1.3 中国财政思想与财政理论变迁

中国历史悠久，各朝各代都十分重视“定赋税、制国用”。植根于中国的财政思想更值得我们关注。尤其是在改革开放时期，中国财政理论变化最激烈、发展最迅速、思想最活跃、创新和成果也最为丰富。与计划经济体制下的财政学研究相比较，改革开放以来，财政学理论研究最鲜明的特点是引进、学习和借鉴西方财政学理论，否定计划型财政理论，财政理论中的市场性因素和内容逐步增加，并指导和服务于市场化改革。

1.3.1 古代财政实践与财政思想

中国古代财政思想一般是指从西周到鸦片战争之前中国封建经济时期的财政思想。从社会发展的进程及其财政思想演变的特点来看，中国古代的财政经济思想可分为：封建领主经济阶段（即自西周至春秋战国时期）的财政思想，亦称先秦财政思想；封建地主经济前期（即自秦汉到唐王朝时期）的财政思想；封建地主经济后期（即自北宋至鸦片战争前）的财政思想。概括中国传统的封建财政思想，主要包括义利观、徭役、赋税、土地思想、财富、理财、均输、常平、漕运、盐政、救荒、养民、会计、农本商末、外贸、屯田、奢俭、富民、量入为出、均节财用、量出制入、职业分工、封建财政收支等理论观点。

周公的勤政裕民、量入为出、均节财用（均平、合理定额管理和专款专用）原则，明确划分财政收支项目，建立有明确职权划分的能相互监督的财政管理机构、对财政收支活动定期进行考核检查等一系列财政思想，对后世产生了相当大的影响。

战国时期的财政思想及其政策主张以齐国和秦国为代表。齐国管仲的财政思想，是以“治国必先富民”为基础的，具体有无税论和平准论，以无税论为依据制定了专卖政策、国有政策、官营政策，以平准论为依据制定粮食国有政策和调节价格政策，并获得成功，称霸最早。秦国的商鞅变法力求富国强兵，其财政政策，一是重农抑商政策，包括实行贵粟、徕民、令农为战、按功封爵等；二是实行重税政策，商鞅主张以课税为财政收入主要来源，不采取国有、官营和专卖政策，税收负担尤以商业及奢侈品为重。他的严刑重罚的法治精神，为历代政治改革家所推崇。

西汉初年，吸取秦朝迅速灭亡的教训，十分注意休养民力。陆贾：“秦非不欲为治，然失之者及举措暴众而用刑太极故也。”汉高祖刘邦时代，以“无为”思想为指导，推行重农抑商和田赋轻征政策。汉武帝时代，桑弘羊的“民不加赋，而国富足”及著名的“均输”、“平准”政策，对后世影响较大。而“租赋制—编户制度”在两汉比较盛行，即编户农民对国家承担田租、算赋、口赋和兵役4项负担，赋以丁计。

魏、晋、南北朝、隋至中唐时期的财政政策主要有：“屯田制度”（曹魏招民屯田），“户调制”（废除以人头计算的口赋和算赋制），“占田制”（允许农民占有一定数量土地），“租调制”（即北魏田赋制度，“调”即人丁均田，按户征收），“唐初租庸调制”（庸即纳绢代役）。唐代中期至明中后期的财政政策主要是“两税法”，即以户税、地税为主统一各项税的新税制。“两税法”明确提出量出为入的财政原则，从而改变了从西周以来一直奉行的量入为出的财政原则。期间，唐代刘晏的“理财常以养民为先”，杨炎的“凡百役之费，先度其数而后赋于人，量出制入”（意思是要先核定国家的财政支出规模，然后再去征税），北宋王安石的“因天下之力，以生天下之财，取天下之财，以供天下之用”及“均节财用”的财政思想，使他们成为当时善理财政、改革税赋功勋卓著的杰出代表人物。

明万历九年（1581年），张居正为了增加国家田赋收入和改变徭役不均的现象，在全国推行一条鞭法，即赋役合一、随田亩征收；正杂统筹，正杂税和各费合并为一简化税制，官收官解，雇人应役；计亩征银，由实物转为货币税。一条鞭法的实行，从税制上结束了二千多年来赋役分征的历史，开始赋役合一，征于田亩。在理财方面，明代丘浚提出“理财之道，以生财之道为本”的治财哲理。

清康熙五十一年（1712年），以当年人丁数为准，以后“滋生人丁永不加赋”，为摊丁入地准备了条件。到雍正六年（1728年），全国实行“丁银摊入地亩”的制度，即将丁口赋完全摊入地亩，或摊入税粮，后称这项赋税制度为摊丁入地制度。这项制度不仅包括地租，而且包括丁银，故又称地丁银制度。

