泰国的反腐败体制

周方冶

[内容提要]20世纪90年代以来，泰国逐渐形成了较为完善的反腐败体制，其组织与运作的特点，主要表现为强调以国家反贪委员会为主的独立监察机构的作用；建立并完善财产申报审核制度，重视提高反腐败工作的效率；提高民主监督的地位，拓宽社会公众参与监督的途径和范围。从目前的情况看，反腐败体制的建设已在一定程度上逐步改善了泰国的廉政状况。

 

近年来泰国政府的廉政状况所表现出来的逐步改善的趋势，还是较为明显的。这在很大程度上得益于20世纪90年代以来泰国反腐败体制的发展与完善。

一 泰国反腐败体制的形成与发展

20世纪70年代以前，泰国长期为军人集团所把持，实行的是以人治为核心的威权统治，制度化的廉政建设一直得不到发展。防范腐败主要依靠各具体行政部门的自律，而惩治腐败则主要由警察部门依据《刑法典》和《刑事诉讼法》的相关规定开展调查。泰国现行《刑法典》于1956年颁行时，已在第二章“关于公共管理的犯罪”和第三章“关于司法的犯罪”中，对于行贿、索贿、受贿以及贿赂中介等舞弊行为制定了相应的罪名与法定刑，1959年的《刑法典》修正案中，有关舞弊行为的法律条文得到进一步完善，其中涉及索贿与受贿罪行的第148条、第149条、第201条、第202条的法定最高刑更被确定为死刑。这虽然从形式上为惩治腐败提供了相对完善而严峻的刑事法律依据，但是，由于反腐败机制的发展滞后，使得《刑法典》的规定在很大程度上成为了“空头条文”。

20世纪70年代初，军人集团的独裁统治在1973年的“十·十四”民主运动的冲击下垮台，泰国开始进入军人集团和民选文官交替掌权的半民主时期，这为廉政制度化建设开辟了道路。1974年，泰国颁行第10部《泰王国宪法》，其中第66条明确规定，“国家应当组织高效的政府服务体系并尽一切努力防治腐败”。1975年，泰国在1959年《反腐败法草案》的基础上，修订并正式颁行《反腐败法》（Anti-Corruption Act），开始将监察重点放在政府官员的舞弊行为、政府官员的轻罪（Misdemeanor）问题以及资产的异常增加等三方面。1976年，泰国根据《反腐败法》成立了反贪委员会（Counter Corruption Commission, CCC），专门负责开展政府的反腐败工作。但是，由于制度设计方面的问题，使得反贪委员会自建立伊始，就在军人集团和官僚集团的压制下被架空，成为名副其实的“纸老虎”。首先是反贪委员会并不具备真正的独立地位。反贪委员会隶属于总理府，委员由总理直接任命，因而尽管在形式上独立于各具体行政部门，但实质上仍属于行政体系的内部监察机构，需要接受相关的行政管理与领导，因此在工作中很难真正摆脱行政权力的诸多掣肘。其次是反贪委员会缺乏必要的司法职权。根据规定，反贪委员会并不拥有独立的司法调查权，因此除得到特别授权外，必须完全依靠司法机关和相关行政部门的协助，才能开展监察工作，从而在根本上削弱了反腐败工作的力度。

20世纪90年代初，随着民主运动的发展和1992年“五月流血事件”的爆发，军人集团被迫彻底退出了政治舞台，泰国开始进入全面的民主发展时期，而廉政建设也在社会各界的积极推动下得到了迅速发展。1992年，泰国修订《公务员法案》，进一步明确规定了政府公务员的行为。1996年，泰国颁行《两院议员财产申报法案》，初步建立了以财产申报为主要手段的反腐败监察机制。1997年9月，泰国颁行《政府信息法案》，以立法的形式确保了公民的知情权，为推进廉政建设的社会监督提供了有效途径。1997年10月，泰国颁行第16部《泰王国宪法》（以下简称1997年宪法），其中对于独立机构的设立、两院议员与政府高官的财产申报、财政收支的审计、社会监督机制的完善等廉政建设的相关问题，都作出了明确规定，从而为泰国反腐败体制的进一步发展与完善提供了宪法保障。随后，根据1997年宪法的有关规定，泰国又相继颁行了《反腐败组织法》、《政府采购法》、《部长持股法》等一系列法律法规，从而逐步建立了较为系统的反腐败法律构架，并在此基础上形成了相对完善的反腐败体制。

