新加坡行业预防腐败做法及其启示

蒋来用

[内容提要]新加坡把廉政建设作为一项重要的国家战略来开发和利用，各行业全面系统地预防腐败，如公共权力领域，福利保障和惩戒制度使腐败成本极为高昂，利益冲突行为规范明确具体，财产申报制度具有很强的威慑力，刑事法律制度降低查处腐败的成本，此外还认真开展了“减少官样文章运动”，通过国会议员处理“信访”问题，非政府组织外包政府服务。卫生医疗系统建立激励节约、控制浪费的医疗制度，医疗补贴向低收入群体倾斜，服务规范有序，科学规划和严格管理，合理高效配置医疗资源，减少了资源浪费，缓解了就医困难。教育系统完善管理制度，保证教师良好形象不受玷污，教育资源实行均等化，防止部分学校不当牟利，特殊的人才培养模式向社会和家庭灌输公共服务价值观，培养廉洁习惯和意识，对我国加快推进惩治和预防腐败体系建设具有一定的借鉴意义。

 

新加坡从建国以来，坚持把廉政建设作为一项系统工程整体推进，把廉政建设作为一项重要的国家战略来开发和利用，各行业全面系统地预防腐败，将腐败遏制和消除在萌芽状态，取得了很好的效果。

一 公共权力领域预防腐败的主要做法

福利保障和惩戒制度使腐败成本极为高昂

合理可行的薪酬制度是新加坡预防腐败的重要措施。新加坡公务员实行务实的结构薪酬制度。首先，公务员薪酬与企业人员薪酬对等。新加坡以当地银行家、律师、会计师、跨国公司高管、制造商、工程师等职业从业人员的薪酬为参照标准确定公务员待遇，公务员薪酬与私人企业人员工资基本相等，总体与国民经济状况挂钩，由底薪、月不固定工资、常年津贴和不定额花红构成。其次，公务员薪酬与职责任务匹配。新加坡大多数普通公务员的薪酬并不是很高，但都不用贪污受贿就能过上比较体面的生活。为了吸引和留住优秀人才，新加坡对工作任务繁多、职责相当重要的230多名行政官给予较高的薪酬，既体现了职责与薪酬对称，也考虑了财政压力和公众的心理感受。再次，公务员薪酬与福利保障互补。公务员有比较优厚宽松的福利，如政府推行人性化的“亲家庭工作制”，为子女提供医疗福利、提供弹性工作时间、可以通过网络在家上班、享有孩童病假、产假、婚假、进修假、带薪病假、年假、公共假期、裁员福利和退休福利等。这些福利措施使得公务员职业具有相当的吸引力。公务员不仅与其他就业人员一样享有公积金，而且还有一笔丰厚的养老金，在退休之后可以一次领取。最后，公务员福利待遇与行为表现挂钩。公务员享有较好的薪酬和福利待遇是以认真工作、遵纪守法等良好行为表现为前提的。如果公务员表现不佳，津贴和花红、晋升机会就会减少；如果贪污腐败，则会存在“失去工作和养老金的危险”。因此，新加坡的公务员都严格遵纪守法，很少发生贪污渎职行为。因为贪污一旦被发现，不但失去公职，丧失一大笔养老金和其他利益，而且还会遭受一连串的罚款、罚金及没收财产等经济处罚，贪污成本十分高昂，公务员都不敢以身试法。

 

利益冲突行为规范明确具体

利益冲突行为是指影响公务员公正履行职务的利益关系行为。新加坡将防止贪污的行政条文融入管理公务员行为和纪律的指导手册中，重点包括以下内容：公务员不得贷款给他人以收取利息；不能向与其有公务关系的人借钱；除了用足够的抵押物向财务机构和保险公司申请贷款，不得向任何人签署任何承诺书或承认负债的字据；向他人无抵押贷款数额不得超过三个月工资；不得利用公务上获得的信息换取个人利益；不得利用职务上的便利，接受厂商或零售商给予的折扣或特别的赠品；不得收受与其单位或本人有业务往来的发展商的折扣或优惠购置产业；未获得书面批准不得经商或从事副业；不得接受公众人士的礼物或贷款；不得向下级借钱；不得接受下级邀请参加娱乐活动；接受他人款待要经过允许，但必须适度。如果公务员拥有私人企业的股份，一般要求放弃这些股份以避免利益冲突。

