三 农民工政治参与的意义和价值

农民工作为一支重要的政治力量，在政治生活中的作用初现端倪。他们通过有序的政治参与融入公共生活之中，表达和彰显自己的政治偏好，影响政府的运行过程，使政府活动减少对“公意”的偏离，有利于保证政治权力的合法性和政府的权威性。政治参与是民主政治的基石。虽然目前中国农民工在政治生活中通过制度框架下进行有序政治参与的程度水平较低，对我国政治体系的实际影响力十分有限，但不能否认的是，农民工政治参与作为我国政治过程中的一种影响力量，对民主政治的发展和政府的有效运作依然具有十分重要的意义和价值。

（一）公平正义：农民工政治参与的价值导向

公平正义作为一种价值追求和价值导向，在人类生活中具有重要意义和价值，已成为现代社会得以延续的重要基石和理论支撑。西方政府正义理论的代表学者罗尔斯指出：“所有的社会价值——自由与机会、收入与财富、自尊的基础都要平等的分配，除非对其中一种价值或所有价值的不平等分配合乎每一个人的利益。”对于社会价值的公平导向的认识，我国一些学者也进行了深刻的阐释：“一个国家，如果它不能保障穷人的权利，也就不能保障富人的权利；如果它不能保障民众的权利，也就不能保障官吏的权利；如果它不能保障弱者的权利，也就不能保障强者的权利。反之亦然，即如果富人的权利不保，穷人的权利也难保；官吏的权利不保，民众的权利也难保；如果强者的权利不保，弱者的权利也难保。如果一个国家只保障某个阶层或部分人的权利，那就是一个特权的社会，特权社会必然潜伏不可化解的治理危机——在现代社会尤其如此。”

作为一个负责任的现代民主政府，为公民提供优质高效的公共产品和公共服务，维护公民的合法权益，在公平正义理念引导下，赋予农民工平等的政治权利，已成为其重要的责任和义务。同时，维护和实现社会公平正义，也是中国特色社会主义制度的本质要求，这体现了中国共产党的执政要求，更符合最广大人民群众的根本利益，是我们党和政府始终坚持的一条价值准则和价值取向。现代管理学认为，政府作为管理社会公共事务、协调社会公共利益的代表，要在促进社会发展的同时，把维护社会公平放到更突出的位置。这种责任作为一种彰显公平正义的伦理道德责任，是对政府过程和政府行为能力的道德评判，引导和约束着政府的行为。制度决定其功能，只有将农民工的政治参与行为纳入到制度的框架中，农民工的政治参与效能才能得到有效的发挥。在农民工政治参与活动中，党和政府应积极推行以公民权利平等为主要目标的政治制度建设，为农民工的政治参与提供制度保障。同时党和政府还应将自己定位于服务者的角色，积极促进公民权利平等和社会公平的实现。

（二）和谐稳定：农民工政治参与的生态功能

适度、有序的政治参与，是社会和谐稳定的内在要求。社会和谐稳定的一个重要方面是要保持政府较高的公信力。而解决好农民工的政治参与问题，则是政府获取和保持公信力的重要途径。公信力是公民对政府的客观评价，它是政府政治行为的客观结果，表现为政府的影响力和号召力，体现了政府的权威性，反映着人民群众对政府的信任度和满意度。政府的公信力是政府管理信度和效度的前提，它不仅可以为公共权力提供合法性的基础，而且还可以在政府过程中减少政府的治理成本，节约社会资源。我国现有政治参与体系呈现着一种“碎片化”状态，政治参与陷入了一种公平和效率尽失的困境。要提升政府的公信力，必须要实现和保障公民政治参与权益。然而，在我国社会的各个阶层中，2亿多农民工群体的政治参与权益保障依然处于一种制度虚置和保护不力的状态，农民工的政治参与权利没有得到有效地保障，这使政府的公信力和权威性受到影响。随着现代化进程的加快，社会风险日益凸显，农民工制度化政治参与中的影响力日益突出。政府应进一步强化其责任意识，完善政治参与的制度安排，必将有助于政府获取和保持公信力、权威性，促进政府政治合法性资源的汲取与凝聚。