二 泰国反腐败体制的运行特点

泰国目前的反腐败体制在运作过程中，主要表现出以下三方面的特点：

 

（一）强调以国家反贪委员会为主的独立监察机构的作用

自1999年以来，泰国依据1997年宪法的规定，相继设立了一系列独立于行政体系的监察机构，逐步实现了反腐败监察机制的外部化，从而在很大程度上避免了以往行政权力对内部监察机构的诸多掣肘。可以说，以独立监察机构为核心，强化对行政体系的外部反腐败监察力度，正是泰国现行反腐败体制与以往反腐败体制的最大不同，也是近年来泰国的廉政建设能够取得较为明显进展的主要原因之一。

泰国现行的各独立监察机构中，对于反腐败工作起主导作用的是国家反贪委员会（National Counter Corruption Commission, NCCC）。根据1997年宪法和1999年颁行的《反腐败组织法》的相关规定，国家反贪委员会由主任委员及其他8名委员组成，任期9年并不得连任，工作重点包括：根据《反腐败组织法》的规定对两院议员、政府行政部门以及其他国家机构高官的财产申报进行审核，并就可疑的财产问题开展独立调查；根据1999年颁行的《政府采购法》的授权，对政府采购行为实施监察；根据2000年颁行的《部长持股法》的授权，对政府部长可能涉及的非法持股问题展开独立调查；等等。

虽然国家反贪委员会（NCCC）与反贪委员会（CCC）在形式上有所类似，但在实质上却差异甚大。

首先，国家反贪委员会具有法定的独立地位，能够在行使法定职责时免受包括行政权力在内的各种外部压力的影响。

1997年宪法和《反腐败组织法》针对国家反贪委员会的组建与运作进行了相当完善的制度设计，尤其是对委员的遴选过程，更是作出了周详的规定，旨在确保委员会的独立地位与中立性。对于国家反贪委员会委员的任职资格，1997年宪法的第297条明确规定“必须是独立人士”，具体包括不得兼任政府公职、不得参与商务活动、不得隶属于任何社会组织或行会、不得从事宗教性职业，以及3年内不得隶属于任何政党。对于委员候选人的提名，则是由特别设立的临时遴选委员会负责。根据相关规定，遴选委员会由参议院议长负责组建，由15名成员组成，其中包括：最高法院院长；宪法法庭庭长；最高行政法庭庭长；国家高等教育机构中从事法学研究的校级领导7名，通过同行推选产生；拥有众议院席位的各党派代表5名，具体产生办法为各党派首先各自推荐1名本党代表，再从中推选出5名成员。由于遴选委员会在提名候选人时，必须得到3/4以上成员的赞成，因此这种以相对中立的社会学者为主的委员会构成模式，在很大程度上保证了遴选委员会的专业性和公正性。

此外，国家反贪委员会虽然形式上是由国王任命的，但从法律角度而言，实际是经由参议院产生，并向参议院负责的机构。在任职方面，根据1997年宪法第297条规定，遴选委员会在完成提名工作后，要向参议院议长提交包括18名候选人在内的名单，之后由参议院议长召集参议院会议，根据名单进行差额选举，从中选定9人出任国家反贪委员会委员，主任委员则由9名委员在首次会议时自行推选；在免职方面，根据1997年宪法第299条的规定，参议院有权在得到3/4以上赞成票的情况下，免去有违纪违规行为的国家反贪委员会委员的职务。因此从根本上看，尽管国家反贪委员会并非参议院的直属机构，但其独立的法律地位，实际是由参议院予以保证的。这也正是1997年宪法在国家反贪委员会的制度设计方面的关键所在。

根据1997年宪法的相关规定，参议院的全部200名议员均为独立人士，不隶属于任何政党或社会团体，亦不兼任任何行政或社会职务，而且全部参议员均通过全国直接选举产生，其权力直接来自于选民。从权力制衡层面看，泰国的参议院实质上已成为与行政、司法、立法（众议院）体系相区别的独立权力体系，主要负有监督其他权力体系运作的职能。这可以说是1997年宪法对参议院的地位所做出的根本性调整，因为在以往的泰国宪法中，参议院一直是行政权力的附庸，参议员经由直接任命产生，因此不过只是军人集团用以牵制民选众议院议员的工具。由于国家反贪委员会归属于参议院的权力体系，并得到参议院的授权，因此在其执行法定的反腐败职能时，也就在法理上拥有了能够与其他权力体系尤其是行政权相对抗的正当性，从而有效保证了其法定的独立地位。与此相仿，宪法法庭、国家审计委员会等独立监察机构的法定独立地位，也都是由参议院从根本上予以保证的。