中国古代财政思想文献数量较多，较同期世界上任何其他文明国家都更为丰富，散见于各代典籍的财政思想及理财之道的论说汗牛充栋，文化遗产博大精深。但中国古代众多的财政思想主要是作为王道哲学中治国平天下的理财之政来论述的，并没有把这些内容进行科学理论的论述，未能形成系统的财政理论体系，使其成为一门财政学。

1.3.2 近代财政实践与财政理论

清代后期国家财政主要表现为：国家财政成为外国资本主义的附庸，中国政治、经济包括财政金融命脉，大多掌握在帝国主义列强手中；军费开支及政府经费占国家财政支出大部分，其中包括中国人民反抗帝国主义入侵的战争经费和帝国主义支持清王朝镇压人民革命的军费开支；收入方面加重旧税，开征新税，即田赋的附加和摊派，食盐的加价、关税和厘金的开征；在抵抗外国侵略战争中，屡战屡败，败则赔款，赔款又转为外债，并以关税等收入作担保，使清后期财政走入绝境。

辛亥革命胜利后，西方列强对革命政府缺乏信任，不但将中国关税收入控为己有，而且也拒绝贷款给新政府。北洋政府统治时期，在财政方面，预算年度采用跨年制，政府会计年度从每年的7月1日开始，到次年的6月30日止；将税收收入划分为国家税和地方税的同时，中央政府与地方政府也拥有了各自的税收征管机构。

1927—1949年，国民政府财政的特征主要表现在以下两个方面：其一，财政活动的规范化有了较大进展；其二，建立了适应现代资本主义经济发展要求的新型税制结构。国民政府的财政收入以税收收入为主，辅之以专卖收入、行政收入、官产收入、债务收入和其他零星收入。这一时期，我国资本主义经济发展，开始出现工业的初步迹象，加上抗日战争对经济建设的需要，当时的国民党政府也在经济发展和政府财政管理体制方面做出了一定的努力，财政学也有了传播和发展的空间。但中国的财政学基本上还处于引入西方公共财政学的阶段，带有很强的编译性质，没有具有中国特色的财政学的存在，基本上都持有公共财政观，都是从国家或政府的公共活动角度来分析财政支出、财政收入、财政平衡和财政管理等问题。

1.3.3 当代财政实践与财政理论

1.新民主主义革命时期财政（1924—1949年）

中国共产党在领导中国人民进行新民主主义革命过程中，经历了北伐战争（1924—1927年）、土地革命战争（1927—1937年）、抗日战争（1937—1945年）和全国解放战争（1945—1949年）4个历史阶段。这一时期的财政是战时财政，财政工作的方针和政策，是随着根据地和革命战争的发展而提出来的，其一切经济活动的根本宗旨是服从和服务于战争、保证革命战争的供给、为革命战争的胜利提供可靠物质保证。这一时期有关财政思想的较为著名的文献，是毛泽东于1933年8月在江西南部十七县经济建设工作会议上所作的《必须注意经济工作》的演说和1934年1月在全国第二次工农代表大会上的《我们的经济政策》的报告，以及于1942年12月在陕甘宁边区高级干部会议上的《经济问题与财政问题》报告，透彻地阐明了根据地建设中革命和生产、政治和经济、财政和经济的辩证关系，其中提出了许多后来长期影响中国财政工作、财政思想和财政理论的著名观点。

2.社会主义初期财政（1949—1978年）

由于“左”的指导思想的作用和原苏联经济理论的影响，以及国内外形势影响，如抗美援朝等因素，我国经济体制走上了以计划经济为主的曲折道路。这一期间，完成了由新民主主义向社会主义的过渡，政府扮演着“大家长”的角色，统收统支，统一调配，财政部门实质是政府收支的执行机构。1950年6月，党的七届三中全会上提出了“为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争”的任务，确立了“巩固财政经济工作的统一管理和统一领导，巩固财政收支的平衡和物价稳定”的方针，并采取了一系列有力的措施，如没收官僚资本、发展国营经济、发行公债、打击投机资本、统一税收制度、调整工商业税收、统一全国财政收支。这一时期的特点是：财政经济基础由多元走向单一，国有经济逐步走向主体；形成高度集中的财政管理体制；分配关系单一。