农民工作为一个庞大的社会群体，也可以说是农民中的精英群体。他们在社会流动过程中获得了更多的政治参与能力和技巧，有了一定的政治参与意识。通过扩大农民工政治参与，将其吸纳到现有的政治体系中来，通过政治参与的过程的训练，势必会强化他们对现有政治体系的认同和支持，这有助于消除社会矛盾，维护社会和谐稳定。同时有序扩大农民工的政治参与，也体现着公民、国家和社会之间的一种互动关系。农民工通过适度、有序的政治参与，在政治参与过程中表达着自己对社会公共资源分配的意愿和选择，并通过向国家和社会施加压力，稳妥地矫正政府的行为，使政府的行为真正代表公民的利益，不至于和公民的偏好发生较大偏离，对政府的行为具有一定的约束和导向作用。农民工通过制度化的政治参与，参与政治过程，影响政治生活。在政治参与实践中，使农民工真正感到自己是社会中的一员，能够对政治过程产生影响，客观上能够增强农民工对政治体制的信任感和归属感，有利于缓解社会矛盾，促进社会的和谐稳定。

冲突是常态的，有人类存在的地方就有利益冲突。同样政治活动也是如此，正如亚里士多德所言“人天生是政治的动物”。根据经济人假设推理，社会各阶层在政治活动中都是有自利倾向的，公民通过政治参与，参加政治生活，影响公共政策，其目的都是为了实现自身利益最大化。由于社会各阶层所代表的利益不同，在制定公共政策过程中，各阶层差异性的价值偏好容易导致不同群体的利益冲突。既然利益冲突无法避免，那么应积极正视这些冲突和矛盾，强调通过协商、讨论、沟通、对话等方式来疏导和转化不同利益主体之间的利益冲突。协商民主理论认为，个体和利益集团都是理性的，为了实现利益最大化，他们在维护自己利益的前提下，也会考虑别人的意见，权衡比较后，对自己的利益偏好进行转换，从而减少彼此之间的利益冲突，实现双赢或者利益最大化。这也是博弈论原理的重要体现。由于受到多种因素的制约，拥有2亿多人口的农民工阶层目前还处于弱势群体的地位，在我国公共政策制定的过程中基本上处于一种缺场和失语状态，导致自身利益无法得到有效的维护。公共政策的制定过程和结果表面上似乎与他们无关，实则牵涉到他们的切身利益。这会是一个什么样的后果？不言而喻，政治参与缺失的背后隐含着巨大的社会矛盾和冲突。“在两极社会中，当国家丧失了和平解决贫富对立和官民对立的机制和能力时，野蛮的暴力就会成为社会各方的共同选择。”有些媒体报道的关于农民工的一些非理性的抗争和参与只是众多社会冲突中显露出的冰山一角。学者罗纳德·德沃金就曾指出，在成熟的民主制度中，公民将发挥两种重要作用：一种是作为政治竞赛的裁判者，另一种是作为政治决策过程的参与者，如果只强调公民的裁判作用却忽视了公民对政治决策过程的参与是不对的。协商民主理论强调在公共政策制定和运行过程中，通过对话、沟通和协调等方式，给农民工以自由表达意愿和偏好的机会，将社会排斥转变为社会支持，从而将农民工合法、合理的利益诉求纳入到制度化的轨道加以解决，以消除社会冲突的潜在根源。

