第一节 国民经济恢复时期的农村最低生活保障制度（1949—1956）

一 农村最低生活保障制度变迁依存的经济体制

从1949年新中国成立到1956年社会主义改造完成是新中国的国民经济恢复时期。在此期间，旧的政治制度土崩瓦解、经济体制亟待改革，政治、经济制度急剧变迁。单就农村的经济体制而言，变迁是沿着两条路径演进的：一是土地改革，二是农业生产合作化。

在新中国成立之初，约有1.6亿人口的东北、华北等老解放区土地改革基本完成，约有3.1亿人口的华东、中南、西南、西北等新解放区的土地改革尚未进行。因此，1950年，党的七届三中全会通过了在全国范围内开展土地改革的决议。从这一年的冬季开始，全国范围内掀起了轰轰烈烈的土地改革运动，到1952年底，除一部分少数民族地区外，全国的土地改革基本完成。生产资料个体所有制在农村建立起来。

在土地改革的同时，政府还积极引导农民走农业生产合作化的道路。农业合作化运动的发展可以划分为三个阶段：第一阶段，1949年至1953年，农业合作化的主要形式是互助组与初级社。到1952年，全国组织起来的农户占全国总农户的40%左右，其中常年互助组803万个，初级合作社近4000个。第二阶段，1954年至1955年上半年，农业初级社发展迅速。到1955年6月底，全国建立初级社63.4万个。农村基本实现了初级形式的农业合作化。第三阶段，1955年下半年至1956年底，农业合作化的主流转向高级社。到1956年底，农业生产合作社总数达到75.6万个，参加合作社的农户占总农户的96.3%。其中，高级社54万个，入社农户占农户总数的87.8%。至此，我国基本实现了农业生产合作化。

农业生产合作化的基本实现意味着农村生产资料集体所有制的形成。但是，值得强调的是，1956年以前，农业生产合作组织的主要形式是互助组与初级社，它们是建立在农村生产资料个体所有基础之上的。

以上分析表明，1949—1956年间，我国农村占主导地位的经济体制是生产资料个体所有、合作经营。

二 农村最低生活保障制度的变迁

1949—1956年间，伴随着农村土地个体所有、合作经营体制的形成，在农村逐步实施了以社会救济为主、合作经济内部或农户间的互助共济为辅的农村最低生活保障制度。

（一）社会救济是农村最低生活保障制度的主体

一般而言，社会救济分为救灾救济和贫困人口救济。其中，农村贫困人口救济就属于农村最低生活保障制度的范畴。在国民经济恢复时期，贫困人口救济是我国救助农村贫困人口的主要制度安排。

新中国成立初期，因自然灾害和长期战乱，农村绝对贫困人口规模庞大。据统计，1949年底，农村贫困人口规模多达4000万人，其中无粮可吃的达800万人。解决这些人的温饱成为关系到农村社会稳定的大问题。新中国刚刚成立，在各项社会制度百废待兴的条件下，社会救济成为解决这一问题最直接、最有效的方法。

这一时期，发挥农村最低生活保障制度功能的社会救济的形式大致分为两类：一是政府救济，二是生产帮扶。

当时的政府救济，从对象和内容看，可以分为三种类型：灾民的救济、贫困户和鳏寡孤独病弱人员的救济、部分特殊人员的救济。其中，后两类救济属典型的保障农村贫困人口生活的社会救助措施，属广义农村最低生活保障制度的范畴。救济的方式有三种：“一是发放救济款，救济贫困农民。1950年到1954年国家共发放10亿元农村救灾救济款，同时还发放了大量的救济物资。二是组织群众互助互济，开展捐献‘一把米’、‘一件衣’、‘一元钱’活动，支援困难群众。三是减免农业税，减免军烈属和贫困农民的公粮。”这一时期，政府救济制度为保障农村贫困人口的基本生活和农村社会的稳定做出了巨大贡献。

生产帮扶也是当时社会救济的主要形式之一。早在1952年12月，吉林省就颁发了《对扶持农村贫困户的意见》。《意见》提出：动员并吸收贫困户参加互助组织；教育干部、群众帮助贫困户，组织他们参加冬季生产；银行、农村信用社的贷款应着重扶助贫困户；认真贯彻灾害及社会减免政策，减轻贫困户负担；对贫苦的烈属做好代耕及补助工作。1954年以后，伴随着全国城乡互助合作组织的不断发展，我国的社会救济工作方针修订为：依靠集体，群众互助，生产自救，辅之以政府必要的救济。在这一时期，吉林、河北、青海等省都在积极探索生活救济与扶持生产相结合的路子。青海省1954年共发放救济款49.1万元，购买牛984头、羊12128只，发给贫困户饲养。吉林省1955年通过农村信用社贷款的方式为14000户贫困农民解决了入社股金64万元；通过救济和贷款，全省有大约49500个贫困户247000人加入了农业生产合作社，占贫困户的74%。这一制度对解决农村贫困人口的生产和生活问题也发挥了重要作用。

（二）“自愿联合安置”是农村最低生活保障制度的重要组成部分

“自愿联合安置”是以安置农村“孤老残幼”为目的的农户间的互助共济制度。它是建立在生产资料个体所有制基础上的农村最低生活保障制度安排，随着农村生产资料个体所有、合作经营体制的产生而产生、终结而消失。

“自愿联合安置”制度的核心内容是：对农村的孤老残幼，按双方自愿、先近后远、先亲后邻的原则，安置到亲属或邻居家中照顾。被安置者将房屋、财产和土地带到安置者家中，由安置者经营、管理和继承；安置者全面负责被安置者的生养死葬。

“自愿联合安置”制度由河南省安唐县提出，于1951年在全国范围内推广。据不完全统计，到1953年，全国以这一方式安置了50万人。

三 农村最低生活保障制度评价

国民经济恢复时期的农村最低生活保障制度，不是现代意义上的农村最低生活保障制度，而是由政府实施的农村贫困人口救助制度、农村合作经济内部或农户间的互助共济制度。这一制度以当时的社会背景为前提，以生产资料个体所有、合作经营体制为依托，具有典型的过渡性质。伴随着国民经济的恢复，特别是计划经济体制的确立，它存在的条件已经消失，因而其进一步变迁是历史的必然。

因为这一时期的政府救济多是临时救济，政府对农村贫困人口以及救助标准等问题都没有明确的界定，“自愿联合安置”是农户间的互助共济制度，所以这些制度的落实具有临时性、随意性的特征，这影响了其保障作用的发挥。

无论性质和构成如何，这些制度在当时着实解决了农村贫困人口的生存问题，实实在在地发挥着保障农村贫困人口基本生活的职能，对社会的安定发挥了不可估量的作用。