新中国建立后的财政理论，先是以学习借鉴前苏联财政理论为主，1960年以后，才注重结合我国实际进行财政理论研究，逐步形成具有中国特色的、以研究计划经济条件下财政实践活动为特征的社会主义财政学。同时，我国财政学体系的建立和发展，受到《资本论》和政治经济学体系的很大影响。至此，传统的财政学理论围绕如何运用国家资金更好地建设社会主义的目标而形成了一套计划经济模式的学科理论，并对当时的国家经济建设起到了重要的理论指导的作用。其中，关于财政本质、财政职能和作用、财政与经济关系等财政基本理论问题，是中国财政理论界研究的重点，也是最具特色、最有深度及最成体系的部分。这一时期所产生的不同理论学派主要有“国家分配论”、“货币关系论”、“价值分配论”、“资金运动论”等理论主张。在很长一段时间内，“国家分配论”占据了主流地位。

3.计划经济与市场经济相结合的社会主义财政（1978—1994年）

随着“文化大革命”的结束，片面强调公有化、狂热追求国有制的极“左”思潮也逐渐式微并趋于没落了。1978年召开的中共十一届三中全会要求党和国家把工作重点转到经济建设上来，并提出了“改革、开放、搞活”的指导方针，我国经济体制经历了由计划经济向有计划的商品经济的转化，标志着中国的社会主义革命和社会主义建设进入了一个崭新的历史时期。1980年邓小平在《目前的形势和任务》讲话中提出，要把“计划经济指导下发挥市场调节的辅助作用”作为我国经济发展的新道路的重要内容之一。1982年在党的十二大报告中提出，计划经济为主、市场调节为辅的论断。党的十二届三中全会通过的关于经济体制改革的决定中，提出了社会主义是有计划的商品经济的论点。1987年党的十三大进一步提出，计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的，并指出必须把计划工作建立在商品生产和价值规律的基础上，“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制”。这一时期的财政特点是：财政经济基础逐步多元化，财政分配关系多元化、层次化，国有经济比例在不断减少。

中国财政理论界除继续坚持和发展20世纪五六十年代“国家分配论”、“货币关系论”、“价值分配论”和“资金运动论”四大流派之外，又产生了“社会共同需要论” 和“剩余产品论” 两个新学说。同时为适应经济改革各个阶段具体任务的需要，对一些重大财政改革措施从理论上进行重点研究，如国有资产的保值增值、国家财政收入比例下降、预算外资金膨胀、公债规模日渐扩大、地方财政要求扩大财权、劳动者下岗待业、贫富差距等，也不断推动着财政理论的发展。这一阶段，对西方财政学的研究逐步受到重视。

4.市场经济条件下的社会主义财政

1992年以来我国经济体制改革最具有历史意义。其中，邓小平“南巡讲话”起到了至关重要的决定作用。他指出，“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别”，“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”，“计划和市场只是资源配置的两种手段和形式，而不是划分社会主义与资本主义的标志”。1992年党的十四大政治报告提出了经济体制改革的目标模式是实行社会主义市场经济。1993年3月全国人民代表大会审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，其中一条重要的修正意见，就是在原来的《宪法》中加上12个字：“国家实行社会主义市场经济”。这标志着社会主义市场经济已经成为全国人民共同的奋斗目标。之后，各个方面都开始了改革。尤其是加入WTO后，更是从深层次上进行改革，与国际接轨，开始了全面构建市场经济体制的过程。1992年以来我国财政的特点是：通过市场机制配置资源，财政收入多元化，财政分配更加理性化、制度化，经济的市场化必然带来财政的公共化。

在财政研究方面，为适应市场经济体制发展的要求，出现了多种新观点、新理论，并且各种观点之间的碰撞开始加剧与激化。在论战中，学者们主要针对改革开放以前我国在计划经济时代长期实行的国家财政体系的弊端，集中讨论了中西方国家财政体系的异同点，在吸收西方关于公共财政研究的合理成分的基础上，围绕建立适应市场经济要求的我国新型公共财政体系的目标展开了广泛的研究。其中，吸收西方公共财政论的合理成分以指导我国建立新型国家公共财政体系已经成为一种普遍共识。考虑到我国财政支出中国有企业支出的规模和比重较大，产生了建立所谓“公共财政和国有财政的双元财政”的主张。“双元财政”的主要着眼点，是将国有企业支出从一般财政支出中剥离出去，使整个财政支出结构走上公共财政的道路。这一期间，中国财政理论在若干基础领域的研究取得了卓有成效的进展。这些领域具体包括公共财政框架理论、公共支出理论、税收理论、公债理论、政府间财政关系理论、财政风险理论等。至此，“公共财政论”成为我国的主流财政理论。