其次，国家反贪委员会拥有相当广泛的司法职权，能够自主地深入开展反腐败监察工作。

根据1997年宪法和《反腐败组织法》的相关规定，国家反贪委员会在执行法定的反腐败监察工作时，可以根据需要行使以下司法职权：有权向政府部门和司法部门调取所需的资料；有权扣押相关证据或查封财产；有权询问犯罪嫌疑人与证人并制作口供；有权向法院申请搜查证和逮捕证；有权在确认犯罪证据确凿后，通过检察院向最高法院的国家公职人员刑事审判庭提起公诉；有权在检察院拒绝提起公诉的情况下，以国家反贪委员会的名义直接提起公诉；等等。这就从制度上给予国家反贪委员会以强有力的效率保障，使得反腐败监察工作能够真正地一查到底。

此外，根据1997年宪法设立并与反腐败工作相关的其他独立监察机构还包括：

选举委员会（Election Commission, EC），由主任委员及其他4名委员组成，所有委员均为独立人士，经参议院遴选后由国王任命，对参议院负责，任期7年并不得连任，主要负责监管全国及地方各级议会选举中的违规行为，尤其是贿选行为。对于民主政治仍处在发展阶段的泰国而言，贿选长期以来是政客常用的竞选途径。据统计，在1996年众议院选举中，贿选比例就高达30.6%，而政客需要为贿选选票所支付的金额，在农村地区平均为每张554泰铢，在曼谷地区则平均为每张1142泰铢。这显然是相当高额的开支，因此通过贿选上台的政客，多数都会为了弥补贿选的亏空并为下次参选筹集资金而走上权钱交易的道路，从而形成“贿选—腐败—贿选”的恶性循环。选举委员会的设立，很大程度上就是为了能最大限度地减少贿选行为，从而切断导致腐败的恶性循环。

宪法法庭（The Constitutional Court, CC），由庭长及其他14名法官组成，其中5名来自最高法院、2名来自最高行政法庭、5名来自法学学者、3名来自政治学学者，所有成员均经参议院遴选后由国王任命，任期9年并且不得连任。虽然宪法法庭的主要职责并不是反腐败，而是对各类涉及违宪的行为尤其是政府行为做出裁决，但是宪法法庭却在泰国的反腐败体制中起着相当重要的作用。由于宪法法庭拥有裁决有关违规人员5年内不得从政的权力，因此成为反腐败惩治工作中的重要一环。在实践中，由于不少情况下政客或官僚的违规行为本身尚构不成犯罪，因此难以用刑事手段予以制裁，而一般的罚款对违规者的惩戒力度又明显不足，于是就要依靠宪法法庭的这一特殊权限予以制裁。

国家审计委员会（State Audit Commission），由主任委员及其他9名委员组成，都经参议院遴选后由国王任命，任期6年并且不得连任。国家审计委员会的执行机构为审计总署（The Office of the Auditor General, OAG），由审计总长（Auditor General）主持工作，下设15个地区审计分署。审计总署原本是依据1979年颁行的《国家审计法》设立的机构，虽然名义上仍有权独立开展审计工作，但由于在机构设置上隶属于总理府，因此实际上仍是行政体系的内部监察机构。1999年国家审计委员会成立后，经过机构重组的审计总署开始向国家审计委员会直接负责，从而成为独立的监察机构，现在的主要职责是负责审计国家及地方各级政府的财政收支情况，防止并查处舞弊行为。

国会调查员（Parliamentary Ombudsmen, PO），成员总数不超过3名，经参议院遴选后由国王任命，任期6年并且不得连任，主要职责是接受民众对政府违规的作为或不作为行为的投诉，展开独立调查并向国会汇报。虽然根据1999年颁布的《调查员组织法》规定，国会调查员并不具备反腐败职能，因此在调查过程中如果发现腐败行为，就应当全案移交有关机构，但是，作为与民众联系紧密并拥有独立调查权的机构，其所能起到的辅助性反腐败发现功能仍然是相当明显的。

 

