有效推进贵阳市基层治理法治化对策研究
唐寿东
【摘要】党的十八届四中全会做出了依法治国的重大决策，明确提出要“推进基层治理法治化”。中共贵阳市委九届四次全会提出要“实施社会治理工程，打造法治贵阳升级版”。有效推进贵阳市基层治理法治化，归纳起来，要着重抓好“四个四”。一是构建“四个体系”：建立健全基层治理的法律法规体系、依法行政考核评价体系、法治监督体系、政府依法行政的科学决策体系。二是建立“四个机制”：构建法治宣传教育工作机制、政府内部权力运行约束机制、基层矛盾排查化解工作机制、建立重心下移力量下沉的法治工作机制。三是实施“四大工程”：大力实施社会治理工程、平安建设工程、信访维稳工程、法治惠民工程。四是发挥“四个作用”：充分发挥基层党组织的核心领导作用、基层党员干部的推动作用、基层法治队伍的示范作用、法治示范乡村的激励作用。
【关键词】法治化 基层治理 贵阳市 对策
党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，十八届四中全会做出了依法治国的重大决策，明确提出要“推进基层治理法治化”，并进一步强调“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”基层是社会的细胞，基层法治建设水平直接影响法治化进程。推进基层治理法治化，对于落实依法治国方略，对于维护改革发展稳定大局，对于实现两个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦，具有十分重要的意义。中共贵阳市委九届四次全会做出全面实施“六大工程”，打造贵阳发展升级版的决定，提出要“实施社会治理工程，打造法治贵阳升级版”，强调要创新社会治理、全面推进依法治市，提升基层治理法治化水平，进一步提升社会治理能力和治理体系现代化水平。要坚持党的领导、人民当家做主、依法治市有机统一，把依法治理作为打造贵阳发展升级版的本质要求和重要保障，促进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，运用法治思维和法治方式推进经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好。这是贯彻落实十八届三中、四中全会精神的具体体现，也是新常态下打造贵阳发展升级版的内在要求。
贵阳市在创新社会治理的机制体制、工作方式等方面进行了大胆探索，取得丰硕成果，形成了独具特色的“贵阳经验”，曾荣获“中国城市治理进行奖”“全国创新社会治理最佳案例”等多项荣誉。近年来，贵阳市深入推进基层治理法治化工作，全市公民的学法守法用法意识得到增强，领导干部依法行政观念不断强化，各级政府、社会组织依法管理和服务社会的水平进一步提高，司法机关公正司法、严格执法、法律面前人人平等的法治原则得到有效贯彻，法律服务、法律援助体系进一步完善，法制宣传教育形式进一步丰富，违法行政、徇私枉法、暴力抗法等现象得到了一定的遏制，法治建设工作有序开展，基层依法治理取得一定实效。
但是，必须清醒地看到，当前贵阳正处于社会矛盾、社会问题凸显期，许多深层次矛盾和不和谐因素逐渐显现，对整个城市的基层社会治理提出了新的严峻考验。与依法治国、依法治省、依法治市的要求相比，同人民群众的期望相比，贵阳市基层治理法治化工作还有很大差距，还存在许多不适应新形势需要、不符合发展新常态要求的突出问题。主要表现在：一是基层干部群众法律意识和法治观念淡薄，认识上存在偏差，有法不依的情况仍然比较严重；二是执法不严、执法不公现象依然存在；三是监督未形成合力，失之于软；四是责任追究机制不健全，落实不到位；五是法制宣传教育办法不多，效果不明显；六是法治惠民、法治保障亟待加强。这些问题的存在，损害了人民群众利益，妨碍了全市经济社会事业发展，阻碍了基层治理法治化的进程，必须下大气力加以解决。要结合贵阳实际，切实找到更加适合的路径，努力提升基层治理法治化水平。归纳起来，贵阳市基层治理法治化要着重抓好“四个四”。
一、构建“四个体系”
（一）建立健全基层治理的法律法规体系
一是严格按照《立法法》规定的法定权限和程序，制定、修改和废止法律、法规和规章。贵阳市人大常委会和市政府把有关基层治理的课题列入地方立法计划，根据贵阳市基层治理的现状及今后发展的趋势，在不与《宪法》和上位法相抵触的前提下，适时制定地方性法规和规章。依靠完备的法律法规体系，扫除贵阳市基层治理中的种种体制性障碍，巩固和扩大基层治理体制改革的积极成果。
