基层组织服务体系助推地方治理创新实践
——以毕节市整乡推进农村基层组织服务体系建设为例
魏鸿
【摘要】随着我国改革开放的不断深入，经济高速发展。随之而来的各种社会问题也应运而生。创新社会治理的提出，无疑为地方治理提出了新的目标。随着毕节试验区经济社会跨越发展，各方面矛盾纠纷也越发凸显。
【关键词】基层组织 服务体系 助推 地方治理
党的十八届三中全会提出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”随着我国改革开放的不断深入，经济高速发展。随之而来的各种社会问题也应运而生。传统的社会管理已经不能适应新形势的发展，不能适应新时代的挑战，在发展的关键节点，党中央提出创新社会治理。随着毕节试验区经济社会跨越发展，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程逐步加快，各方面矛盾纠纷凸显，给群众工作带来了新的挑战，给社会管理工作带来了新的挑战。围绕解决社会治理“治什么”“谁来治”和“怎么治”的问题，毕节市一直在探索既适应新形势的发展又适合毕节试验区跨越发展的实际的社会治理模式。如何带领八百多万毕节人民决战贫困、提速赶超、同步小康，如何保证公平正义，毕节市探索了一条治理路径，即整乡推进农村基层组织服务体系建设助推地方治理创新。为欠发达地区着力破解制约经济社会发展的瓶颈着力提升在服务发展、服务群众、服务基层方面的能力和水平方面，提供了可借鉴的做法。
一、基层组织服务体系助推地方治理创新的意义
（一）是为民务实、实现同步小康的现实需要
要真正实现小康，切入点就是要为民务实，所以落脚点仍然在基层组织。上级从宏观及战略层面制定好政策，把握好方向后，最终还是要靠基层组织去抓落实。所以基层组织的强弱，关系着社会治理基础的稳固，关系着小康社会建设的速度。对于毕节试验区来说，农村贫困面还比较宽、贫困程度还比较深，要全面建成小康社会光喊口号不行，必须一件一件去抓、一步一步去走，必须紧紧依靠基层组织服务体系建设，依靠广大群众的力量。基层组织的强弱，对于一个地方发展快慢至关重要。所以，通过整乡推进农村基层服务体系建设，切实将基层组织这个核心作用发挥起来，着力打造一支素质高、作风好的基层服务队伍，健全完善联系服务群众机制，寓管理于服务中，以服务促发展，切实发挥好基层党组织在服务发展、服务改革、服务民生、服务群众、服务党员中的“生力军”作用愈发凸显。
（二）是密切党群关系、构建和谐社会的本质需要
党同人民群众的血肉联系是我们党最本质的特征和最大的政治优势，脱离群众是我们党长期执政的最大危险。随着市场经济的发展，人的价值观的变化，当前有个别地方的党群关系正在慢慢变质。党和人民曾经的鱼水关系变成了蛙水关系、油水关系、水火关系。曾经是鱼儿离不开水，现在却是青蛙有需要了才跳进水里游一游，党员就像油一样漂在水面上做一些表面工作，甚至变成了丝毫不能相容的水火关系，影响地方的和谐。地方社会治理创新中推进农村基层组织服务体系建设其根本意义在于赋予基层党组织一种特质、一种架构、更凸显其服务功能，使服务成为党组织的一种本能和自觉行为，避免使其停留在一般号召上，从而把党的宗旨和执政为民的理念真正落到实处，实现服务功能的稳固化、长效化，从而在制度上、机制上保证党能够密切联系群众。事实证明，整乡推进农村基层组织服务体系建设是检验基层组织建设强弱的“试金石”。当前，有的干部认为抓基层组织是空的，找不准经脉，于是将基层组织“马放南山”。其实不然，基层组织虚不得、更空不得，如果基层组织抓不好，一切发展都好似“空中楼阁”，存在巨大的隐患，社会治理创新也只是一句空话，对于一个地方长期的可持续发展没有好处。事实证明，凡是放松或忽视基层组织工作的地方，经济发展就很被动，干群关系就会紧张，社会矛盾容易激化；凡是基层组织工作抓得扎实的地方，发展就有力，干群就融洽，社会就和谐。所以，赢得了人心，聚拢了人气，才能使地方经济可持续发展，才能最大限度地减少不稳定因素、增加和谐因素，才能构建和谐社会。
（三）是夯实基础，增强党的战斗力的需要
