二 苏州城乡一体化发展历程

苏州市的城乡一体化发展是在改革开放以后开始的，贯穿在城镇化进程之中。在改革开放之前的计划经济时期，苏州市也和全国一样，存在着严重的城乡二元结构和巨大的差距。1978年，苏州市城乡居民收入之比为2.1，低于全国的平均水平2.57。改革开放以来，苏州市历届领导班子带领全市人民，充分发挥“天时、地利、人和”的优势，抢抓机遇，敢闯、敢干，走出了一条经济和社会快速、协调发展的道路。在这个过程中，城乡关系经历了一个从对立走向碰撞、摩擦，并最终走向融合和一体化发展的演变过程，整个过程可以分为三个阶段。

（一）城乡二元结构的松动阶段

第一阶段是20世纪80年代到90年代中期。在这一阶段，苏州市作为“苏南模式”的主要发源地，广大农民群众以兴办乡镇企业的形式参与到区域工业化过程中，分享工业利润。乡镇企业萌芽于20世纪50年代。据考证，全国最早的乡镇企业（当时叫社队企业）出现在今天的无锡市锡山区（当时属苏州地区管辖）。由于苏州优越的区位优势、人多地少的特点，农村中存在大量急需转移的剩余劳动力。苏州农民利用自身积累，发展人民公社、生产大队与生产队办的工业企业。但是，在改革开放之前，由于国家政策的限制，乡镇企业一直处于只发芽而不开花和结果的萎缩状态，发展缓慢。改革开放以后，随着国家政策的调整，农民可以从事非农经济活动。进入20世纪80年代后，乡镇企业得到了中央的高度肯定，邓小平同志称赞它是“异军突起”（《邓小平文选》第3卷，1993: 238），乡镇企业进入了快速的成长期。在此背景下，苏州市的农民群众抓住这一机遇，大胆兴办乡镇企业，通过乡镇企业实现了“农转工”的历史性跨越。这是对我国传统二元经济社会结构的一次尝试性冲击，由此，几十年来所形成的二元结构开始松动。这一阶段的工业化是内生性的，其动力和投资主要来自区域内部的农民群众。与“温州模式”下采取个体私营经济不同的是，苏州市的乡镇企业主要采取集体所有制形式，为了平衡农村内部的利益关系，苏州市实行了“以工补农，以工建农”，广大农民群众也分享了一部分工业利润，收入水平和生活水平有了明显提高，得到了实惠。

但是，这些都仅仅是农民和农村内部的调整，而从国家层面来看，城乡之间依然壁垒森严，处于严重对立状态，农民不能自由地从农村向城市迁徙和流动，导致城镇化与工业化割裂，城镇化滞后于工业化。农民“离土不离乡，进厂不进城”的政策限制就是这种状况的真实写照，允许农民离开土地和进厂，反映的是农民可以从事非农产业，参与工业化，但是不离乡和不进城则是不允许农民参与城镇化。所以，苏州市这一阶段的工业化，仍然是在城乡分割的状态下进行的，由此造成了乡镇企业“满天星”式的空间布局，土地资源浪费严重，还造成了经济效益不高、环境污染等问题。

乡镇企业的发展，极大地促进了苏州市区域经济的发展，从三分天下有其一，到半壁江山，再到三分天下有其二、四分天下有其三，乡镇企业对冲击城乡二元结构、增加农民收入、缩小城乡差距发挥了重要作用。

第一，它增强了经济实力，推动了农村工业化的步伐。乡镇企业经过10多年的迅猛发展，极大地推动了整个苏州市国民经济与工业发展，使苏州市的地区生产总值与工业总产值增长率基本保持在两位数。按1990年不变价计算，1980年苏州农业生产总值为34.18亿元，工业产值为96.47亿元，工农业产值之比为2.82∶1，经历了乡镇企业的发展之后，至1995年，苏州的农业产值为52.56亿元，工业产值为1834.54亿元，工农产值之比为34.9∶1。此外，乡镇企业在国民经济中所占比重逐步提高，到1990年，乡镇企业产值占工业总产值比重达到38%，对农村工业化以及农村经济发展起到了很大的推动作用（见图2-1）。