 

财产申报制度具有很强的威慑力

了解公务员财产变动情况是新加坡预防腐败的重要抓手。根据规定，每一位公务员在被聘用时，要填写财产清单、到法院设置的公证处接受审查并由指定的宣誓官签名。公证处的正式文本交由工作人员所属部门的人事机关保存，副本保存在法院公证处。此后的每年7月1日，每个公务员必须填写个人财务表格，写明自己的财务状况，申报的内容是自己所拥有的股票、房地产、存款和其他方面所获得的利息收入等，还包括配偶和依靠他抚养的子女名下的产业和投资。如果购买非建屋发展局的房产，必须在一个星期内向本部门报告。公务员家庭财产如有变动，应自动填写变动财产申报清单，写明变动原因，替换原财产清单。新加坡所有的公务员都要申报，由政府各部门自行管理。各部门对每份财产申报表进行审核。如果发现有财产来源违法问题，就立即交送反贪污调查局调查。新加坡仅要求所有公务员申报财产，但并不向社会大众公布。李光耀解释了其中的原因：“我拥有一份议员和部长的资产清单。我准备公开，但这会减少吸引人才的机会。议员们之所以备案，是因为若有人对他们提出指控，那些文件就是调查的基本资料。所以，这些文件必须是正确的，否则便成为麻烦的根源。”如果公务员购买一套以上的房产，而这些房产的总价值与他的总收入不相称，他将会被质问。说不清来源的，可以认定为贪污。

 

刑事法律制度降低查处腐败的成本

首先，新加坡对贪污犯罪合理分配举证责任。贪污调查局只需查实犯罪嫌疑人的财产与其收入明显不相符合，控方无须证明受贿者是否有能力、权利、机会或者是否办理受人所托的事项。财产来源是否合法，则由犯罪嫌疑人自己举证。在新加坡，犯罪嫌疑人没有权利保持沉默。调查人员可命令受调查者以宣誓书的方式报告他和家人的资产，并让其说出来源。不能说明合理来源的，则认定为贪污。被贪污调查局问话的人有法律上的义务提供情报。这种举证责任配置与财产申报制度相互衔接，减少了政府调查腐败的成本，提高了调查的效率，增加了腐败分子的风险成本。其次，加重经济处罚力度使贪利目的不能实现。新加坡《防止贪污法》规定，任何提供、接受或索取贿赂者，罚金可高达10万新元或判处5年以下有期徒刑，或者两者并罚。此外，法院可判决罪犯与贿金数额相等的罚款，令违法者交出所有的贿赃。为进一步防止贪污分子得利，让其得不偿失，1999年制定了《没收贪污、贩毒和其他严重罪行所得利益法》，该法规定当一个被告的贪污罪名成立，法院可下令没收被告来历不明的财产。新加坡对贪污犯罪没有死刑和无期徒刑，刑罚并不严厉，但对阻遏腐败却十分管用和有效。

 

认真开展“减少官样文章运动”

新加坡政府认为，提高公共服务效率，有利于大量减少腐败机会。人民行动党执政后，开展了“减少官样文章运动”，提高公共服务效率。领导和政府各部门虚心接受群众意见，让公众通过网络等多种渠道对政府部门提出意见，由专门机构汇总之后，转交各部门认真改进。至今我们可以看到，新加坡官方材料简单实用，明白易懂，很少有空话和套话。繁文缛节的减少，提高了办事效率，改变了政府的形象，贪污腐败的机会也大幅度减少。

 

