第三节 立法与司法

一 立法

约旦宪法第25条规定，立法权赋予国民议会和国王。国民议会实行两院制，由参议院和众议院组成。

1947年宪法确定了两院制议会制度，众议院由选举产生，参议院一半议员由国王任命。参、众两院的议员名额分别为20名和40名。参议员每届任期为8年，众议员任期为4年。参议院每4年选举其中一半议员。依照宪法，议长由国王从议员中挑选任命，任期一年，连任需再次获得任命。宪法起初没有赋予议会立法权，而是将立法权交给了行政当局。议会的主要职能是通过行政当局提交的法案。在政治上，宪法允许议会讨论任何与公共行政管理有关的问题与事务。议会也有权就此提出问题并进行辩论。此外，议会也有权讨论、批准国际条约或协议。但宪法未赋予议会对内阁进行信任投票的权力。后来，参议院扩大到30人；众议院扩大到60人，其中约旦河东、西两岸各30名。参议员由国王任命，任期4年，议长任期2年。众议员任期4年，由普选产生。1950年4月，在官方宣布约旦河两岸统一后，约旦举行了议会选举，组建了由两岸议员组成的新议会。1967年约旦举行大选，产生第9届议会。1974年，约旦承认巴解组织是巴勒斯坦人民的唯一合法代表后，约旦河西岸议员的代表权问题也随之产生，为此侯赛因国王下令解散众议院。1978年4月，约旦成立“全国协商会议”，共有60名成员，职能是“发表意见，提出建议，审议政府制定的一切立法和法律，讨论国家的总政策”。“全国协商会议”在形式和职能上类似于众议院。1984年1月5日，侯赛因国王又下令解散“全国协商会议”，恢复了众议院。1986年4月，约旦议会通过众议院选举法，5月17日正式颁布。法律分9章，75条。规定首相及内阁负责实施该法。1988年7月，约旦宣布断绝与约旦河西岸的法律和行政关系，侯赛因国王再次下令解散众议院。1989年7月，约旦修改众议院选举法，约旦河西岸不再纳入选举，并对各选区的席位人数进行了重新分配，规定安曼省为6个选区，共计21个席位，其中2个为基督徒席位，2个为切尔克斯人和车臣妇女席位。伊尔比德省5个选区，18个席位，其中2个为基督徒席位。巴尔卡省，6个席位。卡拉克省，9个席位，其中2个为基督徒席位。马安省，5个席位。扎尔卡省，6个席位，其中1个为切尔克斯人或车臣妇女席位。马弗拉克省，3个席位。塔菲拉省，3个席位。巴迪亚省，分中、南、北三个贝都因选区，45个部族，共6个席位。1989年11月8日，约旦举行22年来的首次大选，选举产生第11届众议院。1993年8月，约旦再次修改选举法，对第46条、52条进行了修改，并确立了一人一票原则。1993年8月，议会通过了《1993年众议院选举法补充法案》，对约旦选举制度进行了调整，开始实行“一人一票”选举制，结束了“一人多票”制度。新的选举法将全国分成20个选区，每个选区分配一定的众议院议席。为了确保代表性，约旦还为少数民族保留了一定席位。在80个席位中，穆斯林和基督教徒席位分别为71席和9席；71个穆斯林席位中有6个分配给贝都因人，3个分配给切尔克斯人和车臣人。2003年6月选举产生了第14届议会，总议席由80席增加到110席，各省分配议席情况如下：安曼7个选区共23席（含1名基督徒，2名切尔克斯人和车臣人），伊尔比德9个选区共16席（含1名基督徒），巴尔卡4个选区10席（含2名基督徒），卡拉克6个选区10席（含2名基督徒），马安3个选区4席，扎尔卡4个选区10席（含1名基督徒，1名切尔克斯人或车臣人），马弗拉克1个选区4席，塔菲拉2个选区4席，马达巴2个选区4席（含1名基督徒），杰拉什1个选区4席，阿杰隆2个选区4席（含1名基督徒），亚喀巴1个选区2席，巴迪亚3个选区9席。在110个席位中，专门为女性保留6席。1993年11月8日，约旦首次举行多党议会选举，产生第12届众议院。1998年11月28日，约旦举行大选，产生第13届众议院。2003年6月17日，约旦举行了自国王阿卜杜拉二世继位以来的首次议会选举，产生第14届众议院。2007年11月20日，约旦举行众议院选举，约250万选民从885位候选人中选出110名议员。2009年11月23日，阿卜杜拉二世宣布提前两年解散国民议会众议院，理由是其不能正确行使立法和监督职能。这是他自1999年登基以来第二次解散国民议会众议院。2010年11月，约旦举行第16届国民议会众议院选举，共有763位候选人参选。在120名当选议员中，独立参选人占绝大多数，17人为政党成员。另外，13位女性当选本届众议院议员。由于约旦最大的反对党伊斯兰行动阵线宣布抵制本次议会选举，除少数政党成员外，此次参选的候选人多为代表部族利益和传统家族的独立人士，大多是阿卜杜拉二世的忠实拥护者。61名来自18个国家和地区的国际观察员参与监督选举全过程，这在约旦议会选举历史上尚属首次。