第二，吸纳了农村剩余劳动力，农民的收入和生活水平得到提升，推动了城镇化发展。通过乡镇企业这一有效载体，不断吸纳从农业转移出来的劳动力，实现了农村人口的非农就业。据统计，苏州通过发展乡镇企业吸收了120万的农村剩余劳动力，占270万农村劳动力的44%。随着农村就业形势的好转，农民的收入和生活水平不断提高，促进了城乡共同富裕。到1992年，农民人均纯收入为2001元，是1985年的2.71倍；农村的消费能力较以前得到大幅提升（见图2-2）, 1992年农村居民恩格尔系数已连续3年低于城市居民恩格尔系数。此外，农村工业化的发展也推进了城镇化步伐。通过乡镇企业的集聚与发展，其对周围地区的辐射与带动作用开始显现，乡镇在人口、空间等方面不断扩张，基础设施向农村延伸，推进了最初的城镇化建设。小城镇成了非农人口的集聚区，为城乡的要素交流与沟通提供了重要的平台。

（二）城乡关系发生碰撞和摩擦阶段

第二阶段是20世纪90年代中期到2007年左右。在这一阶段，以苏州市为代表的“苏南模式”发生了第一次蜕变与演进。推动这次演进的动力，一是从1994年开始，全国乡镇企业的发展开始走下坡路，这在以集体经济为主的苏南地区表现得尤为明显，由此就需要寻找新的区域发展动力与投资主体；二是从1990年开始，上海浦东新区的开发和开放，为苏南地区发展外向型经济提供了绝好的机遇。正是在这种背景下，“新苏南模式”应运而生。“新苏南模式”的主要内容，一是乡镇企业的改制，通过股份合作制等过渡形式，到21世纪初，一部分转变为民营经济形式，也有一部分仍然保留集体经济性质，而且，根据中共十四大提出的把乡镇企业发展和小城镇建设结合起来的方针，乡镇企业开始走出家庭院落，向开发区集中；二是利用外资，由于毗邻上海，有近水楼台之便，苏州市这一时期的招商引资工作成绩斐然，外资在区域工业化和经济发展中扮演着重要角色，由此工业化实现由内生性向外生性转变。为了招商引资，需要兴办各级各类开发区，正是在这一阶段，苏州市的开发区建设蓬勃发展，大大小小的开发区不计其数，往往一个乡镇，就有几个开发区。这成了苏州市的一大特色和亮点，为全国所关注。

外资经济的迅猛发展，使苏州市成为现代制造业的国际基地，率先实现了“内转外”的历史性跨越，经济总量急剧增长，财政收入随之也大幅度提高。从此，苏州进入了城乡一体化发展的新阶段，主要体现为以下两方面。

第一，外向型经济大力发展，为城乡一体化提供了雄厚的经济基础。1991年，苏州市合同外资仅3.45亿美元左右，到了1992年，就猛增到42.64亿美元，1999年合同外资为1991年的10.25倍。外向型经济的发展使苏州成了名副其实的“外资高地”，作为经济主动力的外资对苏州市经济发展起到了关键作用（陆允昌等，2001）。截至2001年，苏州市地区生产总值约有45%是由外资企业创造的，进出口贸易的60%是由外资企业完成的，财政收入的40%和新增固定资产投入的50%由外资企业提供的，进口依存度与投资对外依存度分别达到58%和44%。此外，外资企业和出口加工企业的从业人员占城镇就业总人数的40%左右（洪银兴等，2003）。外向型经济的发展，为城乡一体化建设提供了重要的经济保障，在经济发展的基础上，政府财政收入、城乡居民收入也相应快速增长（见图2-3、表2-1）。

第二，进行产权制度改革，推进农村的“三集中”和社保医疗领域改革，城乡一体化进程加快。在推进外向型经济发展的同时，苏州市还积极对乡镇企业进行产权制度改革，通过改革，建立现代企业制度，继续发挥乡镇企业在城乡一体化发展中的作用。截至1999年底，苏州共有11301家乡镇企业进行了产权制度改革，涉及总资产435.4亿元，占乡镇企业总数的81.6%。此外，通过“三集中”，城乡工业界限已经消除，城乡间的劳动力流动不再有制度性障碍，城乡一体化成为苏州发展的新特征。20世纪90年代，苏州市的农村合作医疗得到了较快的发展，至2000年，农村合作医疗行政村覆盖率与参保人群覆盖率分别为97.4%和91.9%，分别较1990年提高4.2个百分点和12.3个百分点。1998年，苏州市建立了农村最低生活保障制度，按照城乡一体化原则，将城乡低保整体设计、同步实施，差别仅在保障标准与筹资渠道的不同（王庆华，2009）。

