二、“民营经济27条”实施效果第三方评估

2013年12月，《中共天津市委天津市人民政府关于进一步加快民营经济发展的意见》（以下简称“民营经济27条”）颁布实施。为及时了解“民营经济27条”及其相关配套措施的落实程度，天津市工商联、南开大学于2014年对天津市的万家民营企业开展问卷调查和访谈，调查结果如下。

1.政策落实有待进一步加强

对于“民营经济27条”及其配套措施的整体评价中，56.3%的企业认为“有一定作用”，11.9%的企业认为“作用显著”，说明近70%的民营企业对此持正面评价，感受到“民营经济27条”的作用。当然，尚有9.9%的企业认为“没有作用”，还有18.5%的企业“说不清”。在此方面，政策效力的发挥尚存在很大空间，这将是未来工作的重点所在。

在“民营经济27条”实施后，民营企业认为对其健康发展起到明显推动作用的是“激发创业活力，落实创业政策”“放宽市场准入条件政策”“放宽经营领域政策”，但这些政策措施的落实效果还未达到民营企业的期望，政策的执行和落地工作仍需进一步加强，如图1-1所示。

图1-1 对民营经济健康发展起到明显推动作用及未落实的政策

资料来源：天津市统计局、天津市海关。

“政策的可操作性差”和“落实督查”导致政策未能很好地落实。一些企业反映，政府多头管理、职能交叉的问题依然不同程度存在。有的商会负责人作为政协委员，提出的政协提案受到政府部门高度重视，得到了较好的答复。但是按照答复内容找到相关单位和部门，却无法得到落实，使提案答复成为白纸、空话。因此凡涉及多部门协作的情况，最好设置一个协调部门或建立协调机制加以解决，以建立民营企业对于政府政策的信心。座谈企业普遍反映，“政策落地过程中还存在一些隐性障碍”“政府部门存在执行不到位，承诺事项无法兑现的情况”“部门互相推诿，甚至说法彼此矛盾”。此外，有些企业还反映，部分职能部门存在不良的现象，比如企业反映的问题虽然一时得到解决，但过后企业受到更多刁难（“一次赢、百次输”）。

此外，“政策宣传不到位”也是“民营经济27条”未能很好落实的重要因素之一。有些企业反映，“中小微企业需要了解政策、解读政策，特别是想综合了解扶持企业的政策措施时，不知道应该去找哪个部门、哪个单位来咨询，无法做到深入了解和解读”。因此，加强政策宣传，公开信息是首先需要解决的问题。建议政府各职能部门设立专门服务于民营经济的机构，将本部门关于民营经济的信息整合到一起，加强信息解读和对外发布，扩大宣传渠道，使政策真正惠及需要的民营企业。

研究对不同行业中“民营经济27条”的推动促进作用作出了交叉分析。对其中“作用不大”和“作用非常大”两个对比选项，根据数据百分比，对各行业进行了排名。有19.6%的房地产行业企业认为“民营经济27条”“作用不大”，是所有行业之首。而农、林、牧、渔业企业中有24.0%认为“民营经济27条”“作用非常大”，如表1-3所示。

表1-3 各个行业对“民营经济27条”对促进民营经济发展作用的评价

（续表）

2.政策宣传力度和效果还不够到位

在对2013年12月天津市召开的民营经济发展工作会议及“民营经济27条”的了解和获知渠道方面，“知道并了解相关内容”的占27.5%，“有所耳闻但不清楚具体内容”的占53.4%，“不知道”的占16.7%。进一步地，从被访企业对于“民营经济27条”及其配套措施的了解程度看，“知道并了解相关内容”的占25.02%，“有所耳闻但不清楚具体内容”的占53.29%，“不知道”的占18.98%。这说明还需进一步扩大政策宣传覆盖面，加强宣传深度。

在与企业负责人座谈时，有的企业明确表示不知道“民营经济27条”，有的企业表示知道但没有仔细看过具体内容，有的企业表示没有看懂政策内容。以上调查结果显示，政府部门及各具体出台细则的相关负责部门在政策宣传上不到位。民营企业虽对政策有所耳闻，但多数并不清楚自己能够享有什么样的扶持措施。