当前，毕节试验区正大踏步迈进科学发展、后发赶超、同步小康的关键节点。基层组织承担农村改革发展的任务比较繁重，直接面对千家万户，组织群众、团结群众、服务群众的责任重大，老百姓对党的工作拥护不拥护，直接取决于基层党组织和党员干部联系服务群众的态度、方式、途径、质量和水平。所以，通过整合人力、物力和财力资源，切实为各级党组织和广大党员联系服务群众搭建平台、创造条件，使建设服务型、发展型党组织更加有形化和具体化，更能发挥好基层党组织的战斗堡垒作用。
二、基层组织服务体系助推地方治理创新过程中面临的困难
基层组织服务体系建设助推地方治理创新是建设服务型党组织的必然要求。极大地调动农村群众的积极性、创造力，使农村社会经济得到较快的发展。可以说，抓基层组织服务体系建设就是激发社会活力，就是发展社会生产力。当然作为新生事物，在发展的过程中也面临很多的困难与不足，值得进一步规范、研究、做好经验总结。
（一）有的基层组织结构性失衡，服务瓶颈突出
一是村级党员队伍年龄结构、素质结构、性别结构失衡。通过调研、走访，我们发现大多数村都存在着党员老龄化严重、文化层次低、观念意识跟不上社会发展，创新乏力、男性占大多数的情况。由于年轻人多外出务工，很多村找不到40岁以下的年轻人来担任村支书（主任），在任的村支两委成员主要是老党员等，以毕节市为例，在对所有问卷进行抽样调查的结果显示，其中50岁以上的党员在每个村平均占到了65%，有的村比例甚至占到了80%；初中以下下学历的村干、党员占到60%左右，高中、中专学历的占35%左右，大专以上学历的占5%左右。村级班子老龄化与发展农村经济市场化极不对称，大多数村干部都是接近“船到码头，车到站”的人了，思想、文化、身体素质日益退化，缺乏工作激情、敬业奉献精神和开拓创新意识，习惯于用命令的办法推动工作，在发展产业、致富奔小康方面无思路、无建树，在依法治村、村民自治方面显得束手无策，安于现状，当维持会长。有的村支书还抱有“筑墙有泥巴、盖房有稻草、病了有米吃、闲来有火烤”小富即安的思想。
在村干部中，女性干部就更少。农村常住村民大多是妇女、儿童、老弱病残者，使村级组织选人用人的视野和空间狭窄。受城乡差别、传统观念、地理环境等因素的影响，部分农村青年不愿选择在农村创业，可选择的范围缩小，村干部人才匮乏，青黄不接现象严重。
二是村干部薪酬结构失衡。即工作量与薪酬不成正比，由于社会的不断发展，基层事务日益繁重、工作量大，各种事务均最终落到村干头上，使现在的民选村干部基本上是全职工作。就毕节市来看，村干部每月1000余元的工资本来就难以维持一家人的基本生活开支，还与绩效挂钩，村干部实际所得常常是不足1000元，而组干部更是只有10～20元每月的标准（大多数村组只有10元，少部分经济条件好的村为20元），村支两委成员的工作专职化与财政性工资收入的差距使部分在家的能人不愿意、不热心基层村务事务。村干部待遇上，村支两委正职每月1200～1500元，副职1000～1200元，每天值班，从上午9时到下午5时，经常自己打摩托或骑摩托上班，开会常常自己出电话费，倒贴油钱、打车钱。村干部干的是“硬活路”，端的却是“泥饭碗”。这些现象都严重影响了村级组织服务体系持续发展的后劲。导致村干部工作积极性低，村干部职位缺乏“吸引力”，由于村干部薪酬结构失衡，部分村干部、干事从岗位上退下来没有好的保障，所以工作的积极性不高。
（二）有的村级集体经济薄弱，服务基础不牢
集体经济是发展农村的基础，也是解决“钱从哪里来”的重要来源。但基层大多数村的经济现状不容乐观，导致村级集体积累薄弱，无钱办事，无力办事，已成为当前农村发展的突出难题。近年来，虽然村级经济有所发展，但是仍然存在村集体经济发展不平衡，村级集体经济薄弱的现状，大部分村集体经济发展乏力，成为发展的瓶颈，乡村两级来自农业的收入不多，有限的村级收入不仅要维持机构的正常运转，而且还要支持民政事业、基层建设等，用于改善群众物质和文化生活条件的资金缺乏，无法满足群众日益增长的物质文化需要，使得为民办实事力不从心。尤其是在发展村级集体经济、集中力量办大事上，也还没有摆脱“空壳”。这种现象严重制约了地方公共服务能力，形成公共服务的短板。