2002年，中共十六大提出了到2020年全国全面建成小康社会和到2050年全国基本实现现代化的宏伟目标。根据苏州市的良好发展基础和态势，江苏省省委和省政府对苏州提出了“率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化”的总体发展目标和定位，要求苏州争做全省和全国的示范区和“带头羊”。于是，苏州市的城乡一体化发展便被赋予新的历史意义和时代内涵，被纳入小康社会和现代化建设的大背景和进程之中。2005年底，苏州市宣布，已经率先全面建成小康社会。

中共十六大后，在科学发展观的指引下，全国从上到下大力推进统筹城乡发展，实行工业反哺农业，城市支持乡村。但是，由于城乡二元结构经年已久，惯性很大，很难在短期内一举根治。因此，在这一阶段，苏州市的城乡关系从先前的松动状态走向激烈的碰撞和摩擦状态。工业化与城镇化开始同步推进，工业开始从村落向开发区集中，由此推动了中小城镇和城市的发展。为了兴办开发区，就必须征用农民土地，并动迁农民，但是土地和房屋的补偿标准太低，引起农民不满。在这个过程中，有部分农民进入工厂和城市打工，脱离了农业与农村，但是其农民户口和身份并没有发生变化，充其量只是农民工，不能享受市民待遇。还有大量农民被排斥在工业化和城镇化之外，不能融入城市，变成了游走于工农城乡之间的边缘人。在这种城镇化进程中，许多进入城市的人口，并不是当地的农民，而是外来人口，外来人口在地区常住人口中占有1/3到1/2的比重，他们更不能享受平等的待遇。

这一阶段，苏州市经济发展的要素组合模式为：境外资本+本地土地环境+外地劳动力。工业化和城镇化的收益，大部分以外资利润、国家税收和外地人口工资等形式归其他利益集团和群体所有。如果仅仅从苏州市来看，则表现为人口城镇化与土地等要素城镇化的割裂，由于征用了农民大量土地，这些要素的用途由农业转变为非农业，变为城镇的一部分，长期依靠这些土地为生的农民却被排斥在工业化和城镇化之外。这种工业化和城镇化模式固然对整个区域工业化和城镇化水平的提高具有重要作用，地方经济实力和财政实力也会大大增强，但当地农民从中受惠有限。从表2-2可知，这一阶段苏州市城乡居民收入差距不仅没有缩小，反而有所扩大，二者之比2000年为1.70, 2003年为1.85, 2007年为2.03。在纵横交错的高速公路边，在光怪陆离的高楼大厦下，苏州市却在悄然恢复和强化着城乡二元结构。由此，苏州市的发展道路就被一些外地学者讥讽为只长骨头不长肉、市强民穷。这种批评虽然刻薄，但是也不无道理。其实，这种结果不仅在苏州，而且在全国其他地区同样存在，它是传统制度与体制的必然产物，苏州市仅仅是这种现象的代表与缩影而已。

（三）城乡关系走向融合与一体化阶段

第三阶段是2008年以后。中共十七大以后，国家着力推进城乡基本公共服务均等化，提出要尽快形成城乡一体化发展新格局。在这种宏观背景下，以苏州市为代表的“新苏南模式”再次蜕变与演进，城乡关系在经过前一阶段的碰撞和摩擦之后，开始走向融合，从二元结构向一元结构转变，实现城乡一体化发展。在这一阶段，广大农民群众不仅仅是作为看客与局外人，而且作为参与者与受益者，深度介入工业化和城镇化。一方面，工业化的动力和投资主体变为多元化和混合性，在继续保持外资发展优势的同时，经过政策调整和乡镇企业改制，民营经济和股份合作经济快速发展，部分农民的创业潜力得以发挥，身价上千万、上亿元的老板比比皆是，这对提高农民平均收入水平有重要作用。另一方面，凭借前期积累的强大经济和财政实力，在政府的强力推动下，资源配置和利益分配向“三农”倾斜，各级财政拿出巨额资金，用于支农惠农。

