第二节 计划经济体制下的农村最低生活保障制度（1957—1982）

一 计划经济体制简述

1956年底，农业生产合作化基本完成，高级社成为农村占主导地位的经济组织形式，从而在农村建立起集体所有、集体经营的经济体制。从1957年到1982年，农村生产资料集体所有、集体经营的经济体制几经调整。

1958年8月，全国范围内掀起了兴办人民公社的高潮。1958年10月，全国农村基本实现了人民公社化。人民公社统一领导、统一核算、统一分配，特别是在分配上实行工资制与口粮供给制相结合。因为人民公社脱离了中国农村的生产力发展水平，人为拔高了生产关系，犯了“左”倾错误，所以给农村社会经济生活造成了混乱，给农业生产带来了严重的损害。于是，从1959年4月开始，着手纠正已经察觉的人民公社化运动所犯的错误，几经调整，1962年以后，最终确立了“队为基础、三级所有”的管理体制。1966年，又开始了为期10年的“文化大革命”。1978年，党的十一届三中全会拉开了以家庭联产承包责任制为主要内容的改革大幕，到1982年，家庭联产承包责任制在全国推开，人民公社解体。

1957—1982年间，农村的经济体制尽管几经调整，但其生产资料集体所有、集体经营的性质一直没有发生根本性改变。我们把1957—1982年间我国实施的农村最低生活保障制度称为计划经济体制下的农村最低生活保障制度。

在这一时期，集体经济组织的互助共济功能是农村最低生活保障制度的主体，依附于集体经济组织的“五保供养”制度是农村最低生活保障的重要组织部分，而体现政府责任的国家救济仅起补充作用。

二 农村最低生活保障制度的变迁

计划经济体制下的农村最低生活保障制度是与农村生产资料集体所有、集体经营体制相适应的，其主要由农村集体经济内的平均分配制度、五保供养制度和社会救济构成。

（一）农村集体经济组织的个人收入平均分配制度是农村最低生活保障制度的主要依托

在计划经济体制下，农村建立了生产资料集体所有、集体经营的经济体制。这一体制赋予了农村集体经济组织自身救助农村贫困人口的功能。这一功能主要是通过集体经济组织内部的互助共济来实现的，其中起主导作用的是个人收入平均分配制度。

农村生产资料集体所有、集体经营体制的具体表现形式是高级农业生产合作社和人民公社。无论是高级农业生产合作社还是人民公社，其成立的初衷之一就是要解决农村贫困户的问题。1953年初，农业生产合作化运动的重点由组织互助组转向发展合作社时，毛泽东就强调，大合作社也可使得农民不必出租土地了，一二百户的大合作社带几户鳏寡孤独，问题就解决了。

1957—1982年间，我国的农村集体经济组织形式几经变迁。伴随着农村集体经济组织形式的变迁，其对农村贫困人口救助的具体方式不尽相同。

高级农业生产合作社，主要通过生产资料集体所有、劳动力统一调配，为农村贫困人口的生产、生活提供帮助，从而保障其维持生存的需要。1958年，人民公社成立。人民公社在成立之初，“大力推广吃饭不要钱，大搞公共食堂、幼儿园、托儿所、养老院。有的地方还试图对社员生活实行包下来的供给制”。当时，“包的范围很广，包生老病死，包衣食住行，甚至包了婚嫁、医疗、教育、文化”。1962年，“队为基础、三级所有”管理体制确立之后，人民公社实行“按人劳比例但以人为主”的平均主义的个人收入分配制度。已有的研究资料显示，农村的个人收入分配由实物分配和现金分配两部分组成。直到1975年，在个人收入总量中，实物分配占的比例仍比较大，为集体分配总收入的80%，实物一般是按人头平均分配的。这一分配制度能够使大多数的劳动者获得维持基本生活的口粮和收入。

（二）五保供养制度是农村最低生活保障制度的重要组成部分

在计划经济体制下，五保供养制度是由农村集体经济组织实施的针对农村特定贫困人口的救助制度。

这一制度安排的基本构成是：制度实施的主体是农村集体经济组织，主要是生产小队和生产大队。制度实施的对象是五保户，即农村中生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员。制度救助的内容是保吃、保穿、保烧、年幼的保教、年老的死后安葬，即所谓的五保。制度实施的具体方式：一是对有一定劳动能力的五保对象，安排照顾他们从事力所能及的生产劳动；二是对丧失劳动能力的五保对象，按全社会每人一年的劳动日数，补助给五保户，同其他社员同样分配；三是补助款物，按五保内容规定的吃、穿、烧、教等标准，计算出需要的款物数，并直接将现款和实物分给五保户；四是对年老体弱病残人员，日常生活自理有一定困难的，安排专人照顾他们的日常生活。制度实施所需要的资金来自农村集体经济组织提出的公益金。

计划经济体制下的五保供养制度是与农村生产资料集体所有、集体经营体制相适应的，它伴随农村生产资料集体所有、集体经营体制的产生而形成。这一制度最早由《1956—1967年全国农业发展纲要》提出。1956年1月，中共中央以草案的形式发表了《1956—1967年全国农业发展纲要》，其第三十条规定：农业合作社对于社内缺少劳动力、生产没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排，使他们能够参加力所能胜任的劳动。在生活上给以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（少年和儿童）、保葬，使他们生养死葬都有指。1960年6月30日，全国一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，再次对五保供养做出明确规定：农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力，生活没有依靠的老、弱、病、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育，年老的死后安葬，使他们的生老病死葬都有依靠。至此，具有中国特色的农村“五保”制度初步确立。