（三）有的服务与群众需求脱节，服务目标错位
不少农村基层服务组织不能把自身工作与广大群众在经济社会发展中的实际需求相结合，找不到自身工作着力点，不能从群众最需要的服务入手，组织处于“被动”的服务格局，仍处于“上面怎么要求，自己怎么落实”的现状，服务缺乏能动性、积极性，也因此不能帮助群众解决真正的难题，无法发挥自己应有的作用，也有悖于服务组织的设置初衷。在争取项目、发展农村经济方面存在着与群众需求差距大，达不到群众的真切期盼。群众最渴望的是发展农村经济，拥有产生经济效益的实体经济和项目，但是，目前实体经济空壳化、名存实亡现象严重，辜负群众期望。农村基层组织服务体系建设上对如何更好更快地解决农村经济发展、争取项目上依然不足。
三、基层组织服务体系助推地方治理创新的做法
基层组织服务体系建设如何助推地方社会治理创新，如何解决基层治理难的问题，毕节市各县（区）、乡、村都在锐意创新如何解决服务群众“最后一公里”问题，都在大胆探索如何实现逐乡逐村全覆盖的服务体系，探索出不少成功的、可借鉴、可复制的经验和做法。毕节市通过构筑三大体系，搭建了农村基层组织服务体系建设运行框架，诠释了基层组织服务体系建设助推地方治理创新的理念。
一是构筑基层微观治理体系。毕节市经过不断的探索实践，在地方社会治理创新中在基层微观治理体系构筑上取得了较好的社会效果。如七星关区朱昌镇，在原有工作模式基础上，本着“民生优先、服务为先、基层在先”原则，针对朱昌镇基础薄弱、群众参与率低、矛盾纠纷突出、社会治安隐患等问题的突出，进一步探索出社会治理集成创新“六零六好”经验。即：零距离解决群众诉求，把困难问题处理好；零回避化解矛盾纠纷，把和谐社会构建好；零干预引导村民自治，把民主法治建设好；零缝隙织牢基层网底，把服务基础夯实好；零延迟服务群众，把民生事项落实好；零缺位破解发展难题，把美丽乡村创建好。朱昌镇的经验多次在全国、省、市有关媒体进行报道。
二是构筑基层互帮互助体系。要让群众切实感受到社会治理的好处，就需要把这一无形的看不见的事情变得有形化、具体化、和可操作。做到这一点，一个重要的办法就是结合群众想发展、盼发展、求发展的强烈愿望，以促进发展为目标，以为群众谋利益为切入点，用服务型、发展型党组织这一农村基层服务体系的龙头，采取一定的载体和方式去推动当地经济发展，在整乡推进基层组织服务体系建设中，有的通过整合资源，构筑精准扶贫体系，通过互帮互助体系搭建，使群众切身感受到农村基层服务体系带来的好处。如：金沙县通过整合同步小康驻村、精准扶贫、通村水泥路建设等工作力量和资源，大力抓好农村基础设施建设，着力调整农村产业结构，积极开展招商引资，对人均年收入在7000元以下有劳动力的群体分户制定增收计划并抓好落实。赫章县以河镇乡海雀村为示范，把“六个到村到户”作为实施精准扶贫的主要抓手，建立精准扶贫“十项机制”。整合全县各部门资源，全面推进组织建设、村务公开、农民新风，教育培训、道德讲堂、矛盾纠纷化解、计生奖励、低保医保、项目扶持等工作到村到户。
三是构筑基层制度运行体系。地方社会治理创新中整推进农村基层组织服务体系建设，提升基层服务体系的管理成效，必须以规范健全的制度为保障，用制度来规范权力的运行，体现服务的效力，形成长效机制。面对目前市内一些党组织和党员干部，服务意识淡薄，联系服务群众不积极、不主动，方式方法简单粗暴；个别干部在服务群众中存在吃拿卡要；部分村级活动场所长期“铁将军”把门，群众办事找不到人；有的村（社区）干部公章随身带，群众办事要到家中，不见好处不盖章，得了好处乱盖章；有的民生事项不公开，党员群众不知情，工作开展难上难。各县（区）都建立健全了一系列服务制度，并采取了有力措施加以规范，确保各种为民便民措施真正落到实处。
四、基层组织服务体系助推地方治理创新取得的成效
毕节市在地方社会治理创新中依托群众力量，充分激发了基层组织的积极性、创造力，整乡推进基层组织服务体系建设得到了群众较高的评价，取得了阶段性的成果。
（一）凝聚了打通“最后一公里”的正能量，凸显服务的无缝隙