2008年9月，江苏省省委、省政府批准苏州市成为江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套区。同年10月，国家发改委把苏州市列为城乡一体化发展综合配套改革联系点，同时，苏州市还和重庆、成都、嘉兴市一起被国家发改委列入中国与澳大利亚合作城乡一体化发展管理项目试点城市。2008年底，苏州市下辖的常熟市又被国务院发展研究中心确定为首个城乡一体化综合配套改革固定调研联系点。2011年11月，江苏省第十二次党代会提出：到2015年，全省以县为单位达到省定全面小康指标，全面建成体现党的十七大要求、惠及全省人民的更高水平小康社会，苏南等有条件的地方在巩固全面小康成果基础上率先基本实现现代化，当好第二个率先的先行军；推进“两个率先”，必须把“三农”放在重中之重位置，坚持新型工业化、农业现代化、城乡发展一体化同步推进，健全以城带乡、以工促农机制，落实强农惠农富农政策，加快形成城乡发展一体化新格局。2011年12月，苏州市又被农业部确定为全国18个农村改革试点城市之一，具体承担“城乡发展一体化改革”试验。2013年4月，经国务院同意，国家发展改革委正式印发了《苏南现代化建设示范区规划》，标志着中国第一个以现代化建设为主题的区域规划正式颁布实施。该规划明确提出，围绕到2020年建成全国现代化建设示范区，到2030年全面实现区域现代化、经济发展和社会事业达到主要发达国家水平的目标，苏南地区要重点推进经济现代化、城乡现代化、社会现代化和生态文明、政治文明建设，促进人的全面发展，将苏南地区建成自主创新先导区、现代产业集聚区、城乡发展一体化先行区、开放合作引领区、富裕文明宜居区。2013年5月，为了落实国家发改委的《苏南现代化建设示范区规划》，江苏省省委、省政府召开了苏南现代化建设示范区工作会议，布置和落实国家规划。这样，苏州市的城乡一体化发展便在“两个率先”的背景下，再次被赋予新的含义和示范意义。2012年3月，苏州市城乡一体化改革试验方案经中央农村工作领导小组审定，正式获批实施。2014年3月，国家发改委决定，把苏州市作为国家发改委城乡一体化综合改革试点，这标志着苏州市的城乡一体化发展道路具有全国层面的意义。

在上述背景和过程中，根据国家和江苏省的统一部署，凭借强大的经济和财政实力，苏州市走在了全国、全省城乡一体化发展的前列，成为名副其实的排头兵与探路者。在2005年底苏州市已经率先全面建成小康社会的基础上，2009年8月，中共苏州市委十届十次会议提出了苏州市新的发展战略目标，即“要把苏州建设成为科学发展的样板区、开放创新的先行区、城乡一体的示范区，以现代经济为特征的高端产业城市、生态环境优美的最佳宜居城市、历史文化与现代文明相融的文化旅游城市”（简称“三区三城”）。2011年，苏州市“十二五”规划提出，要力争率先基本实现现代化，其中，城乡一体化发展是率先全面建成小康社会和基本实现现代化的重要内容。

为了推动城乡一体化健康、快速发展，2008年以来，苏州市市委、市政府先后颁布了10多个政策文件来推动城乡一体化发展。其中的纲领性文件有：2008年的《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》, 2009年的《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》, 2010年的“一号文件”——《全面推进城乡一体化改革发展的决定》等。再加上下面市、区的文件，超过100个。这些文件是苏州市推进城乡一体化发展的制度创新，形成了推动、保证城乡一体化发展的制度框架，不仅向全市各行各业、各部门发出了城乡一体化发展的动员令，规划了城乡一体化发展的总目标与进程，而且详细规定了解决各种具体问题的实施意见。

按照《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》, 2009年为重点突破年，2010年为整体推进年，2011年为全面提升年。为了具体组织实施城乡一体化发展工作，苏州市市委、市政府及所辖市、区都成立了专门的工作领导小组，下设办公室。为了稳步推进，苏州市坚持用全面推进和先导区先行相结合的办法，来保证城乡一体化有序进行，分步实现。苏州市要不等不靠，雷厉风行，令行禁止，在全市范围内全面推进城乡一体化的各项工作，同时又确定了23个先导区（镇、园、片），鼓励其大胆探索，积累经验，允许试，允许闯，更允许错了就改。这些先导区，要一年一个样，三年大变样，发挥出示范带动作用。列入23个先导区的有：张家港市的金港镇、塘桥镇和现代农业示范园，常熟市的梅李镇、海虞镇、沙家浜镇和古里镇，昆山市的巴城镇、千灯镇、张浦镇和花桥镇，吴江市的震泽镇、横扇镇和同里镇，太仓市的城厢镇、陆渡镇和浏河镇，相城区的渭塘镇和阳澄湖镇，吴中区的木渎镇和太湖现代农业示范园，工业园区的唯亭镇，虎丘区的联合片区。实践证明，这种策略是完全正确的。

2012年6月，新一届苏州市政府宣示，在任期内，要把城乡一体化作为六大战略之一，城乡一体化发展要在全国领先，使城乡发展规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化格局更为完善，城乡建设统筹推进，各项事业共同发展，村镇面貌明显改观，广大农民普遍受益，农村现代化水平大幅度提升。重点工作之一是：更加注重城乡统筹，加快形成一体化发展格局，深入推进各项改革。

