贫困地区村级治理创新与基层组织建设的思考
骆英
【摘要】党的十八届三中全会提出，到2020年，全国即将建成全面小康社会，贫困地区农村面临着既要发展经济、促进村级和谐，又要推进农村民主政治建设的艰巨任务。本研究结合贵州省S县村级治理与基层组织建设工作进行了分析，对相关政策措施实施后取得的成绩和存在的不足进行阐述，并对如何让基层组织更好地在贫困地区村级治理中发挥作用提出对策建议。
【关键词】贫困地区 村级治理 基层组织建设
自1998年正式实施的《村民委员会组织法》以来，村民的民主选举逐渐得到规范，选举更加透明，候选人提名过程更加民主，候选人之间的竞争也显得更加激烈，全国农村经济和社会都得到了巨大的发展，农村社会关系也越来越复杂，农村基层组织担负着带领群众脱贫致富、村级整治等任务越来越重。在处理村支“两委”关系方面，越来越多的地区在农村基层组织上，强调班子主要成员不仅要有组织协调能力，更要有带领群众致富的能力。不少地方党委政府都有针对性的瞄准了农村致富能手，着力培养他们加入到农村基层组织中来。伴随着经济的多元化发展趋势，国家对经济结构的战略调整，加上中国经济从高速发展进入中低速发展的新态势下，如何加强农村基层组织建设，既维护好农村社会和谐稳定，又推动农村经济发展，成为党委政府面临的棘手话题。党的十八届三中全会召开以来，中央提出了推进国家治理体系建设和治理能力现代化。这既迎来了发展农村的大好机遇，同时又说明了农村治理的紧迫性。这就要求地方党委与政府加强农村基层组织建设，促进农村经济社会快速发展上必须有所作为，必须谋划新的路子，以确保在农村治理工作方面更加合理、更加科学，有新的突破。
一、贫困地区村级治理与基层组织建设背景
（1）贫困地区的界定。贫困，是一个相对概念，是对人们生活状况的描述，不同时代和不同的社会环境，对贫困的界定都会不一样。文中的贫困地区指的是经济欠发展和基础设施建设较为落后，当地行政机构或行政派出机构年均基本经费支出主要靠上级财政划拨支撑的乡镇或行政村。
（2）现阶段贫困地区村级治理与基层组织建设的目标。结合各乡镇、各村各自生存的优势和劣势不同，各地的发展目标也各有所异，但从总体上讲，对贫困地区村级治理与基层组织建设的目标都是以抓基层组织建设为着力点，通过基层组织团结和带领群众致富，农村水、电、路、房、迅、寨等多个方面都得到全面解决，村民不再为衣食住行担忧，村支两委不仅在基本工作经费运转上能自给自足，而且在村集体经济积累方面均达到2万元以上，最终实现生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的目标。
（3）基层组织在贫困地区村级治理中发挥的作用。党章规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。之后，在中国农业网上，一篇题为《发挥基层党组织核心作用实现乡村社会治理现代化》[1]的文章指出，农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各项工作的领导核心，理应在乡村社会治理中处于核心地位。由此开始，全国上下都在思考着如何进一步加强农村基层组织建设，如何让农村基层组织在乡村社会治理过程中发挥出最佳效果。正所谓“上面千条线，下面一根针”，各级各部门都打起了村支两委的“主意”，都向他们加上了各自的砝码。由于在贫困地区农村基层组织——村支两委的组成人员上，大都是初中或小学毕业，甚至有少数村干部根本就没文化，他们都是靠多年的来经验积累和在群众中德高望众的声望在开展工作，在接受新知识方面，能力显得颇为不足。面对一时间的重重加码，他们显得有些措手不及，甚至喘不过气来。在调查走访的所有村，绝大多数村干部都熟练地掌握各项工作的“轻重”，正所谓“特事特办，大事优先办，小事缓着办，能应付的事就应付着办”。这样一来，对关系到薪资利益的事，大家就会加班加点的完成，对他们意识不到开展工作重要性的事，他们就应付了事。比如，计划生育工作，《中华人民共和国人口与计划生育法》明文规定，为进一步完善人口和计划生育目标管理责任制，促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展，各级党委、政府，各单位、各部门必须予以认真贯彻执行一票否决制。这一规定，意味着在计划生育工作方面，一旦出了茬子，所有工作将不再被认可，取而代之的是工作人员的薪资待遇就受到影响，所以他们不分白昼，加班加点的完成，相对于其他工作而言，这成为优先办理的“令牌”，也就是说，在基层组织开展常规工作的过程中，所有的工作都必须为计划生育工作让路；如远程教育之类的事，就可以在网上下载点资料来应付检查了事。