通过国会议员处理“信访”问题

新加坡“信访”的人很多，但“信访”不但没有成为严重的社会问题，反而成为政府密切联系群众的重要方式。新加坡主要通过议员来解决“信访”问题。人民行动党是新加坡最大的政党，在84个国会议席中占据了82个。人民行动党在全国84个社区都设有支部。国会议员每周花一个晚上到各自社区的支部办公室“接访”，一般社区每晚接见选民40人次，大的社区会更多。年轻的志愿服务者协助议员工作，先安排选民在一张表格上填写自己的诉求，议员逐一进行解答。对当时不能解答的问题，议员会将这些问题写信反映到相关政府部门。政府部门收到议员的信函后，会很快向议员和反映问题的选民书面反馈问题解决的情况。如果选民不满意，又会找到议员，议员还会向有关政府部门反映，政府部门仍会想办法解决并反馈解决的情况。据介绍，很少有居民就同一个问题多次提出要求。议员每周还进行住户访问，主动询问居民需要政府帮助解决什么困难。新加坡居民反映子女上学、医疗、住房等民生问题比较多，但在不同年代居民反映的问题有一些变化。20世纪60年代和70年代，居民主要反映生活困难、交通出行不便等改善基本生活条件的问题。80年代，要求解决租屋申请、经济救济、医疗卫生、子女上学的问题较多。90年代以来，对银行欠债、移民、国外读书深造、交通罚款、环境保护等问题反映较多。新加坡通过议员这个“阀门”，比较有效地缓解了社会矛盾，密切了政府与选民之间的联系，巩固了人民行动党的执政地位。

 

非政府组织外包政府服务

新加坡政府部门和公务员人数都是固定的，只有岗位空缺后才能补充公务员。随着经济社会发展，民众要求政府提供的服务越来越多。新加坡通过设立法定机构和服务外包方式来解决公务员不足与公民服务要求日益增长之间的矛盾。新加坡大约有64个法定机构，分散在14个政府部门中，如反贪污调查局就是总理公署下的法定机构。法定机构根据国会通过的特别法令设立，实行聘用制，工作人员不是公务员。政府外包服务是新加坡公共服务的特色，除了解决人手不够的问题之外，主要是促进社会机构之间竞争，提高公共服务的水平和质量。如警察部队将开罚单外包给保安做，民政部门将社区和家庭服务、犯罪人矫正和回归社会等项目通过招投标方式委托非政府组织承担。政府部门制定相应的政策和准则对外包项目进行管理，对项目执行情况进行评估，通过审计等方式进行监督，采取责问、取消合同、吊销资格、税收优惠、对违法人员进行调查等方式对出现问题的组织和机构进行惩处。将涉及民众利益的一些服务项目外包，通过非政府组织让公众了解社会趋势，改变人们的行为和态度，对公众进行教育，积极发挥社会组织作用，维护社会稳定，同时在民众和政府之间设立一道“防火墙”，有效地维护了政府清廉高效的形象。

二 卫生医疗系统预防腐败的主要做法

建立激励节约、控制浪费的医疗制度。新加坡医疗制度的一个明显特征就是国家最大限度地调动个人节约医疗服务资源的积极性和主动性，避免过分依赖国家福利或医药保险而吃“大锅饭”。新加坡实行“保健储蓄”，个人自付比例占全国卫生总费用的60 %以上。保健账户（Medisave）是新加坡公民公积金中的一部分，每个雇员将月收入的6%—8%存入该户头，雇主为其缴纳相同的额度。账户中的资金由国家统一管理，但个人拥有所有权和有限的支配使用权，可以继承，可以支付本人或直系亲属的住院医疗费用，但不能支付初级卫生保健费用。为防止个人非理性使用账户资金，避免不必要的住院治疗，政府设定每日住院医疗费用的最高额，超额部分由本人用现金支付。新加坡对每月缴存数额和总额也设置了限度，月度缴费超额部分将自动转到公积金普通账户，避免“少缴吃亏、多缴受益”的不平等现象发生。新加坡后来建立大病医疗保障制度（Medishield）和医疗救助基金（Medifund）作为保健户头的补充。这两项制度同样采取了一些控制浪费的措施。大病医疗保障制度设置相当高的住院医疗费用起付标准（但对某些药品和门诊肿瘤放疗、化疗和肾透析不设起付标准），病人要负担标准以上部分的20%，对每次治疗、每个保险年度和一生期间分别设置最高支付限额。医疗救助基金（Medifund）是补贴穷人（大约人口的10%）的项目，最初注入1.5亿美元资本金，后根据财政盈余状况不断增加。资本金的本金不能动用，只能使用利息收入。每家医院对申请者进行资格初审，然后交由医院医疗救助基金委员会复审、批准，严格的程序保障有限的资源用于符合条件的救助对象。