二是以地方性法规形式实现基层治理工作法治化。坚持科学立法、民主立法，立足贵阳实际，突出地方特色，提高立法质量，进一步建立完善社会治理的地方性法规、规章。在地方性立法过程中，应充分考虑新常态下的贵阳现实需要、经济社会发展现状及未来发展趋势，深入研究社会发展的客观规律，优先考虑公共服务、促进就业、社会保障、环境保护、资源利用和生态保护等社会治理重点领域的立法，让基层社会治理工作有法可依。
（二）健全依法行政考核评价体系
一是建立健全行政机关内部重大决策相关制度体系。建立健全行政机关内部重大决策合法性审查机制、重大决策风险评估机制、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
二是健全完善行政机关领导干部年终述职考核制度。在原述职制度的基础上，将领导干部学法、用法、守法情况纳入“德、能、勤、绩、廉、法”六位一体考核评价，进一步增强领导干部的责任意识、法治意识和廉洁自律意识。
三是健全问责制度，严格行政问责。根据行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定，进一步完善相关的制度和程序，使如何问责、责任如何追究、问何种责都有法可依，有章可循。坚持有错必纠、有责必问，对有令不行、有禁不止、行政不作为、乱作为、失职渎职、违法行政等行为导致发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关人员的责任，督促和约束行政机关和工作人员依法行使职权、履行职责。
（三）建立健全法治监督体系
一是强化法律监督职能。市、区（市、县）人大及其常委会依法加强对“一府两院”依法行政、公正司法的监督，坚决纠正和查处各种执法不严和严重违法的行为。建立健全政府依法行政报告制度，自觉接受人大、政协和司法机关的监督和社会监督。
二是强化民主监督职能。加强人民政协，以及民主党派、工商联、无党派人士的民主监督，推进民主监督的规范化和制度化；强化司法监督职能，加强对侦查、审判和刑罚执行活动的监督，惩治司法腐败，增强司法的权威性和社会公信力。充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体和各类群众团体的监督作用。
三是强化党内监督职能。认真落实党风廉政建设责任制，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，进一步落实领导干部个人有关事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫勉制度。加强对政府内部权力的制约，充分发挥党内监督、行政监督、司法监督、舆论监督的作用，支持新闻媒体监督，依法保障人民群众监督政府的权力，增强监督合力和实效。
（四）健全政府依法行政的科学决策体系
一是增强决策的科学性。要注重依法科学民主决策，在制定出台政策措施、组织实施项目、安排部署工作时，要对是否合法合规进行论证，确保重要决策和改革措施符合法律法规的规定。进一步完善公众参与政府立法机制，通过广泛集中民智，使社会治理的地方性法规、规章能够全面表达社会利益，有效平衡社会各方利益。
二是建立政府公共决策咨询委员会。为区（市、县）党委政府的决策提供专业参考意见，为基层经济发展提供智力支持和咨询服务。
三是建立政府决策专家咨询团。广泛吸收专家学者参与政府决策，增强政府重大决策的科学性、系统性、前瞻性，提高行政决策效率。
四是建立政府决策法律顾问团。为政府依法、科学决策提供专业法律咨询意见及建议，为依法行政、管理、服务、对外经济活动的各个环节把关，及时进行法律论证，确保其在政府制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
二、建立“四个机制”
（一）构建法治宣传教育工作机制
一是加强法制宣传，营造法治氛围。要在继续巩固贵阳各区（市、县）普法宣传成果的基础上，加大普法工作力度，强化法制宣传，立足当前，兼顾长远，注重普法实效，进一步落实“党委领导、人大、政协监督、政府实施、各部门各负其责、司法行政机关组织协调、全社会共同参与”的法治宣传教育领导体制和工作机制。在法制讲座、以案释法、集体学法等传统法制教育的基础上，打造手机短信、电视专题、网络媒体、光碟、法制文艺等普法新平台。探索建立各级领导干部普法制度化、公务员普法常态化、企业经营管理人员普法系统化、学生普法多样化、农民普法经常化、特殊人群普法专门化的普法思路和途径。