（三）权利保障：农民工政治参与的本质体现

参与型民主是公民社会的内在要求，是公民角色得以形成的重要场所。保障公民的合法权利是民主的重要目标，是当代民主政治发展的主流趋势。“公民参与权的实现不仅能够保证公民的合法权益不受侵害，而且能够激发出公民‘公共的善’，并在此过程中，型塑出公共情怀和公共精神，从而增进公共利益。积极的公民参与权强调公民的主动性和能动性，以及作为行动主体参与某项活动的成员资格，它强调公民在参与表达意见、合作竞争和进行决策等活动。”农民工的政治参与正是参与型民主和公民权利的重要体现。对于公民合法权利的保障，我国宪法中明确提出“中华人民共和国一切权力属于人民”，党的十八大报告中也把保障人民享有更多更切实的民主权利作为社会主义政治建设的一项重大任务和目标。从政治参与的主体权利角度来看，农民工群体作为中国特色社会主义事业的建设者和重要组成部分，依法平等、公平的享有进入到公共生活的权利和机会。很多协商民主理论者也明确提出参与公共生活是公民应当享有的权利之一，参与公共生活的主体应当享有自由、平等的权利，参与过程应体现出公民本位的精神。如科恩曾指出，“说公民是自由的，意思是说，广泛的道德或宗教观念无法提供明确的成员资格条件，也无法提供行使行政权力权威的基础；说他们是平等的，意思是说，每个人都具有参与授权行使权力讨论的能力。”“现存的权力和资源分配不能影响参与者在协商中的地位，有权者也不能因为手中的权力而增加其发言的分量”,从这个角度来说，农民工在参与公共生活过程中应当公平的享有自由和平等的权利，这和我国《宪法》中关于公民权利的立法规定的实质是一致的。农民工群体在参与公共生活的过程中，应和其他社会群体一样，享有相等的权利和自由，不应当受到其他任何权威性的规则的排斥和约束。农民工的政治参与应成为他们一种自主、自愿、自觉的行为，他们有权选择参与政治生活的权利，也有权选择不参与政治生活的权利。在政治参与过程中，他们和其他社会群体一样，完全拥有自由交流、协商、对话和沟通的权利，平等享有对于公共决策过程的参与权、表达权、建议权和监督权，享有同等的权利和待遇。正如协商民主理论家伯曼所言，“民主的协商在明确的、政治的意义上是人际性的：它是公共性的。在民主政体中，所有公民都同等地有权共同参与到影响他们生活的决策的协商和推理之中；作为公民，他们在协商过程和影响决策的机制中的发言权是平等的。民主性的公民身份意味着政治平等，因此公民在法律面前拥有同样的公民权利、同等的地位，在决策中拥有平等的发言权。”我国农民工目前的数量已经远远超过传统意义上的工人，已成为社会中一支举足轻重的力量，他们生活在城市，工作在城市，已与城市密切联系在一起，与城市有千丝万缕的利益关联，同时又与农村有着密不可分的联系。农民工作为我国公民中具有典型代表意义的群体，在政治过程中，尤其是在公共政策运行过程中，没有他们的声音，没有他们利益表达的话语权，这是与人民当家做主的宗旨相违背的。从这种意义上来说，农民工在政治生活中，通过适度、有序的政治参与，扩大管理自身事务的范围，使自身利益诉求能及时、有序、充分地表达和贯彻，体现了国家在制度设计层面上对公民权利的保障，也体现了国家对公民基本权利的重视与尊重。

（四）政治发展：农民工政治参与的制度追求

政治发展是一个国家为适应内外部环境变化和社会发展的需要，从传统社会向现代社会转型过程中政治体系的合法化、制度化和现代化的进程。政治发展是对自身的结构、功能和活动方向作出相应的调整。当代中国政治发展的关键是推进社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。民主作为社会主义的本质特征，这就要求充分扩大公民（包括庞大的农民工群体）有序的政治参与，否则，社会主义民主就不能得到本质体现，我国的政治发展就会受到阻碍。促进农民工有序政治参与，必然会推进社会主义民主政治的发展，对我国的政治发展起到积极的促进作用。从另一方面讲，“从传统社会向现代社会变迁过程中，传统政治系统的合法性将面临挑战，并出现不同程度的合法性危机。在合法性危机面前，一个政权要继续维护自身的稳定性，就必须改进政治统治方式，重塑政治系统的合法性基础，这种过程也就是政治发展过程。”为了规避政治发展过程中的风险，我国的政治体制要不断扩展合法性资源，提高公共权力的合法性程度。通过扩大农民工有序的政治参与，消除他们的政治排斥感和政治冷漠感，有利于提高2亿多农民工群体对我国政治体系的制度认同、价值认同和政绩认同，这种政治认同有利于促进我国的政治发展进程。