医疗补贴向低收入群体倾斜，服务规范有序。第一，新加坡根据公民的不同需求，设立不同类型的公立和私立医院。新加坡住院病房分A级、B1级、B2级、C级四个等级。公立医院要有40%—60%的C级和B级病房，供中低收入病人选择。私立医院只设A级病房，不设C级、B级病房。不同类型的医院为不同收入、不同消费要求的人群提供了选择空间。第二，所有公民平等使用公共医疗资源。新加坡的公共医疗资源对所有公民和永久居民开放，有钱的人和政府高官虽然自己掏钱可以享受更好的医疗服务，但保障基本医疗服务水平的公共资源对所有公民都是平等的，没有人享受医疗服务的特权。就连李光耀也与普通居民一样，去同一所公立医院看病，为他看病的医生同样也为其他人看病。如果他要住好的病房，就得自己付费。第三，国家只对需要帮助的住院病人提供医疗补助。政府官员、在私立医院住院的病人和要求公立医院A级医疗服务者都不能享受医疗补助，只有在公立医院C级和B级病房住院的人可以获得。第四，保障充分有力，医院和医生不存在违规乱收费的动机。新加坡公立医院是住院服务的主要提供者，政府对公立医院的投入较多，由此政府可以掌握医院的床位数和利用率，还可以控制费用的增长。新加坡对接受B级、C级医疗服务病人医院的营运经费有充足保障，仅对公立医院补助就约占医院总支出的58%。政府公立医院按病房A级、B1级、B2级、C级的不同，分别补贴0、20%、65%、80%，越低级病房得到的补助越多。政府将补偿费及时拨到医院，医院收费合理规范，不存在通过多开药、乱收费图生存、谋发展的必要。新加坡认为医疗服务业是为国家作出重大贡献的职业，医生收入相当高，不用通过不正当手段向病人收取额外费用。

科学规划和严格管理，合理高效配置医疗资源。第一，公立医院实行企业化管理。从1985年开始，新加坡政府将所属医院重组为政府100%拥有产权、以私营方式运作的保健公司。政府完成医院设施建设、设备配置后，成为股东，管理权归属于有限公司，医院拥有对员工定期晋级、加薪、辞退、财务收支、业务、行政管理等自主权。医院不是政府的包袱，但医院必须接受市场和政府双重调节。卫生部直接管理新加坡保健公司而不直接管理医院和其他卫生机构，但对保健公司和医院进行监督管理。政府按照一定标准对公立医院拨款，采用商业审计法对医院财务进行监督，保健公司则从医院绩效和审计两方面对医院进行管理。第二，医疗服务分工比较明确。新加坡初级卫生保健主要由私立医院、开业医师、公立医院及综合诊所提供，而住院服务则主要由公立医院提供。公立医院提供大约20%的初级保健和80%的住院服务。13家私立医院仅占有20%的住院份额。私立医院主要提供初级保健服务，通过1900个诊所提供80%的初级保健服务。由于竞争激烈，私营机构初级保健服务费用较低。第三，政府制定严格的医疗卫生规划。政府对执业医师人数和医学院校培养医师人数有计划，对医院、诊所的数量、规模、分布有严格的限制。政府对医院技术项目和收费价格进行监管，避免医疗机构过滥、执业医师过多，防止医院“创造”不必要的服务项目增加病人负担或过度消费。第四，实行分级诊治和转诊制度。政府鼓励小病到社区医院和诊所，大病到医院治疗。病人一般先看私人医生或综合诊所，需经私人医生、综合诊所介绍才能住院，或经急诊室判断应该住院才能住院。政府对社区诊所就诊的病人也给予补贴，成人为50%，儿童和老人为75%，对确有困难的政府给予100%的补贴。社区诊所的挂号费（36新元）比医院挂号费（80新元）便宜许多。如从政府诊所转到医院挂号费为36新元，直接去医院则挂号费为80新元。病人合理分流使医疗资源得到有效利用，减少了资源浪费，缓解了就医困难。