在广大农村，越是贫困地区，人们的思想观念越是受到传统思想的束缚，计划生育工作就越是难开展，就算开展起来不仅是困难重重，而且会引起无数的社会矛盾。所以，在调查过程中，发现大多数农村基层组织都将工作重心放在计划生育工作上，很少花时间去协调项目来改造村级面貌，对如何发展经济，更是不去考虑，也不懂得如何去考虑。在他们看来，基础设施项目不到时候，是要也要不来的，时间到了，不用去协调上级也会安排下来，所以协调不协调在实质上看意义并不大，至于发展经济，受到基础设施建设的限制，待基础设施得到完善的一天，经济也就自然会发展起来。
二、党委政府对加强贫困地区村级治理与基层组织建设做出的政策措施
针对贫困地区村级治理与基层组织建设背景，S县县委县政府围绕村级治理与基层组织建设从不同的角度出台了相应的政策措施。
（1）组织工作方面。为了规范村（居）干部管理，保障村（居）干部的合法权益，加强对村（居）干部履职的监督，S县出台了《S县村（居）干部职业化管理办法》。办法要求，一是村（居）干部不仅要能开展好原有相关工作，而且要懂经营、会管理，能熟悉计算机基本操作，会使用办公软件；二是村党支部书记可以跨村任职，采取强村带弱村、大村带小村的办法，建立联合党组织，从中择优选拔党支部书记；三是每年S县拿出一定数量事业单位岗位，从优秀村干部中考录为县乡事业单位人员等，从村干部的产生、保障和奖惩等10个方面共用61条对如何管理好村干部进行了明文规定。《办法》的出台的确有效规范了村干部的产生、工作，以及利益的保障等方式，但由于受到传统观念的束缚、人才匮乏以及越来越大的工作压力因素制约，新产生的村干部在创新工作方式上并没有得到明显的突破。
（2）环境卫生方面。为加强环境卫生工作建设，经S县政府研究，在全县范围内掀起了“创建全国文明城市、国家卫生城市、国家环保模范城市、国家循环经济示范城市”的“四创”活动，经过数年的实践，探索出了一条治理城市社会的有效方法。为推动“四创”工作的深入展开，S县不仅把“四创”延伸到全县所有村，而且还将其纳入年度目标考核范畴。通过1年的实施情况看，“四创”的确能使农村面貌改善很多，但实际上由于村级人手不足，基本上这块工作都是由乡级政府以购买服务的方式完成，并且也只是从发现问题就解决问题的角度出发，村民的意识始终未得到提高，在遗风余俗方面，得不到根本的改变。
（3）计划生育工作方面。为实现人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展，维护公民的合法权益，化解农村社会矛盾纠纷，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步。2014年5月17日贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第9次会议通过《贵州省人口与计划生育条例修正案》，该条例特别指出，把原有第三十四条中，放宽申请生育第二个子女的政策“夫妻双方均为独生子女的”改为“夫妻一方为独生子女的”。政策的修正，确实使当前社会矛盾得到一定缓解，但从贫困地区看，并没有什么实质性效果，尤其是针对那些受到传统思维“男孩是传家人”的影响，这一政策的修正对他们根本上就没什么意义，更何况这一政策的出台，针对的主要还是夫妻双方或者一方是国家机关工作人员、企业事业单位职工、城镇居民。
（4）社会治安及户籍管理方面。为全面创新基层农村维稳，筑牢维护稳定工作根基，延伸社会治理触角，拓宽公安机关联系群众的渠道，结合此前部分民警做群众工作水平较差，部分派出所对辖区重点人员底数不清、情况不明等情况，S县积极推进前端防范、有效治理的新常态，围绕社会信息采集、社会信息收集、排查化解矛盾等目标任务，开展“一村一警务助理”活动，由公安局局长亲自挂帅领导小组组长，认真践行责任倒查、激励奖惩等机制，出台了《S县公安局关于强力推进一村一警务助理建设的实施意见》和《S县公安局警务助理管理暂行规定》。活动开展以来，全县社会治安案件得到明显控制，村民安全感得到有效提高，落户难问题在农村得到较好解决。[2]但伴随而来的其他工作开展难度就有所上升，比如把完成任务与户籍工作挂钩的计划生育工作。按照《中华人民共和国户籍管理条例》，新生儿落户只需把出生信息核准就可按程序进行，但在地方为了推动计划生育工作，在落户工作前端加设了出具《计生诚信证明》的门槛，为让儿童能正常享受受教育的机会，作为儿童的家长就被迫先处理好有关计生工作后，待出具相关《证明》后并落户后，才能让适龄儿童正常进入校园。