二是着力推进法治正能量建设。定期举办各类法律培训班，组织开展法律知识大讲堂、法治报告等活动。抽调普法骨干力量兼职组建“法治宣讲团”，继续开展法律“八进”活动。市、区（市、县）、乡镇（社区）分级抓好法治公园、法治广场、法制园地等阵地建设。充分利用城市LED显示屏、沿街灯杆、路牌、通道等设施，大力营造法制宣传氛围，彰显依法治理的正能量。开展十佳守法家庭、十佳守法公民、十佳普法工作者、十佳司法工作者、十佳执法干部及依法治理示范单位等评选活动，树立崇尚法治的良好社会风尚。
（二）建立健全政府内部权力运行约束机制
一是实施“四项清单”制度。积极推行“权力清单”制度，推行政府办事“程序清单”，推进依法行政“落实清单”，推行依法行政“整改清单”制度。
二是建立行政应诉及行政败诉责任追究制。在行政诉讼中，行政机关及其工作人员违法行政、消极应诉、不主动出庭应诉的要追究过错责任。对于行政机关行政诉讼案件败诉的，在追究单位责任的同时，采取书面告诫、责令做出书面检查、通报批评、责令公开道歉、依法给予问责、依法给予行政警告、降级、降职等处分的方式，追究行政首长及其他责任人的行政诉讼案件败诉过错责任。
三是建立健全防止领导干部干预司法的约束机制。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。
（三）健全基层矛盾排查化解工作机制
一是建立健全矛盾纠纷排查机制。建立“统一领导、分级负责，集中梳理、归口办理，责任明确、措施到位”的矛盾纠纷排查调处工作机制。构建横到边、纵到底、全覆盖的排查化解网络，实行矛盾纠纷排查化解个案信息采集登记制度，坚持排查、化解、稳控、处置“四位一体”原则，尽力把各类矛盾解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。
二是建立健全群众合理诉求表达机制。积极拓宽畅通社情民意表达收集渠道，建立健全领导干部接待群众制度，确保广大群众话有处说、怨有处诉、难有处解、事有处办。
三是深化“四级调处机制”“三调联动工作机制”。进一步做实“四级调处”工作，即一级调处——村（居）网格调处，实行随时调处；二级调处——乡镇、社区、部门调处，实行限时调处；三级调处——群工中心调处，实行周一至周五排队调处；四级调处——群工委组织领导调处，实行报告调处。继续发挥“三调职能”，即人民调解、司法调解、行政调解功能，切实开展“三调联动”工作。坚持做到人民调解与司法调解的联动、人民调解与治安行政调解的联动、人民调解与其他行政调解的联动，积极探索人民调解与刑事和解联动工作机制。
（四）建立重心下移、力量下沉的法治工作机制
一是职能下移。进一步理顺区（市、县）——乡镇（社区）——村（居）三级行政组织的职能权限与关系，进一步完善各部门职能权力清单，为基层依法行政提供合理科学的依据，避免出现上级政府部门赋予基层职能而基层无力承接，基层需要的职能没有放权的现象。尤其在基层行政执法权问题上，贵阳市外来人口数量多，管理难度大，因此，既要赋予基层行政执法部门更大执法权限。
二是服务下移。建立便民化法律援助服务体系，加强法律援助工作站和法律援助队伍建设，扩大法律援助范围，提高法律援助质量。整合律师、公证、法律援助、基层两所、法律志愿者等队伍。激励、引导法律服务人员和律师律师服务进村入户，支持律师开展法律宣传、法律咨询、法律援助等服务，确保农村群众在涉及法律问题和纠纷调处中，及时能得到面对面的法律公益服务，积极探索构建“一小时法律服务圈”。
三是人才下沉。积极引导、推荐优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，为他们在基层工作创造条件，帮助协调解决困难。扎实推进信访接待下基层，有效利用“信访接待日”等形式，做好干部带案下访、专题接访、重点约访等工作。深入开展“法律援助服务为民”主题活动，广泛开展“法律进村庄、进社区、进企业、进工地、进学校”等专项宣传活动，努力提高法制的社会影响力。
