第三节 探索与实践并行模式——澳大利亚

一、澳大利亚政府绩效管理的发展状况

20世纪80年代以来，澳大利亚政府由于连年财政赤字、政府的运行成本持续上升，从而对经济增长带来消极影响，引起了人们对政府角色、活动范围以及政府活动的效率和有效性的广泛关注。在这种形势下，为了遏制政府开支迅猛增长的势头，摆脱高额赤字的困扰，提高财政预算的效率、效果和透明度，澳大利亚政府开始进行改革，实行绩效考评制度。

澳大利亚政府绩效评价的首次实践由成立于1974年的澳大利亚政府皇家行政委员会（The Royal Commission on Australian Government Administration）主导，该委员会1975年开展的第一次评价调查几乎涉及澳大利亚所有公共服务部门，并于1976年公布调查报告。该报告得出的结论是：澳大利亚政府公共部门结构僵化、服务死板而不灵活；并提出要改革公共服务部门，通过消除等级制度、下放权力等措施，让更多的公众参与和享有公共服务。1982—1983 年，政府进一步审查了联邦政府机构，并发表了联邦行政评论报告（Review of Common Wealth Administration，RCA），提出要建立有效率和效果的澳大利亚政府服务系统。上述调查报告的颁布，深刻影响了澳大利亚政府服务部门的管理理念，促使澳大利亚政府的各个机构在绩效管理及行为方式上做出了不少改进。

1993年，澳大利亚启动了国家信息基础架构工程（NII），旨在建设网络化的服务型政府。为了促进公共部门进一步改进绩效并增加透明度，澳大利亚总理在一次部长会议上提出了对澳大利亚政府公共服务进行评估的建议，并于 1994 年成立了政府服务评估筹划指导委员会（Steering Committee for the Review of Government Service Provision），专门负责指导和监督政府服务绩效的评估工作。1995 年，澳大利亚政府服务部门的绩效评估在澳大利亚政府联合会（Council of Australian Government）的赞助下，正式全面开展起来，此后每年举行一次。2000年，澳大利亚联邦政府组织实施了“政府在线”工程。2002年11月，联邦政府提出了以“更优的服务、更好的政府”为目标的电子政务发展战略，整合联邦、州和地方三级政府和部门之间的网上服务，促进信息在不同层级政府及部门之间共享，并向公众提供一站式服务。

澳大利亚政府的绩效考评制度的设计理念和框架是：首先，根据公众对政府公共服务的需求，确定政府提供公共产品的总体目标，这项工作由支出审查委员会完成；其次，政府各部门根据总体目标，将各自应提供的公共产品目标进行分解和细化，形成具体的部门目标；最后，根据部门目标编制部门支出预算。在考评中，主要采用“产出预算”的新型管理模式，根据投入产出原理，按部门的产出来配置财政资源。澳大利亚政府的绩效考评制度的设计理念和框架有着鲜明的特点：一是战略计划是政府决策的基础；二是在权责发生制基础上做出决策；三是预算文件明晰、简洁，便于检查、评价。为了更好地指导联邦政府部门和机构起草绩效报告，澳大利亚制定了绩效信息管理的原则。根据管理的不同需要，绩效信息可用于内部绩效考评，也可用于外部对政府部门和机构的绩效考评。

澳大利亚政府绩效评估的一个重要成果是新南威尔士州成立的“政府部门财政支出和服务质量评议会”（Council on the Cost and Quality of Government，CCQG），专门对政府部门的绩效进行评估。CCQG将12个评估方面分为两大部分（见表1-1），即战略政策评估和管理运作评估。战略政策方面主要针对外部情况，要求政府部门对所面临的外部工作环境做出合适的反应并提供相应的服务；管理运作方面主要针对内部情况，要求政府部门在内部管理中健全管理制度和程序，提高管理水平。

另外，CCQG从“服务对象、其他利益群体、政府服务、信息沟通”四个方面对政府部门服务工作和服务成效规定了一系列具体的评估指标，见表1-2。

二、澳大利亚政府服务绩效评估

1.澳大利亚政府服务绩效评估指标体系

（1）指标体系的设计思路

澳大利亚政府服务绩效评估筹划指导委员会认为，政府服务绩效至少应该包括公平、效率和效果三个方面，而政府绩效评估指标应该包括以下四种类型。产出（Outputs）——政府提供的服务数量。例如，学校毕业生人数、在急诊室接受治疗的病人数、垃圾收集吨数或救灭火灾数量。结果（Outcomes）——表征服务目标达成情况，即一项服务的质量（Quality）和效果（Effectiveness）。例如，用街道或公园清洁程度来测评垃圾收集部门的成功或失职，用火灾死亡率和受伤率或财产损失来评估消防部门工作的结果。投入-产出（Input-Output）——即产出/投入，又称“技术效率”，用来测量一单位产出需要投入的资源数量。例如改造一个罪犯所需的花费、维护和修理一英里道路花费的成本、病人和护士的比例。投入-结果（Input-Outcome）——即结果/投入，又称“成本效益”，用来测量为了达到一定的结果而需要的资源数量。例如成功改造一名罪犯所需成本、一英里道路经过维护处于良好状态所需花费、成功治疗而无须复诊的每个病人所需成本。