值得注意的是，促进农民工有序的政治参与还可以促进我国基层民主政治的发展。我国基层民主制度主要体现在农村村民自治和城市社区自治两个层面。农民工大多数是青壮年，如此大规模流动到异地就业，改变了原有的乡村政治版图。由于许多因素的制约，很多在外的农民工事实上很难回村参加民主选举等政治参与活动，而其在流入地又没有事实上的政治参与机会，他们的民主诉求根本没有合适的表达途径。如何改善我们的选举制度及其相关的政策规范，让农民工方便地享受相应的民主政治权利，已成为我们国家在解决农民工问题时必须加以考虑的重大问题，也是有效解决农民工问题的出发点和着力点。通过扩大农民工有序的政治参与，将其政治参与行为纳入到正常的政治参与制度之内，用制度的平台来保障农民工的合法权益，使其在参与过程中进行制度内合法参与、理性参与，保障其利益诉求能及时、有序、充分地表达与实现。这无疑会激发农民工参与政治的积极性，促进农村或城市基层民主的发展。

（五）素质提升：农民工政治参与的美好愿景

政治素质是指政治知识、政治技能、政治经验、政治效能、参与意识等相互关联的多方面内容有机整合。政治素质的提升和培养需要在加强政治理论学习的同时，还要靠积极参加政治参与的实践活动来加以提升。英格尔斯认为，“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身只是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”有效的政治参与可以使农民工明确自己权利、义务以及相关的法律知识的同时，能够有效地提高对于政治体系的认知和了解，并且通过这样的方式来学习掌握到更多的政治知识，从而提升自身的政治技能，丰富自身的政治经验。通过这样的方式，农民工群体可以熟悉并了解政治生活的规则和规范，不断地提升自身的政治生活技能，逐渐的使农民工群体成为一个具有政治人格和政治能力的政治群体。

一般来说，强烈的参与精神、明确的权利和利益意识、严格的法制观念、不走极端是衡量一个公民在政治上是否成熟的基本条件，这也是公民政治素养的基本体现。我国农民工的政治能力和政治素质主要依靠其参与政治活动的过程中得到提升和完善。通过公共生活的实践活动，使农民工民主意识得到增强，同时也能够激发农民工的政治参与热情和积极性。目前，我国的农民工群体制度化的政治参与的程度和质量不高，遇到利益冲突时，容易采用非制度化政治参与的方式解决问题。政治参与的素质的提高，需要通过政治参与实践的锻炼，无论参与的方式是制度化的还是非制度化的。他们都能在政治参与实践中学习并积累相关政治生活的程序和经验，掌握并提高更多的政治知识和政治生活能力。例如，投诉乃至诉讼等形式都是保护自身利益的有效途径，在这类政治实践活动中，群体的权利意识和利益意识会不断地得以强化，这对于通过行使民主权利来维护自身利益的方式的农民工群体来说有着至关重要的作用。因此，促进农民工政治参与的过程，是农民工政治素质提升的过程，这也是依法治国、健全社会主义法治国家的必然要求。