（二）建立并完善财产申报审核制度，重视提高反腐败工作的效率

20世纪90年代以前，泰国的反腐败工作是以“案件”追查为主，强调对腐败过程的追查与核实。在办案过程中，工作重点是对具体腐败行为的追查；定案处理时的依据，也主要是能够证明具体腐败行为确实存在的书面证据。这种反腐败工作方式，虽然能够有效避免可能出现的冤假错案，但却明显影响到办案的效率。由于具体腐败行为相当隐秘而多变，通常很难真正抓住其把柄，因此会给反腐败工作的开展造成重重困难，使得不少早已劣迹败露的腐败分子因证据不足而漏网。

从20世纪90年代起，泰国为进一步深化廉政建设，提高办案效率，逐渐将反腐败工作转向以“财产”监察为主，开始重视对腐败结果的监管。1996年颁行的《两院议员财产申报法案》对此进行了立法试探。针对有关人员财产变动的审核，开始成为反腐败工作的重点；而财产方面难以说明原因的异常增加，也正式成为定案处理时的主要依据。反腐败工作方式的这一转变，不仅取得了明显成效，更得到社会各界的广泛支持。因此，1997年宪法颁行时，财产申报审核制度不仅被明确列入宪法，而且其监察范围也扩展到所有权力部门。1999年颁行的《反腐败组织法》进一步完善了财产申报审核制度，对于财产申报和审核的程序以及违规处罚等相关问题，都作出了明确规定。

根据1997年宪法及《反腐败组织法》的有关条文，财产申报审核制度的主要内容包括：（1）总理、各部部长、众议员、参议员、最高法院院长及副院长、最高行政法庭庭长及副庭长、宪法法庭庭长及法官、总检察长及副总检察长、军事法庭庭长、选举委员会委员、国会调查员、国家审计委员会委员、地方政府行政长官、地方议会议员，以及其他副部级以上的政府和军警部门高官等，都必须在就职和离职时向国家反贪委员会申报个人财产情况；其中部分任期较长的官员在任职期间，还需要定期申报个人财产情况。（2）财产申报的范围包括本人、配偶及未成年子女名下的所有国内和海外的动产和不动产；申报财产时，需要提供详细的项目清单，相关的权属证明文件，以及前一财政年度的个人所得税申报表；申报材料的主要内容将向社会公开，接受民主监督。（3）如果上述人员逾期未申报或申报材料有所隐瞒，国家反贪委员会有权要求宪法法庭做出在5年内禁止违规人员从政的裁决；（4）如果国家反贪委员会发现上述人员的个人财产出现原因不明的异常增加，有权要求其做出合理的解释，并有权开展独立调查以核实情况；国家反贪委员会在经查证后，只要能够认定相关人员的个人财产的异常增加确实属于来历不明的，就有权向参议院要求免去违规者的职务，并在5年内禁止其从政，而不必确切掌握其违法违纪的事实经过；如果国家反贪委员会在经过查证后，能够认定上述人员存在违法行为，并且证据确凿的，有权要求检察院提起公诉。

从目前的实践情况看，财产申报审核制度的建立不仅有效提高了泰国反腐败工作的效率，也增加了政府工作的透明度，有利于推动政治民主化的发展，因此可以说是20世纪90年代以来泰国反腐败体制建设最为重要的进展。不过，财产申报审核制度所存在的缺陷也是较为明显的，这主要体现在自由裁量权方面。例如，由于财产申报的过程涉及不少财务的技术性问题，有时难免会出现申报者在无意的情况下造成的财产申报材料失实，因此根据泰国目前的规定，对于财产申报材料所出现的真实性与完整性方面的问题，如果确实属于无意的失误，可以在补充财产申报材料后，不予追究责任。但是，对于如何判断申报者的行为是否出于故意，泰国目前并无明确规定，主要取决于国家反贪委员会的审查和宪法法庭的裁决。这就赋予独立监察机构较大的自由裁量权，从而使得独立监察机构面临公正执法的考验与压力。2001年，泰爱泰党主席他信·西那瓦出任政府总理前，在财产申报过程中出现隐瞒事实的情况。国家反贪委员会经过调查后，向宪法法庭提出免去他信的政府职务并禁止其5年内从政的提案，但宪法法庭在审议后做出了他信的行为属于“纯洁的过失”的结论，并裁定对他信免于处分，从而为他信就任总理铺平了道路。宪法法庭的这一裁定，虽然得到了大多数社会民众的支持，但也为不少学者和以民主党为首的反对党所指责，认为是对当权者的妥协与依附，因为民主党的前党总书记沙南少将就是由于相似的原因而被裁定禁止从政5年，结果对民主党造成了相当沉重的打击。可见，从制度角度进一步完善财产申报审核制度，仍将是泰国反腐败体制建设的一项重要工作。