基层组织体系建设的作用能不能发挥好，必须回答好三个问题，即基层组织服务体系居于什么样的出发点发挥作用？依托什么发挥作用？发挥什么作用？毕节市在社会治理创新中面临的“短板”即如何服务群众“最后一公里”问题，解决这个问题是推动毕节农村基层组织服务体系建设的需要，因此，我们必须充分发挥群众的主观能动性，在思想上，服务上下足功夫，以更大决心、更大力度推进全市的农村基层组织服务体系建设，凸显服务的无缝隙。无缝隙管理的雏形是“无界限组织”由通用电气公司执行总裁杰克·韦尔奇1990年提出，是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的词语来形容组织的形态，后来引申到政府管理中，就是要实现一种“纵向到底，横向到边”的全方位管理。在整乡推进农村基层组织服务体系建设建设中，毕节市通过凝聚服务正能量服务基层组织，诠释了“纵向到底，横向到边”的管理理念。首先，打通思想上的“最后一公里”。心相通，一通百通，心不通，无动于衷。“最后一公里”，其实就是从党员领导干部“此岸”到人民群众“彼岸”的心路历程。在群众的一些新政策，比如：合作医疗、养老、水、电、路等问题上，乡干、村干挨家挨户地做细致入微的思想工作。其次，打通服务上的“最后一公里”。
（二）提升了基层的自治功能，凸显服务的民主化
发展基层民主，保障人民享有更多的民主权利，是社会主义民主政治的重要内容，保证人民直接行使民主权利，管理基层公共事务，是人民当家做主的有效途径。实现基层民主，提高基层民主自治的水平，表现在农村就要保证人民群众参与农村基层事务，依法管理自己的事情，就自身的重大事项进行自我教育、自我管理，自我服务，创造自己的幸福生活。
各县区通过地方社会治理创新中整推进农村基层组织服务体系建设取得了不少成效如：纳雍县在基层组织服务体系建设中注重探索村民自治，建立了“三民”小组工作制。大方县在规范村（居）“两委”工作运行的同时，完善村规民约和各类协会建立章程，实现群众自我教育、自我管理、自我服务，做到民事民议、民事民办、民事民管，进一步强化了群众自治组织建设。赫章县通过建立群众“点题”公开制度。对群众要求公开的事项，要求村干部做好记录，并及时进行公开。金沙县通过抓好“六议两公开”制度建设，打造政务公开平台。通过这些有效的探索，实现了村民矛盾村民调解、小事不出村、大事不出乡的良好态势。村民通过对村务、村民等各项关乎村民自身利益的事项进行民主协商，让群众自己的事情自己做主。减轻了干部宣传的成本，增加群众了理解和信任度，有效解决了政策理解有偏差、群众利益分割不均、利益分享不透明等问题，有效解决了干部在农村工作中的“带着碓窝跳舞，费力不好看”的窘困，提升了基层的自治功能，凸显服务的民主化。
（三）畅通了走访的桥梁功能，凸显服务的人性化
地方社会治理创新中整推进农村基层组织服务体系建设中一些村还创新了党内关怀服务，彰显了毕节市农村基层组织服务体系建设的成效：一是促进了干部作风的转变。干部服务意识、服务质量方面有所转变、负面评价有所减少，在工作作风上，变过去的“说了没做或者少做”为现在的“说了就做”；在服务态度上，变以前的被动服务为现在的主动服务；在服务人员上实现了从无到有的改变，各村实行值班制度，改变了“铁将军”把门传统局面。在服务内容上，变原来的单一服务为多样化服务，实行代办服务、预约服务、上门服务等多种服务方式通过这种转变，干群关系有所改善，群众满意度大大提升，党的基层基础逐渐夯实。二是促进了服务环境的优化。乡、村两级办公活动阵地建设得到加强，特别是村一级更加整洁亮丽，提振了基层干部的精气神；三是促进了服务渠道的畅通。通过农村基层服务体系建设，成立乡镇便民服务中心和部分村（社区）便民服务中心。使服务逐渐向基层延伸，初步解决了基层有条件办事、有人办事、有能力办事的问题，基本做到了群众有事有人帮，群众有话有地说，群众有难有人解，把联系服务群众“最后一公里”进一步落到实处。四是促进了民生项目的实施。包括小康建设、精准扶贫、通村公路建设等在内的民生工作有序推进。
（四）增强了基层的治理功能，凸显服务的人本化