另外，不同规模的企业对于政策的了解程度不同，35.8%的大型企业、42.1%的中型企业“知道并了解相关内容”，而小型、微型企业这一占比分别为30.9%和21.9%，微型企业中有20.6%“不知道”民营经济27条，说明在政策宣传上，没有较好地覆盖小型、微型企业。一些小型、微型企业表示，由于精力和能力的限制，主动向政府寻求政策的热情不高，缺乏找政策的积极性。希望政府能明确服务小型、微型企业的部门，加大政府信息的公开力度，及时对出台的政策进行宣传解读，帮助小型、微型企业扫除政策盲点。好的民营经济政策要真正发挥作用，还需扩大宣传的覆盖面和效果。

综上所述，在政策宣传上存在两个推进空间：一是宣传覆盖面需要扩大，尽可能地让民营企业知道有促进民营经济的新政策、新措施；二是宣传深度需要加强，50%以上的民营企业虽知道“民营经济27条”，但对其具体内容和配套措施并不了解，尤其是微型企业，因此对政策的细节传达与解读尤为必要，否则就失去了政策制定的意义。

工商联及社会组织开展活动成为民营企业获知“民营经济27条”的主要渠道，近70%的民营企业对政策作用持肯定态度。政策效力的发挥应是未来工作的重点所在。

民营企业获知“民营经济27条”的渠道主要有两条：一是“电视广播”（24.3%），二是“工商联商会及社会组织开展的活动”（20.2%），近45%的占比反映出这两个渠道在宣传“民营经济27条”中发挥的作用。此外，我们观察“知道并了解相关内容”的民营企业，其信息获得主渠道为“工商联商会及社会组织开展的活动”（39.4%）、“电视广播”（24.7%）、“政府部门组织的宣传活动”（21.5%），从中可以发现，组织宣传更能够提升政策普及的效果。

3.“玻璃门”现象有所缓解

7.9%的民营企业认为“民营经济27条”实施后，过去进入垄断行业和领域时遇到的“玻璃门”现象已经“解决”；而60.6%的企业认为，“玻璃门”现象“有所缓解”，反映出民营企业已感受到变化，当然还有待进一步推进，因为尚有10.4%的民营企业认为，“玻璃门”现象“没有解决”。

在进入可市场化运作的能源、城市供水、城市燃气、污水处理等城市基础设施建设、市政公用事业，以及金融、航运、电信运营、公路桥梁等交通设施建设和育幼养老、教育、文化、体育、医疗卫生等领域时，民营企业遇到的问题主要集中在政策公开程度、条件的苛刻程度和进入途径的明确程度，这在一定程度上阻碍了城市建设资金渠道的拓宽，如图1-2所示。

图1-2 民营企业进入可市场化的公共领域中存在的三个主要问题

资料来源：天津市“民营经济27条”落实情况万家民营企业发展环境调查第三方评估。

座谈时有商会称，某些行业存在国有企业凭借自身的实力和优势地位，低于成本价销售，低价倾销抢占市场，扰乱正常市场秩序，挤压民营企业生存空间的现象。部分企业表示，有些部门存在“不做事、不出事，出了事、无责任”的观念，在从业资格、资质评审等方面设置层层障碍，使得民营企业无法进入，不能公平地参与市场竞争，企业跨区县转移也很难实现。因此，公平、平等对民营企业而言仍是最亟待解决的问题。

在参与国有企业改革问题上，37.4%的民营企业愿意或非常愿意参与国有企业改革，45.1%的企业表示意愿一般（见图1-3），并且参加意愿的大小与企业规模相关，大型企业中有更高比例（53.2%）持有参与意愿，而中型、小型、微型企业分别为42.1%、38.4%、35.5%。有13.3%的民营企业实际参与国企改革，从企业类型来看，大型企业实际参与的比例更高（20.7%）。

图1-3 民营企业参与国有企业改革的意愿

资料来源：天津市“民营经济27条”落实情况万家民营企业发展环境调查第三方评估。

目前，政策公开但条件苛刻；政策没有完全公开，机会不平等；缺少国企改革最新信息；存在行政干预和隐性壁垒等成为民营企业参与国有企业改革存在的主要问题。“国有企业缺乏动力与民营企业合作”也是困扰民营企业的重要问题，这种单方面的不积极，或者合作双方态度积极程度的不一致阻碍了合作进度、效率与效果（见图1-4）。对于这些问题，需要从公平、信息透明、国有企业的主动性为切入点加以解决。同时建立专用平台集中发布这些信息，才会给民营企业带来更多参与机会。座谈企业普遍反映，“重国有、轻民营”的观念制约着民营经济的发展。民营企业受资质等条件限制无法平等地参与市场竞争，政府对本土民营企业扶持力度不够，在一些重点项目和政府采购等环节经常出现“墙里开花墙外香”的现象。