有了以上对绩效内涵和指标类型的认识，就要确定指标体系的设计思路：首先，明确服务或项目的目标，围绕这个目标，从服务提供的整个过程服务所需资源（投入）、传送服务的途径（过程）、提供服务的数量（产出）和服务产生的影响（结果）来设计指标；其次，指标要体现公平、效率和效果三个内容，并将这三个内容渗透在产出、结果、投入-产出、投入-结果这四种类型的指标中。

（2）指标总体框架

根据指标体系的设计思路，筹划指导委员会制定了政府服务绩效评估指标的总体框架，然后由各地评估工作小组（Working Groups）根据这个框架最终确定出各个服务领域的具体指标。

澳大利亚政府服务绩效评估自1995年开始每年进行一次，其指标体系在每一次的评估实践中得到了不断修正和完善。现行的指标体系包括政府提供服务的医疗卫生、住房、教育（包括普通教育和职业教育）、警察法院、监狱、社会福利（包括儿童看护、老人看护和残疾人看护）和应急管理（包括消防服务和救护服务）。

澳大利亚政府服务绩效评估指标的一个特点，首先是根据指标总体框架和各服务领域的特点选择具体指标，各领域指标既统一又灵活；其次，绩效指标以定量指标为主，定性指标为补充（范柏乃、余有贤，2006）。

2.澳大利亚政府服务绩效评估的实施

澳大利亚政府服务绩效评估工作是在澳大利亚政府联合会（Council of Australian Government）的赞助下，专门机构——筹划指导委员会（Steering Committee for the Review of Government Service Provision）的指导和监督下，由筹划指导委员会、各类评估工作小组（WorkingGroups）合作完成的，其间需要专家调查小组和关联实践小组配合与参与。筹划指导委员会由来自澳大利亚联邦政府、州和地区政府中央机构一些高级官员组成，由生产力委员会主席兼任书记。各类评估工作小组都由各地区权力机关分别任命一个代表组成，这些代表通常是相关部门的高级职员。例如，学校教育和职业教育培训评估工作组由各地在教育和培训机关工作的官员组成。

由于澳大利亚的政府服务绩效评估是分领域进行的，各领域的指标都非常细致，整个服务系统的绩效评估体系庞大，所以对政府服务绩效评估未进行综合评比，而采用各领域每项指标分别比较的方法。其具体实施步骤如下（范柏乃、余有贤，2006）。

① 由筹划指导委员会委员发起评估通告，召集各地工作小组，并制定评估指标的整体框架。

② 各类评估工作小组负责根据绩效评估指标框架开发本类服务的具体绩效评估指标。在开发指标时，他们首先要与专家研究机构、相关实践机构的专家们进行充分沟通和交流，获得专家们的建议。而且，在选择具体指标时，他们遵循五个原则：第一，每一指标必须有明确的定义；第二，根据本领域服务提供的过程开发；第三，尽可能贴近顾客需求；第四，获取经济性指标；第五，选取综合性的指标。

③ 各评估工作小组与统计部门、专家研究机构、相关实践机构联系，收集各指标的信息。例如从澳大利亚健康和福利研究院收集了各地健康和社区服务领域的数据，评估工作小组可以利用这些数据。又如，澳大利亚统计署拥有各地的相关数据，可以与统计署联系取得数据。

④ 向筹划指导委员会报告，筹划指导委员会整理、分析信息和数据，再将问题和建议反馈给工作小组，工作小组根据筹划指导委员会的指示再收集信息，如此反复，直至收集到尽可能可靠的数据。

⑤ 筹划指导委员会根据各工作小组上传的各地绩效指标数据，进行逐项比较分析，并撰写评估报告。评估报告要非常详细，主要包括三大内容：评估指标、各地评估数据比较、比较结果。第一，要详细介绍各服务领域的评估指标的情况，包括暂未开发的指标、无法获得数据的指标和未来可能的指标；第二，各服务领域在各个指标上数据的获取情况以及比较评估各州的绩效；第三，以图表的形式表示比较结果，并做出解释。

⑥ 公开发布评估报告。每一年的评估报告都放在专门的网站上，并提供下载，不仅使纳税人能了解政府使用资源和其绩效状况，而且为各地政府提供了战略预算和计划的依据。