党的十八大提出：构建充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度；扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式；保障人民享有更多更切实的民主权利。这既是我们党提出的社区建设的目标，同时也为健全完善社区治理机制指明了方向。党的十八届三中全会提出，要强化国家治理能力和治理体系建设。在公共管理领域，治理的概念是20世纪90年代在全球范围逐步兴起的。治理的本意是服务，与传统的管制有着根本区别。毕节市在地方社会治理创新中，始终把基层治理放在重要位置。在社区网格化社会管理方面，各县（区）在原有网格基础之上建立了相应的服务和议事协调机构，对服务对象采取分类包保，精准服务的办法，同时依靠群众，发动群众，引导群众进行参与式社会治理。各县（区）大都在乡镇、村和社区中建立起网络协调机构。
总之，在地方社会治理创新中，由于基层的治理功能的增强，拓宽了民情诉求渠道、缓解了信访维稳压力、提升了基层服务水平，对于密切党群干群关系，促进产业发展起到了很大的推动作用。
五、对基层组织服务体系助推地方治理创新的思考
地方社会治理是一个全方位、多角度管理的系统，要发挥其重要作用并持之到底并不是一蹴而就的事情。找准问题、突破瓶颈是关键；完善机制、激发活力是保障；强化服务、创新方式是根本。
（一）找准问题、突破瓶颈是关键
基层组织服务体系建设在助推地方治理创新中，基层应在找准本地存在的问题及发展的瓶颈，有的放矢，对症下药。在着力加强本乡镇基层组织服务队伍、服务阵地、服务机制、服务载体建设上，突破传统管理导向的思维定式，着力打破基层组织“服务错位、服务缺位和服务越位”的旧有现象，在加强后进基层党组织的督促整改和晋位升级，健全完善基层组织服务网络，加大对基层组织现有人力、物力和财力资源的整合上下功夫。突破了基层组织自身能力不足、推动发展办法不多，因循守旧、安于现状等发展难题，切实找到影响和制约当地经济发展的瓶颈，找到疏远党群干群关系的重点难点问题、切实解决农村基层组织服务半径过大、服务周期过长、服务渠道不畅、服务措施不力等问题，转变服务方式、延伸服务领域、增强服务自觉、提升服务水平，创新农村基层社会治理体制机制，着力构建农村基层组织服务发展、服务稳定新格局。
（二）完善机制、激发活力是保障
基层组织服务体系建设在助推地方治理创新方面，必须着眼于社会环境及其组织结构的变化，着眼于不同层次不同领域中党组织的统筹管理，系统推进，建立健全适应基层组织服务体系建设的基层组织机制。始终把坚持群众主体地位，以解决突出问题为着力点，以回应群众所思、所盼、所忧作为基层组织服务体系建设的重要任务，把广大群众积极性调动起来，引导群众参与，全面激发农村发展活力。
（三）强化服务、创新方式是根本
地方社会治理作用能不能发挥好，必须回答好三个问题，即地方社会治理居于什么样的出发点发挥作用？依托什么发挥作用？发挥什么作用？所以，基层组织服务体系建设在助推地方治理创新方面，就是将基层组织服务体系建设作为“一把手工程”盯紧抓实，着力解决联系服务群众“最后一公里”问题，努力实现服务网络在一线延伸、服务作风在一线转变、服务资源在一线整合、服务监督在一线强化、服务环境在一线优化、服务成效在一线检验的“六个在一线”及“六零六好”的工作目标，依托阵地建设发挥作用。
总之，基层组织服务体系助推地方治理创新始终贯穿于毕节试验区决战贫困、提速赶超、同步小康的全过程，是一项只有起点、没有终点的系统工程，特别要注重其持久性、可持续性以及成功经验的推广。正如习近平总书记所说：“过了一山再登一峰，跨过一沟再越一壑”。相信，毕节市农村基层组织服务体系架构将更加稳固，服务“最后一公里”的“末梢堵塞”将会变为“便利大道”，社会主义新农村建设将走得更快、更好，农村群众幸福的小康梦必将更快实现。
参考文献
[1]人民日报．中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].2013-11-18.
[2]魏礼群．正确认识社会治理的内涵[N].新华时报．2011-06-28.