（六）政策合法性：农民政治参与的民主内核

公共政策的生命力在其合法性。这种宝贵的政治资源的获得，不是靠铁腕式的残酷统治，而是政治体系内广泛认同，最终才能凝结为一种宝贵的政治资源。在政治体系中，公民认同就是政治合法性的基础。它既是政府行使公共权力的主要来源，表现为公民的支持和认可，同时也是一种有效的沟通形式，旨在为政府与公民之间的顺利沟通架起桥梁，并最终建立以认可为前提的信任关系。合法性作为政府行政权力的先决条件，在一定程度上呈现为一种信任系统，以保持国家构建的重要基础。政府的合法性需要通过维护公众的福利而获得更大程度上的承认。在国家治理上，政策的执行的过程要体现政府在责任与义务方面的担当，这不仅仅体现在政治和行政方面，同时还包括法律与道德层面，也就是说，政府通过对公民福祉的承诺来实现社会治理。“扶助社会弱势群体是政府的一项重要任务，同时也是不可推卸的责任，因为政府的存在目的就是为了增进人们的福祉。”在这个前提下，我国政府才会提出基本公共服务均等化，以及共享改革发展成果的承诺。而在涉及流动人口的公共政策方面，农民工的政治参与等权利还无法有效实现，这就是政府需要调整责任失位的一个努力方向。保障政治参与权利在农民工群体的实际享有，就是平衡政府权力合法性的一个有效途径。我国是社会主义民主国家，一切权力来源于人民，服务于人民。而如何实现农民工的政治参与权利普及，更是我国政治文明建设的重要职责。

一个国家和政府的公共政策只有具备合法性，方可保持长期稳定的政权运行环境。在许多公共政策合法性的阐释理论中，协商民主是其中比较有建设性的。协商民主理论强调一种过程——这个过程是贯穿于立法和决策被赋予合法性之中的。民意聚合过程是协商民主理论最为强调的内容，与投票民主理论不同之处就在于此：协商强调正当的程序。通过这样的分析我们可以得出这样的结论，传统的代议制民主旨在追求结果上的民主；协商民主的目标则是实现过程中的民主。这种过程民主以及它所体现的程序正义，就能够确保公民对公共决策发挥影响。亨德利克斯是这样阐释的：“协商民主的吸引力源于其能够形成高度民主合法性决策的承诺。”此外科恩也认为：“理想的程序应该具备协商的三个特征，即自由、理性与平等，公共决策只有经过平等公民自由而理性的同意才是民主与合法的，他同时主张不要忽视公共利益与自主等独立于程序的标准。”公共决策的合法性基础起源于政策客体在观念上的广泛认同。从一定程度来说，在公共政策运行中，必须要实现对公共政策客体开放决策程序，也就是向全体公民开放这个程序，实现公民在极大范围内实现有序的以及理性的参与和协商，从而实现公共决策的合法性和合理性。目前我国农民工还不能对公共政策发挥影响作用，很难实现公共政策制定过程的有效参与，这让本来具有一些参与热情的农民工对政治参与的态度也逐渐淡漠了。这与我国现阶段国情有关，一方面信息资源多为政府占有，同时，社会各群体之间实际掌握资源的程度不同，这都在对我国公民政治参与整体态势产生消极影响。当政府和利益团体在公共决策过程中占据过多的话语表达权之后，表达媒介和资源十分有限的农民工的利益诉求也就很难发出声音。在制定政策，执行政策乃至监督政策上，农民工的利益诉求也就常常容易被忽视。这样，一些政策在执行过程中引发农民工以非制度化形式的反对的事件，也就不足为奇了。农民工人口已超过2亿，如果能够保证农民工在公共政策运行环节中的有效参与，实现农民工的知情权、参与权、建议权和监督权，那么政府制定出台的公共政策的合法性程度将会获得有效的和广泛的提高。