（5）社会事务方面。为做好留守儿童和困境儿童关爱救助保护工作，提升留守儿童和困境儿童关爱救助保护工作的质量和水平，S县下发了《关于进一步做好留守儿童困境儿童关爱服务有关工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》指出各乡（镇、街道）挂牌成立“留守儿童关爱服务中心”，并要求各中心对辖区内留守儿童和困境儿童，要精准排查、精准识别。对各个年龄阶段分别有多少，各种类别有多少、各类别中风险等级分别是多少，获得低保、医疗救助、临时救助、慈善救助和其他救助的分别有多少，特别是对适龄阶段失学辍学的有多少、事实无人监护的有多少，切实做到精准识别，情况清、底数明。
（6）城乡建设工作方面。为切实抓好2015年农村危房改造工程，建设安全适用、经济美观的农村住房，改善住房条件，加快推进我县基础设施建设，全面建成小康社会，S县印发了《S县2015年农村危房改造工程实施方案》，将农村危房改造与村级整治、“四在农家”民居改造、小康房建设相结合，广泛动员社会力量参与，形成整体合力。并要求乡（镇）党委政府主要领导亲自抓，分管领导具体抓，其他领导配合抓，形成齐抓共管的工作格局。
（7）国土资源工作方面。为加强村民建房管理，着力控制好农村“栽房”和乱搭建现象发生，S县下发了《S县人民政府关于加强农村村民建房管理工作的通知》，通知要求农村村民建住宅需要使用宅基地的，需向村集体经济组织提出用地申请，经村民会议讨论通过，在村集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议后，经乡（镇）人民政府审核合格，报县城乡规划部门核发乡村建设规划许可证，再报县人民政府审批后方可实施。
（8）信访工作方面。随着经济社会的不断发展，信访问题日益突出，一方面说明广大人民群众对政府的信任，另一方面说明我们法治工作有待加强，做群众工作的方法方式有待转变，致使老百姓信访不信法的案件逐日上升。为切实抓好新形势下信访工作，S县出台了《关于进一步加强信访工作的意见》《S县领导干部定期接待群众来访实施办法》《S县矛盾纠纷排查化解工作实施办法》等文件，从群众、干部、社会等多个方位加强了对信访工作的安排部署，形成齐抓共管信访工作的新格局，有效排查化解了农村矛盾纠纷和苗头隐患。
三、贫困地区村级治理与基层组织建设现状
随着各级各部门的积极作为，在贫困地区村级得到了有效治理，基层组织也得到了加强。一是从村支“两委”方面看。越来越多的知识青年加入到村支“两委”队伍，村集体综合协调能力和业务能力得到了明显的提升，在促进村集体经济发展的思路方面了得到了新的拓展。但由于大多数村都处于新旧班子更替的过程中，即便是知识青年提出具有建设性的建议也不易被采纳。比如，H村接到一个关于对选举人进行公示的通知，要求把全村有选举权且符合选举条件的村民进行张贴公示，传统的做法是由一位写字较为工整的人对村民姓名逐个书写后张贴公示，刚加入村委会的张某建议用电脑打印出来进行公示，并主动承担打印的所有事务。建议的提出不仅没有得到“老同志”的同意，还招来他们的批评，理由是打印样式不符合选举公示的要求。这一荒谬要求充分反映了“老同志”接受新思想的意识较为薄弱，同时也说明了有了新的工作思路未必就能替代传统工作思路。二是从环境卫生方面看。从总体上讲，在原有的基础上呈现出很大的进步。比如在公路沿线可视范围内，如今已告别了昔日成堆成遍的垃圾，这很大程度上归功于“四创”工作的不定期不定时督查。如今，深入到“背街小巷”，垃圾、苍蝇、污水等仍然长留不弃的现象基本不复存在，只有在少数民族较为集中的贫困村，由于遗风余俗依然存在，移风易俗难度较大。三是从计划生育工作方面看。由于“一票否决”的工作制度，计生工作一直以来都是村支“两委”工作的主战场，从调研走访的村看，可以用721来形容村干部开展的工作，7指的是用70%的时间来对计生工作进行摸排抓推，2指的是用20%的时间来抓常规工作，1指的是用10%的时间来休息调整，处理好私人事务。四是社会治安方面。按照“一村一警务助理”的工作要求，在农村重要交叉路口设置了监控网点，并安排警务助理全天候轮班值岗，加上农村经济的发展也带来了生活方式和价值观念方面的转变，传统坑蒙拐骗、偷牛盗马的现象得到了有效遏制，但与此同时，一些不良社会风气也随之形成，家庭暴力、不赡养老人、不抚养子女、非法同居、轻率地对待婚姻导致农村的离婚率连年攀升、一方外出务工或者双方异地务工夫妇的出轨行为等，这些都严重地扰乱了农村正常的生活秩序，影响了农村家庭和社会的稳定。