三 教育系统预防腐败的主要措施

完善管理制度，保证教师良好形象不受玷污。新加坡教师地位非常高。中小学教师是国家公务员，工资福利较好并有保障。与此同时，公务员系统的严格管理制度对教师以权牟私等有损教师形象的违法或不合理行为有非常有效的遏制作用，如对教师兼职规定非常明确，不准教师对本校学生提供有偿课外辅导。这一做法保证教师将主要精力用于规定的教学活动，有效防止教师利用自己的地位收取家长和学生的钱财，损害教师形象。

教育资源实行均等化，防止部分学校不当牟利。新加坡规定富人和政府官员的子女必须上公立中小学而不能读私立学校，保障公立中小学教学质量不因学生家长的社会地位而受到影响，使社会上流阶层人士关心和支持公立中小学发展，没有经济和政治地位的普通家庭子女也能接受好的教育，确保所有孩子受教育机会均等，避免了学校向家长收取“借读费”“赞助费”等，减少了家庭子女教育支出的成本，防止教育资源向个别家庭集中和倾斜。新加坡政府还将教育资源均等化延伸到学前幼儿教育。新加坡绝大部分幼儿园是人民行动党开办的，只有少部分是私人开办的。人民行动党办的幼儿园收费很低，每个孩子平均每个月约100新元，比私人幼儿园收费要便宜一半多。人民行动党通过办幼儿园与所有家庭保持密切联系，减少了家庭的负担。

特殊的人才培养模式向社会和家庭灌输公共服务价值观。奖学金计划是新加坡选拔和培养国家管理人才的重要渠道。新加坡设有总统奖学金、武装部队海外奖学金、警察部队海外奖学金、本地海外优异奖学金、本地优异奖学金、法定机构奖学金、海外学生奖学金等。其中前三种最为重要，很多新加坡政府主要官员都曾获得这类奖学金。新加坡公共服务署负责奖学金管理，从高中开始选苗子，跟踪考察，通过奖学金资助上最好的大学，出国留学公派，回国后进入公共服务系统。新加坡还制定行政协理计划，专门网罗最优秀的大学毕业生加入公职行列，一旦介入行政协理计划，政府就会安排出访、跨部门实习、参与政策论坛及研讨会，享受资深常任秘书师徒制培训、参加国际研讨会等训练，干部青年化“快轨”选拔培养。精英主义的人才培养模式使得公共服务人才从小学毕业后就要自觉地以廉洁、正直、服务、优异的公共服务价值观指导自己的行为，长期培养廉洁习惯和意识。国家奖学金制度与公共服务人才培养结合，国家掌握优秀人才培养标准，让优秀人才成为社会道德的风向标，对所有社会成员廉洁意识养成具有十分重要的影响。很多学生为了获得奖学金，自觉报名参加义工，积极参加社会义务活动，在社会和家庭服务中树立了比较强的服务意识。

四 启示

新加坡是以华人为主的国家，尊崇儒家思想，长期一党执政，与我国在历史文化传统等方面具有比较多的相同点，其预防腐败的成功做法对我国加快推进惩治和预防腐败体系建设具有一定的借鉴意义。

继续加强领导，坚决深入推进反腐倡廉建设。各级党和政府领导人要强化人民公仆形象，建立各级党代会和人代会代表每月定期会见群众制度，自觉融入群众生活，防止和克服领导干部成为与群众不同的“上等人”“人上人”。要着力改进机关作风、文风和会风，减少繁文缛节，多开短会和解决问题的会，提高办事效率和服务质量。

加强公务员管理，健全预防腐败制度。首先，建立完善公务员合理工资制度。在保证公务员基本家庭生活需要的基础上，拉大级别工资，增加绩效工资份额。其次，规范公务员行为。完善《公务员法》等相关法律法规，对可能影响公正履行职责的借贷、投资经营、兼职、私自提供服务咨询、接受礼品（礼金）、吃请、折扣、参加娱乐活动等行为作出具体明确的规定，避免利益冲突。再次，完善个人有关事项报告制度。将现有的收入申报制度扩展为包括收入、财产、投资、个人重大事项的申报制度。各级政府人事部门建立专门的数据库，按照人事管理权限分级管理公务员申报资料。申报资料严格保密，除法律规定之外，不得向社会公布。最后，完善我国反贪刑法制度。将《刑法》中的巨额财产来源不明罪与贪污罪合并，凡公务员财产来源不明的，不能说明合法来源的，均为贪污。增加贪污犯罪的经济处罚，提高罚金和罚款额度，使贪污分子的贪利目的不能实现。在完善制度的同时，要增强制度执行的刚性，加大对执法机关及其执法人员的监督，对工作长期没有起色、群众强烈不满的地方、部门、行业和单位的领导班子及成员要追究责任，让制度这根“高压线”真正“带电”。