在“阿拉伯之春”的影响和要求改革的压力下，2011年12月，约旦成立独立选举委员会（IEC）。该机构是一个独立的机构，实行财政和管理上的独立。主要任务是监督和管理议会选举以及由政府举办的其他选举。它必须在公正、机会平等、法治的基础上采取必要措施来组织自由、公平和透明的选举。2012年6月，约旦修改选举法，新选举法纠正了先前选举法存在的漏洞和不正常情形，如虚拟选区问题。新选举法结束了一人一票制度，改行一人两票制：第一张选票投给本地选区候选人，第二张选票投给全国性候选人。众议院席位数由120席升至150席，并首次采取混合选举制，即除按照选区选举议员外，还允许民众不分地域选出27名议员。法律加强了女性在议会的存在，将其名额提高到15名。2013年1月23日，约旦举行第17届议会选举。18个政党参加了选举。符合资格的选民登记率为70%（约227万人），投票率达到56.7%。有1425名候选人参加竞选，其中有191名女性候选人，创历史之最。这是由独立选举委员会负责的首次议会选举。由于主要政党伊斯兰行动阵线抵制了这次选举，除少数政党成员外，此次参选的候选人多为代表部族利益和传统家族的独立人士。来自本地和国际的7000多名观察员监督了这次选举。约旦国王称，这是一次具有重大意义的选举，开启了约旦议会内阁体制的新时期，表明约旦正在寻求更广阔的改革平台和路径。

表3-1 约旦历次议会选举投票率

根据现行宪法，议会是约旦的立法中心。两院都可以就立法发起辩论和进行投票。由首相向众议院提交立法建议，议员可以接受、修改或拒绝。每个建议都要提交给众议院的一个特别委员会。如果众议院接受该建议，将把它交给政府部门并由之依照法案的格式进行起草工作，然后再返回给众议院讨论。众议院通过的法案，由众议院议长提交给参议院进行辩论和表决。如果表决通过，将把法案提交给国王，国王可通过王室令的形式给予批准，或拒绝批准，并附上拒绝理由将之返给议会。在这种情况下，法案返回众议院后将重新进行审议和投票。若两院一致以2/3多数通过该法案，该法案将成为议会法案，在宪法权限上高于国王的否决。被参议院否决的法案须返回众议院重新修正。两院之间的分歧可通过两院联席会议2/3多数裁决。宪法第95条也赋予了两院以法律草案形式向政府提交法案的权力。两院都设有多个常设委员会，如立法委员会、财政委员会、行政委员会、外交委员会等。众议院各委员会的委员每两年选举一次。两院也可以成立其他常设或临时的委员会，并确定其职责。宪法规定，下列人员不得成为参议员和众议员：非约旦公民；具有外国国籍和受外国保护的；因非政治罪行而入狱超过1年以上的；精神病者和痴呆者；与国王具有某种亲缘关系的；与政府部门具有经济利益的。

参议院（也叫上院）现有75名参议员，由国王任命。任期4年，可以连任。议长任期2年，但必须获得任命后方可连任。参议员数目不得超过众议员的一半。除了须年满45周岁外，出任参议员必须具备下列条件中的任何一项：前任、现任首相和大臣；前大使和全权公使；众议院议长；少将军衔以上的退役将军；民事和宗教上诉法庭的法官和庭长；至少两次当选众议员的前众议员。参议院需与众议院同时举行会议。由于参议员均由国王任命，获得国王的信任，因此参议院在某种程度上被看作国王立法权力的扩大。在立法层次上，它与众议院享有同等地位。2011年，约旦修宪，将参议院人数由54人增加至75人。本届参议院2013年10月25日成立，共有参议员75名，其中女性6名，参议长为阿卜杜勒·拉乌夫·拉瓦比德（Abdur-Rauf S. Rawabdeh）。