五是社会事务方面。按照县级政府出台的《通知》，大多数农村留守儿童的确获得了政府和社会的关爱，但这只限于乡政府统计上报的留守儿童，实际上在农村，由于上报基数大多数是由村支“两委”统计后报到乡级政府进行汇总再上报，所以在统计基数的过程中，大多数村都习惯把本来不相干的工作进行挂钩。比如，针对留守儿童的统计，对于那些违反过计划生育工作或不听从村干部安排“指挥”的农户，通常在统计过程中是排除在外的，也就是说针对这样的留守儿童一般情况是享受不到政策保障的。六是在民居住房改造方面。按照S县农村危房改造计划，至2015年年底应对全县茅草房和一级危房全面改造完毕。在实际开展此项工作中，一方面是不少村民建起了新房，但对原有住房不愿意拆除，也不愿意完全搬至新房，所以在农村仍然能大面积看到危房的存在；另一方面是少数农户为享受危房补助款政策，只对原有危房进行表面上的改造，没有达到消除危房的目的。再有就的是村干部对相关欠款农户[3]的住房改造补助款实行截留冲销，致使在改造住房时被迫降低标准。七是在宅基地申报审批方面。按照《S县人民政府关于加强农村村民建房管理工作的通知》，加上村支“两委”对住房审批的严格管控，除少数农户想打政策的擦边球外，总体上控制得较为稳定。八是信访维稳方面。总体上看，大多数有诉求的村民都信访不信法。一方面是他们认为信访相对信法处理起来更直接、更快速、更简单；另一方面是采取法律诉讼绝大多数老百姓摸不着门路；再有就是采取信访程序解决问题的成本相对较低。政府通过齐抓共管的手段，确实化解了不少矛盾纠纷，但从长远来看，群众法治意识并没有得到提升，不利于经济社会的发展。
四、加强贫困地区村级治理创新与基层组织建设的对策建议
根据贫困地区村级治理与基层组织建设现状，结合当前党委政府对加强贫困地区村级治理与基层组织建设做出的政策措施来看，当前贫困地区村级治理在取得了一定成绩的同时，在不同的领域也呈现出不同的问题，针对这些问题，提出如下对策建议。
（1）加强基层组织建设力度，着力提升基层同志服务群众的能力。群众工作是全党的出发点，也是落脚点，村级基层组织是党和人民群众联系得最多、最直接的一级组织。在现阶段，贫困地区基层组织承担着党和政府交办的各项工作任务，只有进一步加强基层组织建设力度，着力提升基层同志在思想、业务和协调等多方面的素质，才能让党和政府的各项工作得到顺利开展。
（2）以“四创”工作为载体，探索多元化治理村级新途径。就目前来说，“四创”工作不仅取得了初步成效，同时也得到了社会的广泛认可，但从“四创”工作开展情况上看，不仅要继续推进社会购买服务的做法，更要把提升村民意识作为开展“四创”工作的长远目标，实现村级治理从“被动管理”到“主动参与”的转变，让“四创”工作再创佳绩。
（3）以村规民约为统领，创新推进贫困村级治理模式。村规民约作为介于法律与道德之间“准法”的自治规范，是全体村民共同意志的载体，是村民自治的表现。制定具有本土特色的村规民约是推进村级治理的最有效手断，在村级治理过程中，不仅要宣传好村规，更好调动村民参与到民约中来，要让民约在治理村级过程中发挥“治”的作用，切实营造出“有约必依、执约必严、违约必惩”的社会氛围。
（4）加强村级文化建设，促进村级和谐稳定发展。村级文化建设，实际上是对村民思想意识的改造，目前治理村级的重点和难点仍然是村民的思想意识较为落后。在贫困地区村级，政府对统一思想的宣传方式较为单一，甚至在不少地方宣传工作严重被敷衍，群众凝聚力低下。建议组建思想政治素质较好，责任心较强，乐于做群众工作的队伍，通过播放电影、召开群众会、举办民间活动等形式把先进思想、文化、科技送下乡，着力提升村民的思想文化意识，凝聚发展正能量。
（5）正确处理好发展与治理关系，切实增强农村经济发展活力。发展是关键，治理是保障。要不断拓展农村基层组织知识面，加大对基层同志尤其是村支书和主任的培训力度，增强他们的管理能力，提升其发展意识，拓宽他们的致富路子，为他们搭建创业平台，着力将他们打造成维护社会秩序的主力军，带领群众脱贫致富的领头雁。
参考文献
[1]牛冠恒．发挥基层党组织核心作用实现乡村社会治理现代化[N].农民时报，2014-8-18.
[2]在“一村一警务助理”活动开展以前，所有户口落户均与计划生育工作挂勾。不少儿童因开据不了计生诚信证明，迟迟未能落户被学校拒之门外。
[3]欠款户一般由违反计划生育后对其进行处罚款产生。