加强反腐倡廉队伍建设。在腐败形势仍然比较严峻的情况下，增强调查腐败案件的力量，加强对反贪人员法律、电脑、现代通信、驾驶、财务会计等实用技术知识方面的培训，提高反贪人员适应社会发展和科技进步需要的能力和素质。在反贪系统建立比较灵活机动的行政管理层级和薪酬体系。严格工作纪律，对工作散漫、生活作风不检点或有腐败行为的人员要坚决予以辞退或开除。

增强廉政教育的针对性和有效性，积极营造良好的廉洁环境。廉政教育要以领导干部为重点，对不同级别的干部采用不同的教育形式和内容。处级以下公务员重点是熟悉法律法规和职业廉洁操守规范，进行廉洁底线教育。厅局级以上领导干部除了进行廉洁底线教育之外，重点是如何履行监管职责，防止下级发生腐败行为。部级以上领导干部重点侧重于研究反腐倡廉战略，制定符合实际的预防腐败政策，训练领导反腐败的能力。对于社会大众，要着重抓好青少年廉洁诚实意识的养成教育，根据青少年成长的不同阶段采用相应的教育形式。对中小学生，通过连环画、画报、卡通、游戏、广播电视电影等媒介宣传廉洁正直的价值观；对大学生和研究生，采用廉政论坛、讲座等学术探讨方式进行教育，引导学生树立正确的世界观、价值观和人生观，帮助认识腐败的社会危害性，发挥其影响社会其他成员的积极作用。纪检监察部门要与学校积极联系，组织学生参观廉政展览及适当参与反腐倡廉活动，吸纳他们参与相应的反腐败行动。

加强教育队伍建设，净化育人环境。一要加大教育投入，促进义务教育资源配置均等化。统一发放中小学教师补贴，同一城市或地方的教师福利待遇基本均等，按照学生数量配备教育设施和设备，加大同城教师资源的合理配置和经常流动。二要清理和整顿中小学不符合规定的收费。禁止中小学校从事经营创收活动，加强幼儿园收费管理。三要加强中小学教师的管理。中小学教师不得以任何名义和形式向本校学生提供有偿辅导，在业余时间从事兼职活动必须经过校领导批准，不得从事与教学科研无关的经营活动。

积极稳妥地推进医疗体制改革。同一城市或县的公共医疗资源要集中统一管理，增强政府间接调控管理的能力。建立集约高效使用资源的分诊和转诊机制，“小病”分散在社区医院、诊所等医疗机构，“大病”经医疗机构提出转诊申请后，病人才能转往住院医院。政府要加大对社区医院、诊所等非住院医疗机构的投入，财政补贴向普通病房倾斜。认真贯彻执行医疗卫生系统绩效工资制度，提高医生薪酬水平的同时加大对医生不规范行为的治理。取消医疗特权，促进医疗服务公平，党政机关、事业单位、企业员工与一般群众一样享受同等的公共医疗资源。

发挥党代表和人大代表的作用，将信访解决在基层。推行党代表和人大代表常任制，对党代表和人大代表给予特殊津贴。党代表和人大代表每周花一天时间在固定行政区域接受群众的信访，通过代表向政府有关部门反映问题和意见，政府部门将解决结果反馈给反映问题的群众或代表。党代表和人大代表应访问分配区域的住户，帮助解决实际困难和问题。

利用非政府组织提高公共服务的质量。将政府的一些服务项目通过招投标方式外包给非政府组织，鼓励其竞争，减少政府与民众的直接接触和冲突，不断提高行业自律水平。加强政府对非政府组织的监管，团结和发挥一切积极因素建设社会主义和谐社会。