众议院（下院）现有150名议员。每4年选举一次。所有成员都在大选中经过秘密投票直接选举产生。众议院每届任期4年，国王根据王室令可以下令延长其任期，时间应不少于1年，不超过2年。大选应在任期届满前4个月举行。若任期届满前未举行选举，那么其将继续履行职务，直至新议会产生。议长由议员选举产生，任期1年，可以连任。当选众议员必须年满30岁。当选众议员的合法性由众议院裁决。任何一个选民都可在其所在选区的选举结果宣布15天内向议会秘书处就当选议员的合法性提交异议。只有经众议院2/3多数裁决，才可宣布当选无效。若众议院因故被解散，那么新组成的议会不得因同一原因再次被解散。众议院议员享有参议院议员没有的一些权力，如就公共问题向政府进行质询、经众议院2/3多数同意可以形成决议弹劾大臣。被弹劾的政府大臣暂时停职，直至问题得到解决。众议院可以提交对政府（包括内阁或其中一名成员）的不信任案。若议会以绝对多数通过不信任案，内阁须辞职；若议会对某个大臣提出不信任案，该大臣必须辞职。

2012年10月4日，约旦国王阿卜杜拉二世发布命令，宣布解散众议院，并命令举行新一届议会选举。2013年1月23日，约旦依照新选举法举行第17届议会选举。根据新选举法，本届议会150个众议院席位中，27个为政府官员席位，123个为当地社区席位，后者包括15个女性专属席位、12个游牧民席位、9个基督教徒专属席位和3个少数民族专属席位。在150名新当选的议员中，有92人是第一次当选议员，33人为前议员。有18人为女性议员。巴勒斯坦裔约旦人的议席大幅增加，由16席增加到33席。伊斯兰分子赢得18个席位。22个政党在议会拥有席位。反对派赢得约25%的席位。左翼联盟“人民”（al-Shaab）赢得1个席位。而上届议会共120席，其中设有12个女性专属席位、9个基督教徒专属席位和3个少数民族专属席位。本届众议院系约旦第17届众议院，现任众议院议长为萨阿德·苏鲁尔（Saad Hayel Al-Srur）。

两院议员在议会都享有完全的言论自由，任职期间不受逮捕。不过，众议院被赋予了对政府的弹劾权，而参议院没有这一权限。

二 司法

约旦宪法规定，约旦实行司法独立，法官只对法律负责。宪法第99条规定，法院分三类：民事法庭、宗教法庭和特别法庭。民事法庭依照法律负责有关民事和刑事案件的裁定，有权对任何人做出民事或刑事判决，包括起诉政府的案件。民事法庭包括地方法庭、初审法庭、上诉法庭、高等行政法庭和最高法庭。约旦的民法体系大致以拿破仑法典为基础。

宗教法庭包括沙里亚法庭（伊斯兰教法法庭）和其他宗教裁判所如基督教裁判所。宗教法庭分初审和上诉法庭，只负责裁决有关涉及个人法的案件如结婚、离婚、遗产继承、孩子监护等。法律规定，涉及不同宗教信仰当事人的案件，由普通法庭来裁决。

特别法院包括国家安全法院、军事法院、警察法院、重大刑事案法院、海关法院。国家安全法院的法官由军人和文职人员出任。法院可对军人和平民进行审判，其裁决的案件包括涉及国家安全的案件、贩毒等。当事人有权就裁决向高级法院上诉。宪法第102条和《刑事诉讼法》规定，被告人在接受调查和审讯期间有权选择自己的辩护律师。《刑事诉讼法》第22条规定，律师有权出席审讯，除非调查属于机密或紧急情况。《刑事诉讼法》第28条规定，被拘留者在被捕后48小时内，接受审讯前，有获得辩护律师之权利。

此外，约旦还设立了宪法法庭，专门就有关法律、组织、人员的活动是否违宪进行裁决。

根据“透明国际”（Transparency International）发布的2012年度国家腐败指数报告，在参与调查的176个国家和地区中，约旦从2010年的第50位以及2011年的第56位下降至第58位，而2010年为第49位。在中东地区，卡塔尔、阿联酋、巴林及约旦是该地区前4位清廉国家。2011年，呼应民众惩治腐败的要求，约旦反贪局共处理了714件诉讼请求。