四是财政下沉。建设区（市、县）——乡镇（社区）——村（居）三级权、责、事、财相匹配的财政保障制度，从税收返还中划出专项资金，列入每年财政预算，为基层治理法治化各项工作开展提供充足的经费保障。
三、实施“四大工程”
（一）社会治理工程
一是进一步加强人民调解工作。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善乡（镇、社区）、村（居）人民调解网络，推进基层人民调解员制度建设，切实发挥人民调解化解矛盾纠纷第一道防线的作用。深入开展人民调解进学校、进企业、进社区等工作，大力推进300人以上企业建立调解委员会。
二是加强流动人口服务管理。按全市统一将流管办划转到区（市、县）委政法委的要求理顺区（市、县）、乡（镇）和社区流管办机构。整合资源，确保有机构、有场所、有人员，真正发挥好指挥平台作用，区（市、县）、乡（镇）、社区要将流管办工作经费纳入财政预算，切实提高保障水平。
三是加强特殊人群管理。加强对吸毒人员、刑满释放人员、社区矫正人员、“失学、失业、失管”青少年的管理，促进社会和谐稳定。以问题和需求为导向，转变管理模式，探索社会共同治理方法，在发挥政府主导作用，培育和发展专门社会组织，实现社会多元共治、各方参与、良性互动，探索特殊人群管理机制。
（二）平安建设工程
一是建立健全社会治安防控体系。全面落实社会治安综合治理责任制，开展平安创建活动，大力整治影响社会稳定的突出问题，建立和完善动态环境下有效预防和控制犯罪的巡防机制，形成网络化布警、全天候监控、整体联动、攻防兼备的社会巡防网络；加快推进居民小区、繁华街道、重点单位、公共场所、案件高发区等区域技防建设，提高技防覆盖率。建立出租车司机、环卫工人、物业管理人员、保安、村（居）民志愿者等社会力量参与的社会治安群防群治志愿者队伍，健全平安建设“红袖章”巡逻守护值班队伍。
二是探索平安建设的新思路和新方法。建好用好“三个网”（天网、地网、人网），提高平安建设网格化管理水平。加强“天网”建设：加快实施“天眼”工程，实现视频监控在主城区、中心集镇以及产业园区全覆盖；加强“地网”建设：以综治工作站、警务站（室）为依托，特警、社区巡防人员构建10分钟接处警网络，实现全时空覆盖、全方位防控。抓好乡（镇）、社区、村（居）防控网和单位、企业、公共场所防控网建设；加强“人网”建设：继续加强村（居）网格化管理，整合资源，建好用好各种作战平台，充分发挥“一警两员三队”联动作用，进一步量化优化平安建设考核指标体系，创新网格管理模式，完善“网格”激励机制。
（三）信访维稳工程
一是不断强化信访维稳工作中的依法治理意识。司法机关和政府职能部门要依法认真履职，积极支持信访维稳工作。在充分尊重司法判决、行政裁决结果的前提下，充分用好信访救助资金、涉法涉讼救助资金、执行救助资金等，推进各种疑难信访问题和矛盾的化解。找准信访积案原因，落实部门法定主体责任，严格“信访维稳”工作考核机制，推进区（市、县）信访维稳工作法治化、规范化，贯彻执行好国家信访局出台的《信访事项办理群众满意度评价工作办法》，力求信访维稳工作收到更好的实效。同时，强化信访维稳工作指挥调度，及时化解社会矛盾，妥善处理突出涉稳事件，不断提高突出事件应急处置能力，扎实做好新形势下的信访维稳工作，努力营造良好的经济发展环境和秩序井然的公共社会生活环境。
二是探索创建基层矛盾纠纷化解新型组织。由乡（镇）、社区司法所统筹，支持有条件的村（居）创建（村、居）矛盾纠纷化解组织（如和事佬工作室、村规民约议事室、信访村民议事工作室等民间自治矛盾化解工作机构），让矛盾在基层第一线、第一时间得到解决。继续加强群众工作站和群众接待窗口工作。培养一支基层矛盾纠纷问题化解工作队伍，并通过严格培训提高调处能力。
（四）法治惠民工程
一是突出“民生为先、法治惠民”理念。建立健全法治惠民的经费投入、人力支撑、措施保障等长效机制。每年确定一批法治实事项目，完善实事工程组织领导、责任分解、协调联动、督查通报和考评激励等制度，确保法治实事工程高质量、可持续、常态化推进。
二是强化便民快捷的公共法律服务。创新工作理念，拓展服务思维，整合各类法律服务资源，通过“法律援助专线”“律师志愿者服务团”“企业法律顾问”等形式，推出法律服务系列产品，使之社会化、市场化，以优秀的公共法律服务为依法治市工作提供强有力的法律支持。逐步配备乡（镇）、社区、村（居）配备法律顾问或法律工作志愿者，为群众提供更具体、更直接、面对面的法律服务，让群众遇到法律问题时能得到快速受理和全程服务。