因五保供养制度是由农村集体经济组织实施的基于集体责任的农村贫困人口救助制度，所以其实施的具体方式不能不随着农村集体经济组织形式的变迁而调整；其落实的程度和救助的水平不能不因集体经济发展水平的不同而出现差异。

1958年，“大跃进”时期，许多地方不顾当地需要和自身经济实力，一方面，对分散供养的五保户，实行吃饭不要钱和粮食的供给制，保证他们的生活水平相当于一般社员的生活水平，另一方面，大办敬老院。之后，由于“大跃进”的失误、“左”倾指导思想的影响和三年自然灾害，许多公社大队无法负担敬老院的粮食和经费，敬老院陆续停办。

1962年以后，各省、市、自治区遵照《农村人民公社工作条例（修正草案）》的规定，颁布了一些关于五保户、困难户供给补助的办法，并对各地的五保供给政策落实情况开展检查，从而使五保制度的落实工作有所改观。

由于受“左”倾路线和“文化大革命”的影响和干扰，有些地方五保工作处于无人过问的状态，有的甚至丢弃了五保工作。尽管当时有集体的“大锅饭”做后盾，但许多五保对象仍过着吃“瓜菜代”、住破烂房、穿破烂衣的生活。

党的十一届三中全会以后，农村五保再度引起党和政府的重视。1979年9月，党的十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》指出，随着集体经济的发展，应逐步办好集体福利事业，使老弱、孤寡、残疾社会人员、残疾军人和军烈属的生活得到更好的保障。1980年9月，中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，又强调在包产到户的社队，对军烈属、五保户和其他困难户，均有妥善的照顾办法。1982年1月，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》指出：包干到户这种形式，有一定的公共提留，统一安排五保户的生活，要求做好五保工作。这些文件的出台使农村的五保制度不断走向规范化。

（三）社会救济是农村最低生活保障制度不可或缺的组成部分

农村集体经济组织建立后，绝大多数农户在集体经济条件下口粮和基本生活都有保障，但仍有少数人口生活困难。生活困难的人有：丧失劳动力或缺乏劳动能力、生活无依无靠的鳏、寡、孤、独、残疾人；家庭人口多、劳动力少，收入不能维持基本生活的困难户；家庭主要劳动力长期患病，生活有困难的农户；因遭受临时灾害或其他不幸事故造成全年基本生活有困难的人。为维持其生存，对于这些人给予一定的社会救济是必要的。

这一时期，我国对农村贫困人口的社会救济由两部分构成：一是基于集体责任的集体补助，二是基于政府责任的政府救济。

集体补助，即集体经济组织对农村贫困人口提供的补助，是社会救济的主体。1956年，全国一届人大通过《高级农业生产合作社示范章程》，提出对于遭到不幸事故、生活发生严重困难的社员，合作社要酌量给以补助。1962年9月，中国共产党八届十中全会通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》，提出生产大队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，家庭人口多劳动力少的社员，以及遭到不幸事故、生活发生困难的社员，实行供给或者给以补助。1963年3月，全国民政和人事厅局长会议讨论通过了《认真贯彻农村人民公社工作条例，进一步做好农村社会救济工作》的文件，提出要加强农村集体经济组织补助贫困对象的工作，教育基层干部和农民群众正确认识做好贫困对象补助工作的意义。要求社队从总收入中提取一定数量的公益金，保证贫困对象补助的需要。强调在分配口粮上，对贫困对象给予照顾，保证他们的基本生活。

农村集体经济组织补助农村贫困人口的方法主要有：一是年初评定补助工分，记入劳动手册，年终分配兑现；二是根据年终分配收入情况，适当补助工分或粮食；三是从集体公益金中提取补助费，补助贫困对象。

政府救济仅仅作为农村集体补助的补充形式发挥作用。因为，在这一时期，政府只对那些集体经济比较薄弱的、集体无力补助的贫困对象，才给予适当救济。如1958年，因“大跃进”的“左”倾错误和严重的自然灾害，农业连年减产，农民生活普遍困难，农村贫困户大量增加。这时，政府在经济十分困难的情况下，增拨救济款物救济农村贫困人口。据统计，从1960年到1963年的4年间，国家共发放农村救济款4.8亿元，用于保障贫困对象。从1955年到1978年，国家用于救济农村贫困对象的款项达到22亿元，使绝大多数农村贫困户的基本生活得到了保障。

三 农村最低生活保障制度的评价

计划经济体制下农村最低生活保障制度的实质是基于集体责任的农村经济组织内部的互助共济制度。这与国民经济恢复时期的农村最低生活保障制度有所不同，后者主要是农户间或农村合作经济内部的互助共济制度。

计划经济体制下的农村最低生活保障制度依存于农村的生产资料体制所有、集体经营体制。因而，它随着农村生产资料集体所有、集体经营体制的产生而产生，亦随着农村经济组织形式的变迁而调整。

由于计划经济体制下的农村最低生活保障制度是依托农村集体组织而开展的农村最低生活保障制度，所以其落实的状况受集体经济发展水平的制约。当农村集体经济发展顺畅时，其对农村贫困人口基本生活的保障作用得到较好的发挥；当农村集体经济发展遭受挫折时，其对农村贫困人口基本生活的保障作用就会削弱。经济发展水平较高的地区，这一制度落实得较好，经济发展水平较低的贫困地区，这一制度的落实就大打折扣。

对于土地集体所有、集体经营体制的农村最低生活保障制度的具体安排，尽管政府的有关文件做出了明确的规定，但这些规定都比较笼统，特别是对农村贫困人口认定以及救助标准等问题的规定不具体，从而使这项制度的落实不可避免地带有随意性。