从政治参与主体角度而言，农民工参与到公共政策过程能够体现公共决策的民主性。公共决策的民主性，就是公共政策的民主化过程。它指的是，在政策制定和政策执行过程中，政府能够做到在信息上与公众的紧密沟通，而全体公民也能在公共政策运行过程中，达到最大限度地参与。包括有效的参与介质和渠道，充分的意见和建议表达机会等。这些都是实现公共政策目标民主化的重要途径。戴维·米勒通过对民主加以分析和归纳，最后概括出民主存在的三个条件，它们分别是包容性、理性和合法性。在这里，包容性就等同能够与公共政策各主体在平等的基础上对政策过程的参与。从米勒的论述可以得出这样的结论：参与公共政策的公民主体范围应该是一切与公共决策相关的公民，只有当与公共政策相关的所有公民都能参与到政策过程中来，才能使公共政策更具有民主性。很多协商民主理论家都比较支持米勒的这种观点。他们都认为只有包容性特征体现得好的公共决策才更加符合理想民主的要求，才更具有合法性。因此他们对于参与公共决策的公民主体的理解也大多采取同样的立场。学者玛莎·L．麦科伊（Martha L. McCoy）与帕特里克·L．斯卡利（Patrick L. Scully）就曾指出：“对于谁应该成为对话参与者这个问题的简短回答是：每个人。”同样，学者徳雷泽克也指出：“应该将更多的个人、利益集团和团体纳入到协商的过程中来，尽管他们一直以来都被排除在决策的大门之外。”前文已经提到农民工超过2亿人口，这个群体的数量还在不断增加中。因此，作为公民主体的重要组成部分，他们应该更多地参与到公共政策中来。农民工参与公共政策的主要途径就是通过有序理性的协商对话，表达主张自我群体的利益诉求，这也能够得到政府的回应。关于这一点，党的十七大报告是这样表述的：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权；推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度；制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”党的十八大报告强调，坚持制度管权管事管人，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。凡是涉及群众利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群体利益的做法都要坚决防止和纠正。

（七）城乡统筹：农民工政治参与的现实关怀

目前，解决“三农”问题是我国党和政府的重要工作。城镇化建设是我国新时期经济协调发展的重要突破口。虽然，农村人口在统计数字上已略少于城市人口。数量众多的农村剩余劳动力已成为制约我国经济和社会发展的重大瓶颈，影响着社会主义新农村建设的进程和社会主义现代化建设的全面实现。正如一位研究农民问题的著名学者所言，“农民问题，说复杂也很复杂，说简单也很简单。第一，农民的人数要减少，不可能中国老是一个具有八亿、九亿农民的国家。第二，农民的权利需要提高。农民的公民权，包括农民的财产权，农民作为纳税人的权利，农民作为契约一方的谈判权，当然也包括迁徙权、言论与结社权等一般的公民权利，都需要落实。”从根本上解决“三农”问题已刻不容缓。转移农村人口，并赋予其基本的公民权是解决“三农”问题的根本出路。伴随着我国现代化进程的加快，进城务工的农民工群体应运而生。他们的出现使我国农村大量过剩劳动力的就业压力得到了有效缓解，使劳动力资源配置得到优化，促进了农业工业化和农村城镇化的有序发展。农民工群体带动农村的富余劳动力向非农产业和城镇转移也是工业化、城市化和现代化发展的必然趋势。因此，必须采取有效措施保障农民工的合法权益，让农民工在社会发展中的正效能得到有效发挥。因此，扩大农民工有序的政治参与，是维护和保障农民工合法权益的基本途径。农民工有序的政治参与能力的高低直接影响着其权益的保障，不仅关系着农民工群体的发展，更对于解决“三农”问题有着重大意义。同时，随着我国城市化进程的加快，大量的农民进城就业的现象成为我国这一时期的重要标志。农民向城市的转移直接影响着我国城市化的进程。因此，关注农民工的发展，采取各种措施扩大农民工有序政治参与，保障农民工的合法权益，使农民工群体积极参与到现代化建设中来，分享现代化的劳动成果，有助于社会资源的整合和“三农”问题的解决，有助于城市化进程的顺利推进，有助于社会主义和谐社会的建设。