 

（三）提高民主监督的地位，拓宽社会公众参与监督的途径和范围

20世纪90年代以前，泰国的反腐败发现机制主要是依靠政府部门的自我审查、监察部门的监督以及对立政党间的揭发，而社会公众的监督作用却因为威权政府的压制而一直得不到发展。20世纪90年代以来，随着政治民主化的发展，新闻媒体和非政府组织的活动日益活跃，社会公众的监督作用逐渐得到增强，而1997年宪法及相关法律的颁行，更是为社会公众参与监督提供了制度保证，有效提高了民主监督的地位。近年来得到加强的民主监督权，主要包括3项：

1．知情权。长期以来，社会公众对政府部门进行民主监督时，最大的障碍就在于信息的不对称，以至于在不少情况下，社会公众甚至根本未能意识到已为腐败行为所侵害。因此在社会各界的强烈要求下，泰国于1997年将公民知情权明确列入宪法，1997年《宪法》第58条规定，“公民有权获知国家机构、国有企业或地方行政组织所掌握的公共信息，除非以上信息的披露将有损于国家安全、公共利益或其他公民应受法律保护的利益”。同年，泰国颁行了《政府信息法》，并成立了政府信息委员会（The Official Information Commission）作为执行机构，负责确保社会公众对政府信息的获取。

2．罢免权。1997年宪法在第304条中明确规定，5万名以上具有选民资格的泰国公民有权向参议院议长集体联名呈请，要求罢免两院议员、政府总理、各部部长、最高法院院长、最高行政法庭庭长、总检察长等高官，而参议院议长在接到呈请后，则应当委派国家反贪委员会对此进行独立的调查，并做出明确答复。这可以说是1997年宪法赋予社会公众的最直接也是最重要的监督权，显著地提升了非政府组织的政治影响力。在1998年的医疗设备舞弊案中，泰国的非政府组织就是依据罢免权的有关规定，展开了有针对性的政治活动，从而有效推动了反腐败工作的进程。

3．新闻自由权。泰国的报业一般是由私人部门拥有的，因此在新闻工作中对腐败问题的揭露较多，而电台和电视台长期为政府与军警部门所把持，因此在严格政审的惯例下，对于反腐败监督工作一直显得较为消极。20世纪90年代以来，泰国政府逐步放宽了对电台和电视台的管制，开始从政府监管转向行业自律，并允许私人部门加入。1996年，泰国第一家独立电视台开始运营，从而为调动新闻媒体在反腐败工作中的辅助作用开辟了道路。

从制度的构成角度看，社会公众的民主监督对于泰国目前正处在发展完善阶段的独立监察机构的工作，具有相当重要的辅助补充作用，有助于增强对官僚和政客的监督。在对官僚的监督方面，目前泰国的独立监察机构由于人力和财力的限制，其监督范围主要限于国家机构的高层官员，而对于中下层尤其是基层官员和公务员的监督，仍主要依靠部门自律。由于中下层尤其是基层官员和公务员的工作与社会公众最为接近且密切相关，因此由社会公众予以监督，不仅能取得最大的反腐败成效，而且有助于切实提高社会公众对政府的信任度。在对政客的监督方面，目前的反腐败工作基本上是由独立监察机构负责的，虽然各政党内部也都有反腐败建制，但通常都不具备实际效用。多数政党的基层组织建设相当薄弱，缺乏必要的民众基础，能否上台执政主要取决于党内政客通过贿选或其他方式得到的议员席位，而不是政党本身的民意支持率，一旦政客跳槽，就会直接引起政党的衰落或瓦解。故而，各政党通常对于党内政客相当迁就甚至纵容。虽然1997年宪法的颁行从制度的角度为政党政治的转型开辟了道路，并促成了具有广泛民意基础的泰爱泰党的发展，但泰国政党受制于政客的局面却并未得到根本解决。2001—2004年，他信总理进行了多达10次的政府内阁改组，主要就是为了协调内部各派系的利益。目前泰国政党的内部监管仍然相当薄弱，各政党在面临舞弊丑闻时依然倾向于采取息事宁人的“和盘”策略，从而对独立监察机构的工作产生了相当大的压力和难度。在这种情况下，社会公众尤其是新闻媒体的介入监督，一方面有利于提高独立监察机构的工作；另一方面也有助于推动各政党在民意的压力下逐步完善并落实党内监督机制，进一步加强对政客的监督力度。