级机构主导的信用评级体系限制并掌控着多边开发银行的运作，并使新的多边开发银行增加了不必要的借款成本。这是金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行严重关切的领域。目前已经有关于创建金砖国家信用评级机构的讨论。