四、发挥“四个作用”
（一）基层党组织的核心领导作用
一是坚持基层党组织领导的核心地位，发挥好总揽全局、协调各方的作用。正确处理基层党组织与其他基层组织的关系，充分调动各方面的积极性，形成多元主体参与、社会共治、厉行法治的基层治理新格局。
二是切实加强基层党组织书记队伍建设，强化基层治理法治化的核心力量。严格按照“好干部”的标准选优配强基层党组织书记。切实把敢干事、能干事、干成事的好干部用起来，采取上级选派、跟踪培养、群众推荐等方式，将政治素质好、法治意识强、服务水平高，自觉遵规守纪、依法办事，善于做群众工作的党员，选拔到党组织书记岗位。
（二）基层党员干部的推动作用
一是树立法治观念，争做尊法模范。基层党员干部要在尊法上更加坚定自觉，真正内化于心、外化于行，自觉强化守纪律讲规矩的意识，做到心中有责、心中有戒。
二是强化法治思维，争做学法模范。基层干部要先学一步、学深一层，吃透内涵、把握精髓，做到真学真懂真用，切实增强思想自觉和行动自觉，为广大农民群众做出表率。
三是严格约束言行，争做守法模范。基层干部必须从自身做起，严格约束自身言行，在守法上更加严格自律，带头遵纪守法，捍卫法治，时时处处以宪法法律为准绳，谨言笃行，努力做到不该说的坚决不说，不该做的坚决不做，做廉洁自律、秉公执法、不徇私情、不牟私利、清白做人的表率。
四是坚持依法办事，争做用法模范。学法守法，关键是要学会用法，基层党员干部必须学会用法治理念去思考和解决问题，养成遇事找法、办事依法、解决问题靠法的行为习惯，想问题、作决策、办事情，第一原则就是按法律办事，遵循法律规定。
（三）基层法治队伍的示范作用
一是加强司法机关队伍建设。落实从政法专业毕业生中招录人才或面向社会选调法律专业人才的规范便捷机制。通过招录、选调等方式解决司法机关人员缺编的问题，之后形成常态机制，当区（市、县）人民法院、人民检察院、公安分局、司法局出现人员缺编时，应及时进行满员招录、选调。
二是抓好法律服务队伍、行政执法队伍建设。充实司法所（调委会）专职调解员，努力构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。妥善解决法律援助中心机构、人员编制问题。加强行政执法队伍建设，逐步消除协勤和事业编制人员执法等现象。
三是大力培养基层普法队伍。乡（镇、社区）要在村（居）重点培养一批“看得懂法律、讲得出政策、用得通法规”的法律明白人，充实到农村、社区法律宣传、纠纷调处、信息反馈的第一线，充分发挥“法律明白人”在依法治理中的积极作用。
（四）法治示范乡村的激励作用
一是深入组织开展“法治示范乡村”创建活动。总结推广贵阳市以往“法治示范乡村”创建成功经验，全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、村务公开、党务公开、财务公开“四民主、三公开”制度，推进村务活动规范化、民主化、法制化；探索建立农村法律顾问制度，帮助村干部提高依法管理村务的能力和水平。同时积极健全完善“法治示范乡村”创建的考核激励机制，全面激励基层通过开展法治创建来提高法治建设整体水平。
二是巩固“新型社区·温馨家园”创建成果。以“新型社区·温馨家园”建设为载体，以老旧居民小区改造升级“三年千院”行动为突破口，将老旧居民小区整体改造与社区公益事业项目建设相结合，将项目建设与长效治理相结合，通过因地制宜、放权基层、建立机制，逐步改善老旧居民小区群众生活环境，提高治理水平，弥补民生“欠账”，让社区群众感受到基层治理带来的新变化，不断提升群众安全感和满意度。
五、结语
实现基层治理法治化是法治中国建设不可或缺的重要内容，时间紧迫，任重道远。现阶段是全面推进依法治国的关键时期，这就要求我们必须从全局性、基础性、战略性的高度出发，用法治精神引领社会治理实践、用法治思维谋划社会治理思路、用法治方式破解社会治理难题，不断提高基层治理法治化水平，为全面打造贵阳发展升级版营造公平正义的法治环境。我们相信，在市委、市政府的正确领导下，通过各区（市、县）的积极探索和广大干部职工的扎实工作，在广大居民群众的积极参与下，贵阳市的基层治理法治化工作一定会再上一个新台阶。
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