4.政府服务改善得到企业肯定

（1）总体评价

在“民营经济27条”实施后，天津民营企业对政府服务的评价较为积极，41.1%的企业认为政府服务有较大改观和非常大的改观，仍有42.9%的企业认为政府服务一般。部分企业称，虽然“门难进、脸难看、事难办”现象有所改观，但“门好进、脸好看”了，“事仍难办”。这种肯定及存在的问题应成为政府服务进一步提升的动力。

图1-4 民营企业参与国有企业改革存在的主要问题

资料来源：天津市“民营经济27条”落实情况万家民营企业发展环境调查第三方评估。

民营企业认为，需要进一步改进的政府服务包括“实现‘一站式办理、一次性告知、一条龙服务’”和“投诉有门、办理有效、结果透明”等（见图1-5）。有的座谈企业反映，“政府有需求，我们有响应；我们有需求，政府无回应”，缺少民营企业反映呼声诉求的常态渠道和机制，反映问题得不到及时有效的解释、解决。投资环境改善上应“及时发布民间投资动态、投资政策和信息”。这反映出民营企业对于便捷、效率、公正的政府服务诉求，以及希望各种信息能够及时和快速传达。

图1-5 需要进一步改进的政府服务

资料来源：天津市“民营经济27条”落实情况万家民营企业发展环境调查第三方评估。

（2）各区县评价

在统计结果的基础上，对各区县数据进行加权分析。问卷中区县服务评价选项分别为“好”“较好”“一般”“差”，并依次赋值4、3、2、1，通过加权计算，得出每个区县在执行落实政策和改进优化服务情况的分数，如表1-4所示。

表1-4 各区县执行落实政策和改进优化服务评价

通过分析数据极差和标准差可以看出，各区县执行落实政策和改进优化服务情况差异不大，但静海、宝坻两区县的评价值最高。同时也可以看出，各区县改进优化服务水平普遍低于执行落实政策水平，这说明政府改进优化服务工作还需进一步加强。

（3）各部门评价

在民营企业对于各部门政策落实和改进优化服务的评价中，70%以上企业评价为好或较好，整体不错，但服务部门和执法部门得分差异较显著。在统计结果的基础上，对政府各部门数据进行加权分析。市级部门评价选项分别为“好”“较好”“一般”“差”，依次赋值4、3、2、1，每个部门在执行落实政策和改进优化服务情况的得分如表1-5所示。

表1-5 市级部门执行落实政策和改进优化服务评价

（续表）

通过与企业家的座谈了解到，由于政府各部门工作性质不同，民营企业普遍对能够予以本企业资金或政策等方面支持的部门评价较高，但对一线执法部门评价较低。

（4）对进一步落实民营经济发展政策措施有何意见和建议的分析

“民营经济27条”颁布后，65%以上的民营企业认为，民营经济面临公平的市场、政策和社会环境，说明公平逐渐实现。在对进一步落实民营经济发展措施的建议中，“减轻企业税费负担”和“细化完善融资方面政策措施”是民营企业最为期望的下一步政策措施（见图1-6）。座谈时，有些企业称，与南方省市相比，政府部门应该克服“懒政”，着重解决为谁服务的问题。比如在“新三板”上市的问题上，应增强服务意识，做好咨询服务工作，推动更多的企业上市融资。有些企业建议，市委、市政府应本着公开、公平、公正的原则，支持民营企业做大做强。在准备向民间开放的特殊行业（保安业），管理体制还需要进一步厘清。部分企业还建议，工商联组织可以提出准许民营企业产品进入的政府采购建议清单。有些商会称，天津在制定出台涉及行业、专业领域政策措施时，应认真学习外省市的先进经验做法，倾听专业领域的行业商会、协会的意见。在遇到与消费者纠纷时，特别是部分媒体失实报道时，建议相关执法职能部门能邀请协会、商会协助调查，听取协会、商会的意见。

整体上来看，“民营经济27条”实施一年来，民营企业对于政策持正面评价。公平、信息和效率是天津民营企业最为关注的，应从公平对待民营企业、建立信息互通平台、加强政策宣传、提高政府服务效率入手，进一步贯彻落实“民营经济27条”，积极促进天津民营经济实现更好发展。

图1-6 对进一步落实民营经济发展政策措施的意见和建议

资料来源：天津市“民营经济27条”落实情况万家民营企业发展环境调查第三方评估。