2012年7月19日，中共苏州市委十一届三次会议提出：要做大做强现代化中心城市，统筹推进城乡一体化改革发展，着力在优化中心城市功能布局、加快城乡一体化改革发展、提升城乡生态环境水平上下功夫。据此，苏州市政府工作会议提出，要更大力度整合城乡资源，优化城乡空间布局。到2012年底确保工业企业集中度达到90%，农业规模经营比重达到85%，农民集中居住达到48%；居民社会保障从“低水平、广覆盖”向“高水平、全覆盖”转变；努力实现户籍人口全部享受社会保障、重病大病人员全部享有较高水平医疗救助、城乡老人全部纳入社会化服务的目标，确保养老保险和居民医疗保险实现城乡并轨。

2012年12月20日，中共苏州市委十一届四次会议进一步提出：统筹联动优化布局，构建城乡一体新格局。要把城乡一体化作为转型升级、富民强市的重要抓手，加大统筹城乡发展力度，进一步拓展城乡发展空间，不断缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。要在城乡一体化发展特别是形态优化、政策创新上谋求新突破。

2013年的苏州市《政府工作报告》提出要深入推进城乡一体化发展综合配套改革，持续缩小城乡差距，实现城乡共同繁荣，把城乡一体化打造成苏州最大的优势和品牌。加大城乡统筹力度，推动资源要素向农村配置，优化城乡布局，拓展发展空间，着力形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。要在形态优化和政策创新上实现更大突破，特别是要鼓励农民把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地和住房置换成股份合作社股权和城镇住房，引导更多的农民进城镇落户，加快农民市民化步伐。

2013年4月2日，苏州市召开全市城乡一体化发展大会，这是近年来苏州市规模最大的一次“三农”工作会议，来自全市1058个行政村、55个镇以及涉农街道、社区的2000多人参加了会议。会议在总结前几年城乡一体化发展经验、问题的基础上，进一步明确提出了下一步城乡一体化发展的新思路，通过突出六个方面的工作（即突出改革创新，突出“三个集中”，突出“四个百万亩”，突出强村富民，突出生态优先，突出固本强基），提升城乡一体化发展水平。到2015年，力争使农民人均纯收入达到2.8万元。会议还充分学习借鉴全国其他地区的城乡一体化发展经验，邀请深圳市南岭村代表现场介绍精用土地的经验，烟台市南山村代表介绍村企合一的经验。

2013年9月，按照国家发改委的《苏南现代化建设示范区规划》，苏州市出台了《推进苏南现代化示范区建设实施方案》，提出到2020年，苏州市要达到高收入国家和地区发展水平，基本建成现代化示范区。这样，苏州市的城乡一体化发展就被置于一个更加广阔的背景和视野，目标和道路更加清晰。

2013年12月，为了贯彻落实党的十八届三中全会和中共江苏省委十二届六次全会关于全面深化改革的精神，中共苏州市委十一届六次全体会议通过了《全面深化重要领域改革的意见》，其中第十条是“深化城乡一体化改革”，强调要“持续创新体制机制，争创城乡一体化发展国家综合配套改革试点，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。为此，要重点抓好以下工作：大力发展现代农业，加快新型城镇化进程，探索改革土地制度，有序推进“三个集中”，继续深化“三大合作”，创新农村金融服务，加快生态文明建设，优化城乡公共服务。

2014年3月，苏州市再次召开城乡一体化发展工作会议，针对新进展和新情况，对本年的工作重点做出新的安排，包括稳步推进“三个集中”，发展壮大集体经济，以发展现代农业园区为抓手发展现代农业，等等。具体包括集中资金重点扶持建设10个示范镇、10个示范村、10个农业园区和10个农业项目。

2014年6月，苏州市在昆山市千灯镇召开全市深化城乡发展一体化暨推进新型城镇化现场会，对优化提升“四个百万亩”和加大生态文明建设力度以及加快推进新型城镇化提出了具体的要求。会议分析了苏州市的城乡一体化发展进程，提出要加快转入以提升质量为主的转型发展阶段，坚持以人为本，以体制机制创新为关键，勇于探索应对之策，积极破解发展难题，努力走出一条具有时代特色、符合苏州市实际的城乡一体化发展和新型城镇化道路。

回顾上述过程，可以看出，在这一阶段，由于苏州市市委、市政府的强力推动，苏州市的城乡一体化发展得有声有色，快速推进，一年一个样，三年大变样，短短五六年时间，便形成了欣欣向荣的喜人局面。